金融资产管理公司发展现状、监管困境及治理研究

李慧颖

摘   要：近年来，我国金融资产管理公司（Asset Management Corporation，简称AMC）均已实现商业化转型，在国家经济结构调整中发挥着日趋重要的作用，但仍存在监管套利、公司治理失灵、地方AMC定位不明、高风险甚至违法违规案件频发等问题。发达国家AMC起步较早，在完善监管机制等方面有大量先进经验，我国亟需借鉴国际先进经验，通过修订相关立法、完善公司治理框架、提高监管威慑力以及明确地方AMC法律地位等措施，加强对AMC的监督管理，以适应AMC的发展实际和当前经济金融发展的新形势新要求。

关键词：金融资产管理公司;不良资产;监管困境;公司治理

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.04.008

中图分类号：F832.39               文献标识码：A        文章编号：1003-9031（2021）04-0059-08

一、我国AMC发展现状

（一）成立背景

我国于1999年起陆续成立了中国信达资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司等四大全国性AMC，分别接收从工农中建四大行剥离出来的不良资产。在完成不良资产处置的使命后，原四大AMC自2010—2016年间经原银行业监督管理委员会批复，全部整体改制为股份有限公司，并逐渐发展壮大，成为了拥有银行、信托、券商、基金、消费金融等全牌照类型的金融控股集团。

2020年3月5日，中国银行保险监督管理委员会官网发布《中国银保监会关于建投中信资产管理有限责任公司转型为金融资产管理公司的批复》（银保监复〔2020〕107号），同意建投中信资产管理有限责任公司转型为金融资产管理公司并更名为中国银河资产管理有限责任公司，要求其6个月内完成转型工作。2020年12月11日，中国银行保险监督管理委员会官网发布《中国银保监会关于中国银河资产管理有限责任公司开业的批复》（银保监复〔2020〕874号），同意中国银河资产管理有限责任公司开业，成为自1999年四大AMC成立以来的第五家全国性AMC。

（二）业务范围

AMC范围主要包括不良资产管理、不良资产经营、投资和处置;证券、期货、金融租赁、银行、信托等金融服务，以及境外投融资等国际业务。以中国华融为例，具体业务范围如下：一是不良资产经营业务，主要包括不良债权资产经营业务、商业化买断的政策性债转股业务、市场化债转股业务、子公司开展的不良债权资产经营业务、子公司开展的基于不良资产的特殊机遇投资业务以及子公司开展的基于不良资产的房地产开发业务。二是金融服务业务，依托多金融牌照优势，通过多项金融服务平台形成综合金融服务体系，如通过华融证券和华融期货开展证券和期货业务、通过华融金融租赁开展金融租赁业务、通过华融湘江银行开展银行服务业务、以普惠金融为宗旨发展消费金融业务。三是资产管理和投资业务，作为业务延伸和补充，开辟了财务性投资、信托、私募基金、国际业务等业务版块。

（三）股权结构

除去转型中的中国银河之外，传统四大AMC主要由财政部持股，且股权过半，大型国有企业、社保基金参股。另外，四大AMC也不同程度地参与了地方性AMC持股，如中国信达的投资平台信达投资参股了中原资产管理有限公司，中国华融分别与山西省政府和青海省政府组建了华融晋商资产管理公司、华融昆仑青海资产管理股份有限公司，中国长城持有甘肃长达金融资产管理股份有限公司25%的股份。

（四）地方性AMC

2008年以前，我国仅在上海、重庆等6个省市成立了国有独资的AMC，为进一步盘活金融企业不良资产，自2012年起，财政部、银保监会等监管部门相继发布一系列政策法规，推动地方AMC增质扩容。截至2019年6月末，经各省级政府（含计划单列市政府）批准设立或授权，由银保监会向银行业金融机构公布的地方资产管理公司已达53家，各省、自治区、直辖市均已至少有1家地方资产管理公司。地方性AMC股权结构更加呈现多元化形态，很少出现地方财政部门一股独大的情形。地方政府及其控股企业、商业银行、全国性AMC、地方龙头企业频频出现在地方性AMC股东名单上，也有属于混合所有制甚至民营独资资产管理公司。

地方性AMC不具有金融机构牌照，无法进行同业拆借和发行金融债，融资渠道更为有限。但在业务范围上也更加宽松和灵活些，如做买入返售业务①。同时，具有地方资源优势。一是与借助地方政府相关资源优势，成立合资子公司，参与地方资产的处置;二是与当地城商行、农商行、农信社等建立总对总业务关系，完成批量低价收购;三是搭建投资者生态圈，在地方性AMC去收包时便有大量投资人跟随，成功收购便迅速转手处理，实现规模效益;四是创新不良资产处置方式，如引进战投、追加投资、资本运作以及联合地方政府及社会资本发起设立地市级特殊资产基金、企业重整基金、纾困救助基金及产业投资基金等方式。

二、当前AMC监管存在的问题

（一）法律体系不够健全、法律层级较低

2000年颁布的《金融资产管理公司条例》（简称《条例》）产生于国有银行及国有企业改革的时代背景，仅对全国性AMC作出规定，并将AMC定位于收购、管理和处置国有银行不良贷款的政策性机构。而随着我国经济金融形势的发展，全国性AMC均已实现商业化转型，实际成长为自主经营、自负盈亏的市场化主体，业务范围较成立之初发生了较大变化，在产业结构升级和国家经济结构调整中发挥着日趋重要的作用。因此，亟需对《条例》进行修订，以适应当前经济金融发展的新形势新要求和AMC的发展实际。近年来，各监管部门陆续出台了《金融资产管理公司资产处置管理办法（修订）》（财金〔2008〕85号）、《金融企业不良資产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）、《金融资产管理公司监管办法》（银监发〔2014〕41号）等一系列政策文件，对AMC作出相应规定，但均属于规范性文件，法律层级较低且较为分散。

（二）利用分业监管套利，聚焦高风险行业

随着金融混业经营的发展，AMC“不良资产+综合金融”的经营模式趋势愈发明显。在较为宽松的监管环境下，目前传统四大AMC基本已形成了以AMC为母公司，拥有银行、证券、保险、信托、金融租赁等子公司，成为了拥有“金融全牌照”混业经营金融控股集团，逐渐发展成以不良资产为主业、综合金融服务为辅助的业务发展模式，其母子公司之间的复杂架构难以被监管机构厘清，滋养了利用各种政策差异进行监管套利的土壤。据公开报导显示，中国华融自2016年以来将投资聚焦于房地产板块，通过有限合伙企业进行股权投资，绕过了监管部门对房地产企业从银行贷款的严格规定。在市场驱动下，AMC的商业化项目均存在不同程度的房地产集中度高，收购、投资房地产领域的资金在全部商业化项目中占比较高，给公司自身带来了一定风险。2019年度公开报告显示，2018年、2019年中国华融收购重组类不良债权资产最终债务人所属行业房地产行业排名均居首位，占比分别高达52.5%、51.3%;中国信达2018年、2019年收购不良资产金额所属房地产行业排名均居首位，占比分别高达48.2%、49.3%。

（三）违法违规案件频发，违法情形较多

根据银保监官方网站公示信息，从2017年至2020年4月，全国银保监系统共对四大AMC分支机构及其相关责任人处罚46起（包括同一机构在不同时间被处罚的情形），违规事实主要有以下几类。一是违规收购非不良资产，共发生15起，主要表现为违规收购不良债权、收购内生不良资产掩盖风险、收购无真实交易背景的非金融机构债权、违规收购个人贷款等;二是项目调查管理不尽职，共发生11起，主要表现为收购非金融机构不良债权时尽职调查不到位、项目尽职调查不尽职致使信用风险、对收购债权真实性尽职调查不充分、项目管理不尽职等;三是变相为企业提供融资，共发生7起，主要表现为借收购不良资产名义为企业提供融资、收购虚假债权变相为房地产关联企业融资、向项目资本金未达标的房地产企业融资等;另外还有为银行规避资产质量监管提供通道协助银行不良资产违规出表，董事、高管未经任职资格审查等违法违规行为。AMC违法违规情形较多，特别是违规收购不良资产与违规开展投资业务情形多，客观上也反映出AMC面临的经营压力较大。

（四）公司治理机制运行失灵

从调查情况来看，AMC虽能够按照现代企业制度要求，建立股东会、董事会、监事会、高级管理层，即“三会一层”有效运行的法人治理结构，但仍不能避免公司治理实际运行中由于内部管理混乱、专业队伍欠缺等问题未严格执行公司章程规定导致公司治理机制运行失灵的问题，给公司治理带来极大的难度。中国华融董事长赖小民的落马更是说明了解决这一问题已迫在眉睫。据反映，相当一段时间里，华融内部是在赖小民一个人的领导下运转的，形成“一个人说了算”的局面，党的领导缺失，党内监督问责机制失效。另外，还存在无序设立非金融子公司，盲目扩张，风险积聚，集团管控失灵;股东结构多元化，股东之间利益错综复杂;大肆进行不当利益输送，关联交易管控薄弱;发展战略盲目激进，发展模式粗放，业绩观扭曲等情况。

（五）地方性AMC定位不明

目前监管部门对四大AMC的定位较为明确，并通过向其颁发金融许可证，明确其金融机构地位。而对于地方AMC，银保监会仅以发布通知函件的形式确认其具有批量处理不良资产等资格，并未明确地方性AMC的金融机构地位。从调研情况来看，地方性AMC至少在以下几个方面相比全国性AMC受到掣肘。一是无税收优惠政策。目前，税收优惠政策仅限定于四大AMC剩余的政策性剥离不良资产和2004年、2005年改制银行剥离不良资产，针对地方性AMC无相关税收优惠政策。二是司法支持政策落地难。最高人民法院先后通过相关文件①旨在解决AMC在不良资产处置方面的债权转让对债务人进行通知的方式、对公告通知后诉讼时效中断、财产保全担保、继续计息等问题。但调研过程中地方性AMC反映在不良资产诉讼执行过程中，地方法院认为上述文件不适用于地方性AMC，已影响公司通过司法手段进行不良资产处置的效率和效果。行业调研也发现，地方性AMC在收购不良资产后将债权转让给社会投资者，但法院仅能接受诉讼主体由出让方银行变更至地方性AMC名下，给转让处置业务的开展带来较大困难。地方性AMC从金融机构受让判决生效的不良债权的，法院要求金融机构申请强制执行，执行立案后再由地方性AMC申请执行主体变更②。三是抵押登记办理障碍。《中国银监会国土资源部关于金融资产管理公司等机构业务经营中不动产抵押权登记若干问题的通知》（银监发〔2017〕20号）明确要求不动产登记机构根据AMC在收购不良资产进行抵押权转移、变更、担保时的申请予以登记①。实践中，部分登记机关不认可地方性AMC抵押权登记的主体资格，认定地方性AMC与银行等金融机构不同，不能作为债权人办理抵押登记或不接受以债务重组协议作为主合同办理抵押登记，从不良债权承继的抵押权变更登记尤为困难。

各机关对地方性AMC资质的不认可，表面上是由于相关文件已经老旧，实质上则是由于地方性AMC法律定位不明晰，是否属于金融机构存在不确定性，审批时往往只需要地方政府和地方金融办的核准，虽然银保监会作为监管部门以通知函件的形式确认地方性AMC可开展批量处理不良资产业务，但该通知函件区别于金融许可证，并不能以该通知函件确认其金融机构身份，政策红利无法在实践中得到延伸应用。

三、发达国家AMC监管机制及借鉴

（一）美国的经验②

重组信托公司（RTC）是美国较具代表性的金融资产管理公司。RTC依据1989年颁布的《金融机构改革、复兴和实施法》成立，负责管理、处置经营失败的储蓄贷款机构及其资产和负债。RTC为临时性联邦机构，存续期间为1989年1月1日至1995年7月1日。

美国政府根据《金融机构改革、复兴和实施法》，废除了联邦银行理事会和联邦储贷保险公司，把它们的职能分别转给联邦存款保险公司、储贷监管办公室、联邦住房金融的董事会和RTC，并明确RTC由联邦存款保险公司来进行管理。同时，国会成立了一个级别较高的监事会来监管RTC，并且成立了与RTC目标一致、职能互补、相互制约的联邦重组基金公司和债务重組融资公司。RTC经由国会充分授权，采用政府托管的形式，依靠于联邦存款保险公司，由联邦重组基金公司和债务重组融资公司进行职能补充，由联邦政府进行统一管理和战略协调，建立了美国处理储贷危机的有效机制。

RTC存续期结束后，联邦存款保险公司（FDIC）通过法律授权获取了充分的接管人的特殊权力，主要履行对美国银行业问题金融机构处置的职责。FDIC建立了完善的风险处置程序，能使用多样化的风险处置手段，大大降低了处置成本，提高了处置效率。

（二）英国的经验③

2007年全球金融危机后，英国于2010年建立了“坏账银行”——英国资产处理公司（UK Asset Resolution Limited，UKAR），专职负责处理银行业的不良贷款，其中包括两家在金融危机期间倒闭银行的不良资产（合1320亿美元）。

英国政府投资公司（UKGI）代表英国财政部对UKAR及其子公司进行管理并行使出资人权利。UKAR成立时获得金融服务局（Financial Services Authority）批准，金融服务局拆分为审慎监管局（PRA）和行为监管局（FCA）后，UKAR主要由审慎监管局负责审慎监管。

基于暴露出的银行破产处理中的制度缺陷，英国通过了《2009年银行法》，建立了银行救助机制和不良資产处置程序。依据《2009年银行法》的相关规定，英格兰银行有责任对经营失败的银行、房屋信贷互助会、投资公司及其所在金融集团进行救助。基于此背景，英格兰银行在总结自身以及世界主要监管机构自危机以来的银行救助经验基础上，于2017年10月2日发布了修订后的《英格兰银行处置方法》，明确了处置工具包括三大基础性处置工具和两大附加工具：三大基础性处置工具为银行业自救、向私人购买者转让、向过桥银行转让;两大附加工具为向资产管理公司转让和银行（或房屋信贷互助会）接管程序。允许破产银行或过桥银行将全部或部分业务转让给英格兰银行或财政部所控股的资产管理公司进行管理。

（三）主要启示

一是AMC的设立、处置权限需要法律规定。AMC是一类特别的金融机构，几乎所有的国家均是先进行立法，为不良资产的处置提供明确的法律依据，使得AMC高效运转。如美国通过《金融机构改革、复兴和实施法》，成立了RTC，并授权RTC收购或清盘原由联邦储贷保险公司保险的储蓄贷款机构。

二是不良资产的处置需要明确的法律规定。不良资产处置中涉及到处置手段、处置方式和措施，这些需要有法可依，各国也都通过立法或者修改相关法律予以支持。如波兰先后制定了《企业与银行法草案》《贷款抵押法》《企业与银行财务重组法》等，构成了规范不良资产处置的法律体系，并对处置政策创新提供了法律基础，保证银行不良资产的处置。

三是制定完善其他相关法律规范，为不良资产处置营造健康的环境。如允许AMC将不良资产出售给个人购买者并转让所有权。在一些国家，未建立完善的个人财产权制度。由于所有权的不确定性，国内外投资者认为投资这些资产的风险太大。还有一些国家，法律系统难以满足复杂的商业交易环境，为了促使公司债务重组的顺利实施，对法律系统做出修改或改进。如匈牙利制定了《破产法》《会计法》《银行法》等新法律。

四是建立完善的现代化公司治理结构。健全的公司治理结构是AMC有效运营的必备条件之一，国外AMC大多有完善的现代公司治理结构。如同一人任职RTC的主席与FDIC的主席，二者的董事会组成人员有重合部分。RTC依据《RTC再融资、重组及改良法》设立首席执行官，经参议院批准、总统任命。RTC对它的监督委员会承担责任，该委员会有5名组成成员。

五是健全良好的监管机制。包括明确的监管机构、不同监管机构之间的职责划分、监管责任承担等方面。国外AMC一般有完善的监管机制，如韩国法律明确规定韩国资产管理公司必须公开披露不良资产处置信息、财务报表等，强化公众监督机制。

四、AMC监管治理的路径选择

（一）修订和完善立法

加快推进《条例》的修订工作，启动金融资产管理公司法的研究与制订，让AMC的业务运营等有良好的基础性法律保障。一是界定适用对象，将《条例》所称AMC重新界定为经国务院银行保险业监督管理机构批准设立，主要或专门从事不良资产收购管理和处置等业务的非银行金融机构，更加符合AMC实际发展的需要。二是明确职能定位，明晰AMC的市场定位、业务范围和规则，突出主责主业，增强不良资产处置专业优势，清理规范综合经营业务，促使AMC在防范化解金融风险、服务实体经济高质量发展中更好发挥职能作用。

（二）搭建更为完善科学的AMC公司治理框架

建立股权结构多元、组织健全、职责清晰的公司治理结构，建立由股东会、董事会、监事会、高级管理层以及相关部门组成的分工合理、职责明确、报告关系清晰的内部控制机制，充分发挥董事会在公司治理中的决策主体作用，提高公司治理有效性。从股权结构、公司治理、信息披露、关联交易、人才队伍等方面搭建更为完善科学的AMC公司治理框架。一是在股权结构方面，立足不良资产处置主业，禁止投资设立偏离主业的非金融子公司或支付、保理、担保、融资租赁、典当、小额贷款、网络借贷等开展相关金融业务的子公司，因主业发展确需投资控股与主业相关的其他金融机构的，应当建立简明清晰、可穿透的股权结构，建议公司层级控制在三级以内。二是在公司治理内部结构上，设置关联交易控制委员会，严格控制关联交易风险;制定关联交易管理制度，重大关联交易应当依法经董事会批准，并逐笔披露，与关联交易存在关联关系的股东、董事不得就该笔交易的审批参与表决。三是完善AMC信息披露制度，对重大交易、公司重要变更事项及时向社会发布，并向监管部门报备，通过日常监管和社会监督督促其回归主业、规范经营。四是充实人才队伍，通过提高招聘门槛建立专业的不良资产处置队伍，借鉴香港上市规则有关规定，将具备合适专业资格的金融管理人才充实到管理层。

（三）通过立法技巧提高监管威慑力

《条例》对于AMC的监督管理仅在总则和附则中分别规定了“中国人民银行、财政部和中国证券监督管理委员会依据各自的法定职责对金融资产管理公司实施监督管理”和“金融资产管理公司违反金融法律、行政法规的，由中国人民银行依照有关法律和《金融违法行为处罚办法》给予处罚;违反其他有关法律、行政法规的，由有关部门依法给予处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。随着我国金融资产管理行业发展、AMC商业化转型以及监管部门职责变更，上述监管规定已远远滞后。尽管相关监管部门已经制定了一些监管规则和要求，但由于层级较低，仍不够细化和有力。针对AMC监管不到位的问题，《条例》修订时建议推动落实监管职责，明确由银行保险业监督管理机构对其全国性AMC实施监督管理，遵循实质重于形式、机构监管与功能监管相结合的原则，加强审慎监管和行为监管，强化法人并表监管和穿透式监管，对其资本、行为及风险进行全面、持续和穿透的监管，突出监管重点，防止监管套利。增加监督管理部分，对开展AMC监管主体、信息报送、现场检查等进行明确，补充罚则部分，对AMC违反经营、公司治理、监督检查和信息报送等规定的行为进行处罚，明确相关责任人责任，落实“双罚制”，加大对金融违法行为的处罚力度，提高处罚额度，增强监管威慑力。

（四）明确地方性AMC法律地位

根据《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕06号）的规定，地方性AMC的存续是为了盘活金融企业不良资产，其在业务经营范围、公司治理及风险管理等方面与全国性AMC并没有显著区别，建议纳入《条例》监管对象，在修订《条例》时可对地方性AMC作出单独规范，明确规定经省级人民政府批准设立、国务院银行保险业监督管理机构批准开展金融机构不良资产的批量收购、处置业务的地方资产管理公司，除注册资本外，其他设立、变更和终止条件、业务范围和规则、公司治理及风险管理等均适用《条例》，并明确地方性AMC可转化为全国性AMC的条件要求。另外，对于地方性AMC的监督管理，完全与全国性AMC一致的确不现实，从现有规定和形势来看，银保监会难以对地方性AMC做日常检查和监管，各省级人民政府对本辖区地方性AMC实施监督管理，各地方金融监管部门具体负责对本地区地方性AMC的日常监管，并加强与银行保险业监督机构的沟通协调，建立地方性AMC监管信息共享机制。同时，从地方性AMC的资金规模等方面来看，处罚条款对于地方性AMC来说可能过重，建议监管规则可另行制定。

（五）完善配套措施，为AMC正常运营创造良好的外部条件

一是地方金融监管局应与当地人民银行、银保监会、财政局等部门建立工作协调机制，进一步厘清职责，发挥牵头部门统筹引领作用，给与AMC行业发展充分的政策倾斜。二是适时引入行业协会，充分发挥行业自律作用，在政府部门指导下开展工作，作为工作协调机制有益补充，鼓励各会员单位开展多方合作，持续优化营商环境，合法合规盘活金融资产。三是创造良好信用环境，探索将AMC接入人民银行征信系统，为AMC项目尽调工作提供有力手段，满足交易对手还款后恢复信用需求，并通过征信督促交易对手按时履约。四是增强司法保障，为不良资产的有效处置提供有利的制度環境。五是出台优惠政策，对房产契税、土地增值税等税种缴纳等税负较高的问题，给予地方性AMC一定程度的优惠;针对当前AMC行业发展普遍存在的融资难等问题上给予其他的政策倾斜，缓解地方性 AMC 资金成本压力。

（责任编辑：夏凡）

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