对巴彦淖尔市草原执法问题的探讨

2021-06-29席雅琴李宝柱刘泉倪伟卜春红

内蒙古林业调查设计 2021年1期

席雅琴，李宝柱，刘泉，倪伟，卜春红

（巴彦淖尔市林业和草原局,巴彦淖尔 015000）

巴彦淖尔市草原总面积为527.26万公顷，占国土面积的80.06 %，占内蒙古自治区草原总面积的6.96%，位列全区第五位。巴彦淖尔中度退化面积100.02万公顷，占草原总面积为19%，重度退化面积为19.68万公顷，占草原总面积的4%。近年来，为修复巴彦淖尔市草原生态环境，降低草原“三化”程度，实施了国家、自治区一系列重要的工程，草原生态修复效果显著，草原执法工作也得到相应加强。但在具体执法过程中，尤其是机构改革后，巴彦淖尔市草原执法出现一些新问题。文章从巴彦淖尔市草原执法工作现状出发，对巴彦淖尔市草原执法工作存在的问题进行分析，为提高巴彦淖尔市草原执法水平提出建议。

1 草原法制体系建设概况

中华人民共和国成立后，草原法制建设随着国家整体法制建设的发展和进步，得到不断的加强和完善，目前已经初步形成了1部法律、1部司法解释、1部行政法规、13部地方性法规、4部农业规章和10余部地方政府规章组成的草原法律法规体系。草原法律法规发展建设情况如图1。

图1 草原法制建设情况图

2000年国务院出台了《关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》，随后陆续出台了保护草原、完善草原法律法规体系方面的政策性文件31 件。2007 年自治区人民政府陆续出台了22项草原保护方面的政策性文件。

2 巴彦淖尔市草原监督管理机构建设概况

草原监督管理机构的设立和发展，源自基层草原保护和建设的实际需要。1983 年内蒙古自治区新巴尔虎右旗成立了全国第一个草原监理所。随后一些主要的草原牧区陆续设立了草原监督管理机构，2003 年修订后施行的《中华人民共和国草原法》首次在法律中明确规定了草原监督管理机构的职责，全国草原监理体系建设步伐明显加快。2018年十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，就统筹推进党政群机构改革做出了全面安排部署。2019 年巴彦淖尔市机构改革工作全面拉开序幕。机构改革前全市有草原监督管理机构8个，在编人员144人，持行政执法证书111人，占人员总数的77%；机构改革后全市有草原监督管理机构6 个，在编人员61 人，有行政执法证书52人，占在编人员总数的85%。（见图2）

图2 巴彦淖尔市草原监督管理人员情况

3 巴彦淖尔市草原执法工作开展情况

依据《中华人民共和国草原法》第四条第二款规定各级人民政府应当加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育和第八条第二款：“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作”。巴彦淖尔市草原执法工作主要包含以下几方面内容：一是草原法律法规的宣传培训；二是以行政处罚为主的行政权力清单内容，包括在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施使用草原的审批和在草原上开展经营性旅游活动的两项行政许可；非法开垦草原的处罚等十五项行政处罚；草畜平衡监督管理等六项行政监督检查；代为恢复草原植被等两项行政强制措施。三是依法处理草原信访案件。

3.1 草原法律法规宣传现状

3.1.1 广泛开展“一法一条例”的普法宣传

巴彦淖尔市始终把“一法一条例”作为当前普法宣传的重点内容，认真做好“一法一条例”普法宣传工作，尤其对涉及广大农牧民切身利益的重点内容，突破传统的挂历、传单等宣传形式，将草原法律法规的负面清单印制在纸杯、马甲、围裙等牧民常用的、耐用的生活物品上，强化宣传效果。

3.1.2 突出草原违法典型案例的宣传作用

案例可以将法律条文以案件的形式生动地表达出来，宣传效果远远高于法条本身。巴彦淖尔市违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件约占全部草原违法案件的80%，是草原违法案件的主要表现形式。将典型的违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件印制成宣传资料，普及到苏木乡镇、嘎查村区去，把法律条文内容以生动的形式有效供给，实现精准普法，提高“一法一条例”宣传效果，营造全社会学法、懂法、用法的良好氛围。截至目前，巴彦淖尔市共印制普法宣传资料124 850 余份，宣传草原经典违法案例108 余例，发放宣传资料135 650 余份，出动宣传人员1 963人次，出动宣传车辆589车次。

3.2 草原行政处罚工作

查处草原违法案件是草原执法工作的核心任务，为了便于掌握草原违法行为发生情况，依据《草原法》中法律责任的规定，将草原违法案件大致分为九大类。机构改革前，2016—2018年全市非法开垦草原案件56起，破坏草原面积1 006.25 hm2；非法征用使用草原案件3 起，破坏草原面积3.13 hm2；非法临时占用草原案件1 起,破坏草原面积0.77 hm2；违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件99 起。机构改革后，2019 年至今非法开垦草原案件11 起，破坏草原面积148.83 hm2；非法征用使用草原案件9 起，破坏草原面积141.07 hm2；违反禁牧休牧和草畜平衡规定案件19起。

3.3 草原信访工作现状

机构改革以来，全市各级草原监督管理部门共受理各类草原纠纷案件9 起，结案8 起，结案率为89%，草原纠纷的有效调节，对维护民族地区团结，稳定牧区群众关系，保障牧民合法权益有积极作用。

4 草原执法工作存在的问题

4.1 草原机构不完善，人员素质有待提高

巴彦淖尔市有草原面积527.76 万公顷，草原管理机构只有6 个，合计61 人，市本级只设置草原监督管理科，草原执法权移交市农牧业综合行政执法局。全市在编的草原监督管理工作人员中本科以上学历的只有8人，占全部在编人数的13%，具有草原相关专业的占全部在编人员不足10%，具有法律专业的草原监督管理人员不足8%。缺乏专业的技术人员，监督管理人员普遍学历较低，缺乏专业知识和接受新知识新技术能力，这是摆在当前草原监督管理工作普遍存在又是迫切需解决的问题。

另一方面，全市现有的在编草原监管队伍，加上全市的聘用的草原管护员135人，合计是196 人，相对于全市527.76 万公顷草原，粗略折算，人均草原监管面积达2.69 万公顷，监管人员紧缺，监管面积大，机构运行不畅，装备落后，日常监管经费不足是摆在草原监督管理工作的首要难题。

4.2 “一法一条例”法律有待修订

我国《草原法》2003 年进行了修订，《内蒙古自治区草原保护条例》是2004 年修订的，“一法一条例”实施的18 a 草原保护及草原生态修复成效显著。巴彦淖尔市草原保护基本实现了有法可依、有章可循。但随着经济社会的快速发展，草原监督管理工作出现了许多新情况、新问题，草原保护法律制度建设及贯彻实施还存在一些不同步、不协调、不适应的地方，比如“一法一条例”第二章草原权属中对草原权属的规定较多，对草原流转规定较少，而且可操作性较弱。《草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》中对草原等级没有明确规定，目前在基本实践中只将草原划分为基本草原和一般草原或者是天然草原和人工草地，在具体草原征占用管理中，无法确定经济指标。不管在《草原法》还是《内蒙古自治区草原管理条例》中都没有草原生态补偿方面的内容，有些地方的生态补偿做出了成绩，但在法律和制度层面缺乏保障。目前《草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》规定的处罚太弱，法律责任偏行政处罚化，处罚种类单一，全部为罚款和一项行政强制措施，处罚力度太轻，增加了草原短视行为风险。希望有关部门尽快启动“一法一条例”修订程序，完善草原立法工作。

4.3 草原保护观念淡薄

草原保护意识淡薄不仅有社会公众对草原缺乏保护意识，还表现在草原执法机构及监督机构执法理念不正确，没有有效使用法律保护草原。

社会公众草原保护观念淡薄主要指当前社会公众对草原缺乏保护意识,认为乌拉特草原本身就不长草或者长少量草，为什么还需要保护，为什么不能在草原上种植农作物为牧民创收等。这点从草原违法案件的特点就能看出，2016—2019年非法开垦草原案件63起，占全部草原违法案件的34%。违反禁牧休牧及草畜平衡规定案件118 起，占全部草原违法案件的64%，这不仅反映出草原违法成本低，还能反映出随意开垦草原和过度放牧是普遍存在的现象。社会大众缺乏应有的草原保护知识是当前草原管理工作存在的主要问题。

草原执法监督理念缺乏。巴彦淖尔市草原监督执法人员普遍文化水平较低，具有法律专业的草原监督管理人员不足8%。缺乏专业的技术人员，在法律理解和运用方面会存在偏差。有些部门有法不依、执法不严，政府为了政绩，不顾草原承载能力及可持续发展能力，盲目上项目，赶进度，在没有办理草原征占用的手续的情况下就开始剪彩开工，这些都表现出对草原资源保护的不重视，缺乏法制观念，以领导意志决定行政程序，造成草原被大面积破坏。

5 加强草原执法工作的建议

5.1 加快“一法一条例”的修订进程

加快《草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》的修订进程，着力解决草原资源底数不清、数据陈旧、处罚太软的问题，从法律上明确草原执法的主体资格，严格草原征占用管理，这不仅是新时期依法治草的需要，也是推动内蒙古自治区生态文明改革的需要。

5.2 建立健全草原执法机构体制

草原执法工作是维护“一法一条例”权威，巩固草原生态修复建设成果，维护农牧民合法权益的重要武器，当前草原执法机构运行不畅是当前巴彦淖尔草原执法的主要难题，建议有关部门按照《草原法》的规定，针对每个旗县草原执法队伍建设的实际问题，加快组建执法机构及队伍，建立一支业务素质强，法律水平高的专业执法队伍，切实为草原管理提供依法行政的根本保障。