彰武县森林生态效益补偿基金制度建设成效浅析

王慧新

（国有彰武县胜利林场，辽宁 阜新 123221）

彰武县森林生态效益补偿基金制度从2005年开始启动，截至2019 年，累计完成公益林补偿面积106 667 hm2，补偿资金10 800 万元。全县现有公益林面积88 333 hm2，其中，国家公益林面积41 400 hm2，省级公益林面积46 933 hm2。目前，公益林补偿面积76 700 hm2，其中国家级公益林补偿面积39 967 hm2，省级公益林补偿面积36 733 hm2。分布在全县24个乡镇5个国有林场。森林生态效益补偿基金制度实施以来，全县的护林队伍逐渐建立起来，配备了先进的护林防火设备，使森林资源管护工作走上了依法治林的轨道，对加快全县林业生态建设、巩固生态建设成果、保障林业建设持续协调健康发展，提供了强有力的政策支持。生态补偿惠农资金直接补偿林农，维护了广大林农的合法权益，增加了农民收入，对解决“三农”问题具有十分重要的意义。

1 森林生态效益补偿基金制度建设成效

1.1 建立规范的管护制度和资金管理制度

县级林业主管理部门和各乡镇、国有林场建立规范的管护制度、管护公约以及人员考核制度、奖惩制度、考勤制度、巡护制度等，进一步规范管护人员管护行为。管护人员名册齐全，没有人员缺失现象，做到出勤有登记，巡山有记录。在资金管理方面，县级林业主管部门制定了补偿基金管理实施细则，明确了管护补偿和到户补偿的范围和标准，规范了补助资金的使用与管理，保障了公益林管护工作的健康开展和补偿资金的有效使用。

1.2 规范管护队伍提高管护质量

全县公益林管护采取专职管护和委托管护方式，聘任护林员330人，监管员62人。其中，专职护林员117 人，委托护林员213 人。护林员和监管员履行聘任、审批、解聘程序，提高了管护队伍人员素质和公益林管护质量。

全县纳入补偿的生态公益林全部签订了管护合同，有力地保障了公益林的全面管护。管护单位与各管护区域的护林员、监管员签订了管护合同和监管合同，县林业主管部门与管护单位签订管护合同。公益林所有者或经营者为个人的，林权所有者与护林、监管人员签订委托管护协议书。

各单位护林员能够按照岗位责任制认真履行职责，有效制止了毁林开荒、打柴、放牧、挖土等行为，避免发生盗伐、滥伐林木事件。护林员接受和服从监管员指导、监督、检查，定期向监管员汇报工作，做好巡山记录。监管员能够依法对监管区域内的重点公益林进行监管，经常对所监管的护林员进行业务指导、管护质量监督，经常深入现地对护林员管护的小班进行检查，按时考核护林员的工作完成情况，并做好巡查记录，使公益林的管护得到了切实保证。

1.3 确保直补到户资金真正惠及于民

森林生态效益补偿基金直补到户工作作为农村林业改革开展以来的重大惠农举措。2010年以来，全县累计发放公益林直补到户惠民资金5 240万元，累计直补农户20余万户。

1.4 公益林监测取得明显成效

公益林监测是生态公益林管理的重要组成部分。从2015年开始，彰武县开展了国家级公益林资源监测工作，2017 年新增设了省级公益林监测样本。目前，现有公益林监测面积1 209.1 hm2，监测点分布8个乡镇4个国有林场59个小班。通过公益林监测工作的实施，彰武县组建了一支专业素质高、业务能力强、责任心强的监测队伍，定期对监测技术人员进行培训，提高监测人员技术水平，确保了监测质量和效果。通过公益林监测工作的实施，分析生态公益林资源现状，发展变化趋势，研究森林生态环境变化动态，摸清生态公益林资源家底和科学评价生态公益林资源质量，为编制生态公益林可持续经营方案、公益林生态补偿考核、森林生态服务功能价值和林业炭汇计量提供数据支撑，对提高生态公益林资源经营管理水平，巩固生态公益林建设成效具有重要意义。

2 主要经验及做法

2.1 加大领导力度，责任落实到人

由于森林生态效益补偿制度是对公益林所有者进行专项补偿的资金，因此资金的发放必须实事求是，县林业局针对该项问题召开了动员大会，明确落实了上级部门的资金发放标准和要求，同时针对本县实际落实了具体任务指标、发放步骤和注意事项，各乡镇都成立了直补资金发放领导小组，具体组织落实发放工作，责任到人，确保发放资金不出问题。

2.2 多管齐下，政策宣传有方

森林生态效益补偿工作是一项阳光工程，工作开展中坚持公开公平公正的原则，各级部门充分认识森林生态效益补偿制度的重要意义，把握兴林惠农的林业精髓，通过印发政策宣传单、培训学习、科普之冬、答疑解惑等多种形式宣传生态效益补偿政策，普及林业政策法规，促进公益林建设的长足发展。

2.3 以事实为依据，组织开展到户补偿工作

在直补到户工作中，工作组人员深入村组、农户，实地做好调查，认真核准公益林面积到林班、小班及边界四至，在核实面积的基础上认真确定该小班的权属、公益林级别、林主及有效证件，做到发放有依有据。通过预算、登记、公示、建立台账、发放领取、存档六个步骤落实直补到户资金发放工作。

2.4 采取有力措施，确保生态效益补偿制度顺利开展

为切实加强森林生态效益补偿基金管理，确保惠民资金直补到户，从2010年开始，县森林生态效益补偿工作采取承诺制。各乡镇政府为承诺主体，乡镇党委书记或乡镇长为第一负责人，财政所长、林业站长为具体承办人，签订到户补偿承诺书。承诺书中明确补偿对象、标准和范围，资金发放、领取依据及金额，明确了相关人员责任。承诺书一式三份存档，乡（镇）财政所一份、林业站一份，县生态部门一份。此项措施的采取，提高了乡镇政府对这项工作重视程度，加大了政府行为的工作力度，保证惠民资金真正惠及于民。

2.5 实施目标管理考核，确保完成任务指标

县林业主管部门将生态公益林建设和管理工作纳入对乡镇林业站目标管理考核，对管护队伍建设、制度建设、到户补偿、资源管理等方面完成情况量化评定，实行考核打分，更好地促进生态公益林补偿基金制度的实施，保证各项任务指标的全面完成。

3 存在的主要问题

3.1 补偿标准偏低，林农重视程度不够

2005 年以来，公益林的补偿标准逐渐提高，但由于全国范围内公益林补偿范围较大，生态脆弱程度不同，对于辽宁省来说，公益林的补偿标准不高。目前，直补到户资金最高标准只有236.25 元/hm2，相对于农业收入差距较大。所以，林农对公益林补偿制度不够重视，对公益林的保护意识不强。

3.2 补偿数据库变更不及时

从2019年开始，全县的国家公益林补偿面积从471 333 hm2减少到39 967 hm2，减少部分为数据库中的无立木林地和宜林地。经过核实，有的林地现状确实是有林地，数据库未及时变更。

公益林补偿资金下拨依据补偿数据库，补偿资金兑现依据是农户的土地台账或承包合同等，公益林补偿建档立卡的过程中，出现数据库中的面积与农户实际承包的面积不相符的现象，有的农户实际承包面积大于数据库面积，有的农户实际承包面积小于数据库面积，为直补到户工作造成一定矛盾。

3.3 资源调整存在局限性

按照《辽宁省国家级公益林区划界定和管理实施细则》规定，“国有的国家级公益林，原则上不得调出”。国有林场部分所处地理位置优越适合以发挥林业经济效益为主的林地被划为国家公益林，部分处于生态薄弱地区的适合以发挥生态效益为主的林地被划为商品林，国有林场提出调整申请，但却不符合规定。

4 解决问题的对策建议

4.1 提高补偿标准，增强农民的生态保护意识

随着农副产品价格的不断上升，广大林农顾小利而忘大益的思想越来越严重，只有通过广泛的政策宣传，不断提高生态林补偿标准，给予林权所有者合理的生态补偿，才能够增强农民的生态保护意识，有利于解决林农矛盾。

4.2 以事实为依据实施生态补偿

建议在生态公益林补偿资金下拨前，由各地区以林地实际现状为依据进行申报，对符合补偿规定的地块全部给予补偿。

4.3 实行生态评估，科学管理公益林资源

在国家公益林管理过程中，对出现的区划界定不合理、经营利用方向矛盾等问题要区别对待，可以建立生态评估机制，对现有林地进行实地评估，提出最佳的经营管理方案，正确解决国家公益林区划界定和管理中的矛盾，充分发挥森林生态效益、经济效益和社会效益。

5 总体性评价

森林生态补偿制度是生态补偿制度体系的重要组成部分[1]。建立生态补偿机制既是有效保护生态环境的紧迫需要,也是建立和谐社会的重要措施,具有重要的战略意义[2]。彰武县森林生态效益补偿基金制度自2005年实施以来，取得了显著成效。资源管护制度和资金管理制度的建立，保障了公益林管护工作的健康开展和补偿资金的有效使用；管护队伍素质和管护质量不断提高以及公益林监测工作的有效开展，有效地保护了生态公益林资源；直补到户资金真正惠及于民，更是兴林富农政策的具体表现。森林生态效益补偿基金制度的实施，巩固了生态建设成果，保障了广大林农的合法权益，对解决“三农”问题具有十分重要的意义。