宅基地发展权的均等化配置与市场化转移

王艳西

(成都理工大学马克思主义学院，四川 成都610059)

习近平总书记在党的十九大报告中指出，促进农村一二三产业融合发展(以下简称“农村三产融合”)是实施乡村振兴战略的重要举措。随着城镇化的推进，新增建设用地指标供给不足成为制约农村三产融合的重要瓶颈因素。在“耕地红线不突破”“基本农田不占用”以及“建设用地总量不增加”的土地利用制度约束下保障农村三产融合用地具有重要的政策意义和实践意义。从农村土地制度改革趋势看，盘活存量集体建设用地是保障农村三产融合用地的重要途径。而宅基地是农村存量集体建设用地的主要组成部分。据测算，2019年农村宅基地总量为933.98～1 194.13万hm2，平均为1 064.06万hm2，户均宅基地面积389.60 m2，户均宅基地面积超标比例为39.06%，宅基地闲置比例约为19.00%[1]。农村宅基地利用呈现总量大、户均面积大、闲置率高等特点。存量宅基地是农村三产融合用地的最主要潜在来源。但学界围绕通过盘活宅基地保障农村三产融合用地的系统性研究还相对较少。张勇从乡村振兴视角提出了破解宅基地盘活利用制约因素的路径[2]。李杰等分析了农村三产融合用地供给存在的制约因素并提出以宅基地自愿退出为依托的住宅民宿用地整合模式[3]。农村存量宅基地的盘活必然涉及宅基地用途的变更和空间布局的调整。土地发展权理论为我们分析通过盘活宅基地保障农村三产融合用地问题提供了新视角。学界以土地发展权为视角对宅基地有偿退出、流转收益分配、审批制度等问题进行了系统研究[4-6]。虽取得诸多有益成果，但对宅基地发展权的形成、配置和转移等问题关注不够。张雅婷和张占录等专门对宅基地发展权配置和转移问题进行了研究[7-8]，在一定程度上弥补了现有研究的不足。但其主要关注城乡二元结构下宅基地发展权的配置及其由农村至城市的单向转移过程。在农村三产融合背景下，宅基地发展权形成过程、配置和转移方式等具有不同的特点。因此，亟需对农村三产融合下宅基地发展权的配置和转移问题进行研究。

一、宅基地发展权需求：权利内涵与形成机理

(一)宅基地发展权的内涵

土地发展权一般是指权利人在土地利用现状基础上再利用或再发展并获得相应收益或补偿的权利。此处的“再利用”或“再发展”有2个方面含义:一是在保持土地用途不变的基础上提高土地利用强度；二是土地用途的实质性变更。结合中国农村土地利用实践，宅基地发展权应包含以下2个方面内容:一是宅基地利用强度的提高，主要表现为宅基地使用权人通过改建、扩建、重建等方式重构建筑物布局，提高相应宅基地地块容积率；二是变更宅基地用途，一般是指由农户自住用途转变为经营性用途或由宅基地转变为集体经营性建设用地。但从农村宅基地管理利用实践来看，宅基地发展权受到限制。一方面，农户宅基地利用强度受到限制:在“一户一宅，面积法定”管理制度下，农户宅基地人均面积和总面积受到明确限制，如《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》(2012)规定人均宅基地面积不得超过20～30 m2(3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算)；农户宅基地建房层数及总建筑面积受到限制，如2011年住房与城乡建设部颁布的《农村住房建设技术政策》提出农村建房采用垂直和水平分户两种布局方案，垂直分户2～3层，水平分户4～5层；地方政府对农村建房层数的限制更加严格，如《河南省人民政府关于进一步规范农村村民住宅建设的指导意见》规定农民个人建房层数不得超过两层。另一方面，宅基地用途变更受到限制:2020年实行的《中华人民共和国土地管理法》虽提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，但仅针对闲置宅基地和闲置住宅，而未赋予农户一般性的变更宅基地用途的权利；2020年我国《土地管理法》正式确立集体经营性建设用地入市制度，实现了集体建设用地与城镇国有建设用地的“同地同权”，但亦未说明宅基地是否可以直接转为集体经营性建设用地。总而言之，宅基地作为集体建设用地的重要类型，既未实现与集体经营性建设用地“同地同权”，也未实现与城镇国有建设用地包括住宅用地“同地同权”。基于上述分析，我们将宅基地发展权分为2种:宅基地发展权Ⅰ，即宅基地发展权人拥有通过改建、扩建、重建等方式重构建筑物布局并提高相应宅基地地块容积率的权利；宅基地发展权Ⅱ，即宅基地发展权人拥有将宅基地由自住用途转变为经营性用途的权利。产权必须在经济层面得到实现，否则只是“虚幻的权利”。宅基地发展权的意义在于能够通过宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ的实现给权利人带来经济利益。宅基地发展权价值能否实现以及实现的程度取决于特定经济发展阶段建设用地尤其是经营性建设用地的供求关系。

(二)城乡产业分化阶段宅基地发展权需求的形成机理

在城乡二元经济结构下，城乡产业结构呈现结构性分化特点:第一产业即农业主要集中于广大农村，第二产业和第三产业主要集中于城镇。城乡产业结构的分化决定了宅基地发展权需求的特殊形成机理。本文以图1所示中心城市土地利用模型说明此阶段宅基地发展权需求的形成机理。图1中，原点O表示中心城市的市中心，横坐标轴X表示远离市中心的距离，纵坐标轴Y代表对建设用地的需求量，垂直虚线X1表示中心城市建成区边界，垂直虚线X2表示中心城市规划区边界，X2垂直虚线右方区域表示城镇规划区外的农村。一般认为，距离市中心越近，经济活动活跃度和集聚度越高，对建设用地需求越旺盛；反之，距离市中心越远，经济活动活跃度和集聚度越低，对建设用地需求也就越低。由此可得，完全市场经济条件下建设用地的需求曲线L1。由L1曲线可知，越远离市中心，经济发展对建设用地的需求越小。但在城乡二元经济结构下，大量农业剩余劳动力为实现“非农化”“市民化”不得不流向城镇尤其是大城市。城镇人口增多，继而对建设用地需求增加。与此相反，随着农村地区农业剩余劳动力的大量流出，经济发展对建设用地的需求也随之减少。此阶段，建设用地的需求曲线变为L2。在国家严控新增建设用地指标背景下，城镇形成了建设用地的“超额需求”，即图1中的区域A。区域A以城市建成区边界X1为界可分为2个部分:(1)左侧为建成区对建设用地的“超额需求”。该区域对建设用地的“超额需求”主要通过提高国有建设用地利用强度来满足，还会涉及局部的土地用途变更。城中村中农户为逐利而希望提高宅基地利用强度或变更为经营性用途，即产生对宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ的需求。(2)右侧为城镇建成区之外规划区之内的农村，即城市近郊地区。该地区将逐步纳入城市建设范围内，包括宅基地在内的农村集体建设用地以及农用地、未利用地等集体所有土地将通过土地征收而转变为城镇国有建设用地。在这一过程中宅基地的利用强度提高、用途发生转变，但现有宅基地等集体建设用地数量无法满足城镇化对建设用地的需求，需求的“缺口”只能通过国家分配的新增建设用地指标和其他区域结余建设用地指标来满足(结余建设用地指标的相当部分是基于宅基地的整理复垦而形成)。当然，对宅基地整理形成之结余建设用地指标的需求，主要限于经济发展较快的城市(这部分城市通过中央分配获得的新增建设用地指标无法满足其经济社会发展对建设用地的增量需求)。对宅基地整理形成之结余建设用地指标的需求，实质上就是对宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ的需求。

图1 城乡产业分化阶段宅基地发展权的形成机理Fig.1 The formation mechanism of homestead development right in the stage of urban and rural industrial differentiation

(三)农村三产融合阶段宅基地发展权需求的形成机理

2015年，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》首次正式提出“农村三产融合”概念。同年，国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出了多种农村三产融合方式，包括产城融合型、农业结构调整型、农业产业链延伸型、农业功能拓展型、发展农业新型业态型以及产业集聚发展型。产城融合下农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，农村第二、第三产业向县城、重点乡镇及产业园区集中，产生对工业用地、仓储用地、物流用地和商服用地的需求；同时，伴随农业转移人口市民化的加快，对住宅用地的需求也增加。此时，农村产业融合发展对建设用地的需求主要通过土地征收和集体经营性建设用地入市来满足。具体的土地来源包括项目区存量宅基地及其他集体建设用地，新增建设用地则需通过国家分配的新增建设用地指标，以及异地农村宅基地及其他建设用地整理形成的结余建设用地指标来满足。农业结构调整下对土地的增量需求主要是设施农用地。此种类型的农村产业融合方式一般与宅基地的利用没有直接关系。农业产业链延伸型、农业功能拓展型、发展农业新型业态型以及产业集聚发展型等农村三产融合方式伴随着与第一产业协同的第二、第三产业布局或集聚于农村，因而产生对商服用地、工业用地、仓储用地、物流用地以及住宅用地的需求。此时，上述类型的建设用地只能由集体所有的建设用地来满足。而从集体所有建设用地的构成来看，宅基地是其主要构成部分。因此，此类农村产业融合必然涉及大量农村宅基地提高土地利用强度及转变为经营性用途，即宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ。农村三产融合下传统城乡二元结构逐步被打破，个别具备比较优势的村庄逐步发展成为具有一定辐射性的小型经济中心。在此阶段，宅基地发展权需求的形成机理呈现出新的特点。本文构建图2所示模型分析此阶段宅基地发展权需求的形成机理。原点O表示中心城市的市中心，横坐标轴X表示远离市中心的距离，纵坐标轴Y代表对建设用地的需求量。在农村三产融合过程中，随着农村经济条件、区位条件的改善，农业剩余劳动力中的一部分将在农村实现非农就业，流向中心城市的农业剩余劳动力减少；与此同时，部分城市人口也会流向农村实现就业、创业、养老等。在此影响下，中心城市发展对建设用地的需求与L1曲线相比将会有所减少。在延续前文假设的基础上，本文进一步假设在城镇规划区外存在一村庄V。村庄V由于其具有的比较优势成为所在区域的产业集聚地，人口、产业集聚于此，对建设用地的需求也大幅度增加。在极化效应作用下，建设用地需求曲线将在村庄V处形成一个“波峰”。此阶段，建设用地需求曲线演变为曲线L3。中心城市对建设用地的需求虽稍有减少，但分配的新增建设用地指标仍难以满足其需求。同样，分配的新增建设用地指标往往也无法满足村庄V的发展需要。在村庄V中，农业产业链延伸型、农业功能拓展型、发展农业新型业态型以及产业集聚发展型农村三产融合对住宅用地需求的增加在宅基地总量控制下只能通过提高宅基地利用强度即容积率来满足，遂产生对宅基地发展权Ⅰ的需求；而对商服用地、工业用地、仓储用地及物流用地的需求在存量集体经营性建设用地之外将主要由宅基地转变为经营性用途来满足，遂产生对宅基地发展权Ⅱ的需求。在中心城市对宅基地发展权需求(主要是指X1X2区域)之外，农村三产融合对宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ的需求可用图2中区域B来表示。

图2 农村三产融合阶段宅基地发展权需求的形成机理Fig.2 The formation mechanism of homestead development right demand in the stage of the integration of primary，secondary and tertiary industries in rural areas

二、宅基地发展权供给：还权赋能与均等化配置

(一)宅基地发展权供给形成的基础是还权赋能

如前文所述，在现行宅基地法律法规及管理制度限制下，宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ均无法实现。以往实践中包括城乡建设用地增减挂钩等在内的建设用地指标转移模式已经在事实上赋予了部分农户以宅基地发展权(包括宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ)。而农村三产融合下，不仅城市存在对各类新增建设用地的需求，农村对商服用地、工业用地、仓储用地、物流用地以及住宅用地等建设用地的需求也明显增加。在此背景下，在普遍意义上设立宅基地发展权(包括宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ)是保障农村三产融合用地促进乡村振兴的必要条件。从宅基地集体所有权权利内容来看，其应包含完整的占有、使用、收益和处分权能。宅基地发展权(包括宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ)是宅基地集体所有权的应有之义。因此，宅基地发展权(包括宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ)应归集体所有权主体即农村集体经济组织享有。在具有中国特色的宅基地无偿分配制度下，农村集体经济组织为保障成员基本居住需求将宅基地无偿、无限期分配给农户使用(仅限于满足基本居住需求)。但这并未改变农村集体经济组织对宅基地发展权的享有状态。农户如果要在基本居住需求之外提高宅基地利用强度或改变宅基地用途，应首先以有偿方式从农村集体经济组织处取得所占宅基地地块的宅基地发展权(包括宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ)。问题的关键在于要对现行宅基地法律法规及相关制度作出修改完善，适度放松对农村宅基地利用强度和利用方式的限制。赋予农村集体经济组织在尊重农户意愿和保障农户合法财产权益的基础上提高宅基地利用强度或改变宅基地利用用途的权利，即宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ。从宅基地实际占有关系来看，宅基地发展权是否需要实现以及能否实现的主动权在农户手中。因此，从制度可操作性来考察，农村集体经济组织应将宅基地发展权(宅基地发展权Ⅰ或宅基地发展权Ⅱ)让渡给农户或集体经济组织成员。总而言之，尽管放松农村宅基地利用强度和方式限制而形成的宅基地发展权(包括宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ)属于宅基地集体所有权主体即农村集体经济组织享有，但在初始配置时应以农户为主体。只有在农户主动寻求实现宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ时，由农村集体经济组织享有的宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ才在经济上被动实现。

(二)宅基地发展权均等化配置是国家公权力干预土地利用关系的内在要求

国家对土地利用过程进行干预或规制源于土地利用外部性(既包括正外部性，也包括负外部性)对公共利益和社会福利产生的重要影响。土地规划制度及用途管制制度等随之产生。土地发展权制度的目的在于通过产权交易为土地产权人遵循土地利用规划及用途管制制度提供经济激励。土地发展权体现了政府公权力为维护公共利益和社会福利而对土地利用关系进行的干预。宅基地利用过程同样存在显著的外部性:在我国特殊的农村土地制度框架下(宅基地无偿分配，无限期使用)，宅基地为广大农户提供了不可或缺的居住保障，关涉农户基本权利和农村社会稳定；在土地自然供给缺乏弹性的条件下，建设用地(包括宅基地)的增长往往以农用地(甚至是耕地)的减少为前提，宅基地规模的扩张或粗放利用将直接威胁到“18亿亩耕地红线”，直接威胁到我国粮食安全乃至经济社会的可持续发展。基于此，国家针对宅基地制定了严格的土地用途管制制度等相关管理制度，严格控制宅基地总量的增加和用途的变更。政府公权力对私人宅基地开发利用权利进行干预的合法性基础在于其公共利益目的。政府通过土地利用规划及土地用途管制制度对特定宅基地地块施加公共利益负担。但政府公权力干预私人宅基地利用关系的直接客体是宅基地而不是其产权主体——农户。政府公权力对宅基地开发利用关系的干预不能以损失部分或特定农户宅基地开发利用权力为代价。政府对宅基地施加的公共负担应由全体社会成员平等分担。宅基地发展权反映的就是宅基地使用权人即农户对宅基地进一步开发利用的权利。赋予农户平等的宅基地发展权是实现全体社会成员平等分担宅基地承载之公共负担的内在要求。

(三)宅基地发展权均等化配置是农民共享经济发展成果的保障

维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕的核心在于让农民共享经济社会发展成果，尤其是提高农民在国民收入初次分配中的比例。国民收入初次分配的基本原则是按要素分配。从资源禀赋来看，农民拥有的要素主要包括劳动力、承包地和宅基地。从实践来看，制约农民收入增长的最主要因素在于经营性收入和财产性收入尤其是后者增长缓慢。农业比较收益低，进一步提升农民收入尤其是财产性收入必然要依靠宅基地财产权益的实现。但现行制度下，宅基地发展权实际上被纳入政府公权力的“公共域”，宅基地只有被征收转变为城镇国有建设用地才能用于经营性用途(集体经营性建设用地入市制度客观上为宅基地间接入市开辟了的“通道”，但入市主体只能是农村集体经济组织)，农民实际上未享有宅基地发展权。为促进农民共享经济社会发展成果，必须赋予农民宅基地发展权。从经济发展客观规律来看，经济活动的空间分布总是不均衡的。市场机制配置建设用地资源的必然结果是不同地区甚至是不同地块宅基地区位条件及经济发展机会的不均等。完全市场经济条件下，宅基地区位条件的差异将导致农民收入异质性的增强。这与社会主义的本质要求即“共同富裕”相悖。宅基地区位条件的异质性只能通过宅基地发展权的均等化配置来调适。尽管宅基地区位条件较差地区的农民无法直接通过宅基地的开发利用实现宅基地财产权益，但通过宅基地发展权的转移可间接实现宅基地财产权益。总而言之，为实现农民共享经济发展成果，不仅要赋予农民宅基地发展权，而且还要实现宅基地发展权在农民之间的均等化配置。

(四)宅基地发展权均等化配置的模式选择

宅基地发展权均等化配置模式的选择主要涉及2个问题:一是确定宅基地发展权的总量；二是确定宅基地发展权均等化配置的标准。宅基地发展权总量的确定应遵循以下2个原则:一是有利于实现农村宅基地总量不增加或“减量化”；二是在保障农户基本居住需求的基础上满足经济社会发展对建设用地的需求。基于上述原则，宅基地发展权总量可按如下方法确定:以省域或市域范围内宅基地确权颁证总面积为基准，按照某一比例确定宅基地发展权总量，即宅基地发展权总量＝宅基地确权颁证总面积×比例系数a，比例系数a数值应在兼顾农户居住需求和经济社会发展需要基础上确定。宅基地发展权均等化配置的标准主要有3种:一是以“地”为标准，即农户以合法拥有的宅基地面积为基数参与宅基地发展权分配，此时农户可获得的宅基地发展权总量＝合法拥有的宅基地面积×比例系数a；二是以“户”为标准，此时单个农户可获得的宅基地发展权总量＝省域或市域内宅基地发展权总量÷省域或市域内农户总户数；三是以“人”为标准，省域或市域内农村集体经济组织成员平等参与宅基地发展权的分配，此时单个集体经济组织成员可获得的宅基地发展权总量＝省域或市域内宅基地发展权总量÷省域或市域内农村集体经济组织成员总人数。以“地”为标准的宅基地发展权均等化配置模式看似平等，实则可能导致权利配置的不平等。此类型宅基地发展权配置模式有效发挥作用的前提是宅基地占有情况的均等。我国宅基地分配大多以村民小组或村为单位。但不同村民小组或村土地资源禀赋的巨大差异导致农户或个人实际占有宅基地面积的巨大差异。以“地”为标准的宅基地发展权均等化配置模式必然导致宅基地发展权在不同农户或个人之间的不均等配置。以“户”为标准的宅基地发展权均等化配置模式看似弥补了上述弊端，但也存在明显弊端:“户”是户籍管理的范畴，户籍制度回归人口登记与管理功能是大势所趋，将宅基地发展权配置与“户”相挂钩，进一步强化了宅基地制度与户籍制度的关联，不符合农村改革发展趋势；“户”的边界存在不确定性，不同家庭户内包含的成员数目可大可小，另外农民还可通过“分户”方式多获得宅基地发展权。而以“人”为标准的宅基地发展权均等化配置模式是最为合理的选择:在集体成员权制度日趋完善的前提下，有资格参与宅基地发展权分配的主体是确定的；此种方式实现了宅基地使用权分配与宅基地发展权分配的“脱钩”，因种种原因无法分配获得宅基地使用权的集体成员亦可同等获得宅基地发展权，能够真正实现宅基地发展权在农民之间的均等化配置。

三、宅基地发展权市场化转移模式的分析

宅基地发展权的市场化转移一般是指宅基地发展权的拥有者将超过自身需要的宅基地发展权以市场交易方式转移给宅基地发展权的需求者。宅基地发展权Ⅰ的转移不必然要求宅基地的退出，宅基地发展权Ⅱ的转移必然伴随着转出方退出所占宅基地(一般是复垦为农用地或就地转为经营性建设用地)。在宅基地发展权以“人”为标准进行均等化配置后，本文以图3中的水平直线L4表示宅基地发展权的初始配置。基于此假设，本文以图3来分析宅基地发展权的市场化转移模式。宅基地发展权初始配置线L4和城乡建设用地需求曲线L3之间的面积表示宅基地发展权的“超额需求”或“超额供给”。直线L4超过曲线L3的部分表示宅基地发展权的“超额供给”，即初始配置的宅基地发展权之数量超过当地经济社会发展对宅基地发展权的需求，这部分“超额供给”形成宅基地发展权市场交易的供给；曲线L3超过直线L4的部分表示宅基地发展权的“超额需求”，即初始配置的宅基地发展权之数量不足以满足当地经济社会发展对宅基地发展权的需求，这部分“超额需求”需要通过购买宅基地发展权予以满足，形成宅基地发展权市场交易的需求。在宅基地发展权的需求者和供给者之间，就形成了宅基地发展权市场化转移的需要和可能性。宅基地发展权在供给者和需求者之间进行市场化转移的模式主要有3种:一是宅基地发展权从乡村转移至城镇尤其是X1X2区域，即“乡—城”市场化转移模式，如曲线Ⅰ所示；二是宅基地发展权由一般村庄转移至三产融合下实现产业集聚的村庄，即“跨村”市场化转移模式，如曲线Ⅱ所示；三是宅基地发展权在村庄内部不同地块或不同农户之间的转移，即“村域”市场化转移模式，如曲线Ⅲ所示。

图3 农村宅基地发展权市场化转移模式Fig.3 The market-based transfer mode of rural homestead development right

(一)宅基地发展权“乡—城”市场化转移模式

如图3中曲线Ⅰ所示，在宅基地发展权均等化配置的前提下，城镇规划边界外的部分农村由于其自身经济社会发展对建设用地继而对宅基地发展权的需求较低，因而形成了“超额”的宅基地发展权。而城镇尤其X1X2区域的快速扩张及经济的快速发展对建设用地产生较大的需求(城镇新增建设用地指标已无法满足)，因此形成了对宅基地发展权的“超额需求”，即区域C。此时宅基地发展权由乡村转移至城镇就有了可能性和必要性。依据X1X2区域土地实际用途，此模式下发生转移的主要是宅基地发展权Ⅱ:一是军事外交用地、基础设施用地、公共事业用地和扶贫搬迁、保障性安居工程用地等需进行征收的非经营性建设用地，此时宅基地发展权的需求方为政府；二是城镇规划建设用地范围内成片开发需进行征收的经营性建设用地，此时宅基地发展权的需求方为企业；三是城镇规划建设用地范围内不需征收的经营性建设用地，即零散开发的集体经营性建设用地(依据《土地管理法》第45条相关内容，按照“法无禁止即可为”的原则，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，未达到国务院自然资源主管部门规定之成片开发标准的经营性建设项目在符合规划和用途管制基础上可使用集体所有土地)，此时宅基地发展权的需求方为农村集体经济组织。已实行多年的城乡建设用地增减挂钩或“地票”(指包括宅基地在内的农村集体建设用地复垦后经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标)等政策就属于此种模式的宅基地发展权转移。不过此类宅基地发展权转移项目大多具有政府主导、计划配置、依赖政府财政、不可持续等特点。因此，必须以新《土地管理法》的出台为契机，结合上文所述X1X2区域土地实际用途，构建更加市场化的宅基地发展权Ⅱ转移模式。市场化宅基地发展权Ⅱ转移模式的核心是构建宅基地发展权Ⅱ价格形成机制和交易机制。宅基地发展权Ⅱ在实践中主要以结余建设用地指标的形式存在。结余建设用地指标成本具有较强的异质性，因而宅基地发展权Ⅱ转移价格不宜统一定价。合理的做法是由政府主导对辖区内宅基地发展权Ⅱ价格或结余建设用地指标整理成本进行合理评估，制定宅基地发展权Ⅱ区片综合指导价，而后由宅基地发展权Ⅱ或结余建设用地指标交易双方在区片综合指导价的基础上根据当期市场供求关系协商决定具体的交易价格。在此模式下，宅基地发展权的供给者是单个小农户，宅基地发展权的需求者是政府、企业或农村集体经济组织。由于空间距离、信息不对称等因素，单个小农户与政府、企业或农村集体经济组织之间的直接交易大多属于“多对一”的交易，存在较大的交易成本。为降低交易成本，应建立宅基地发展权市场交易的中介机制。比如由土地银行向农户或其他市场主体收储宅基地发展权，实现宅基地发展权的“化零为整”，然后由宅基地发展权的需求方向土地银行购买所需数量的宅基地发展权；或者由宅基地发展权Ⅱ所属的农村集体经济组织主导实施本区域宅基地整理并作为卖方参与宅基地发展权Ⅱ的“乡—城”市场化转移。

(二)宅基地发展权“跨村”市场化转移模式

随着农村三产融合程度的加深，农村地区第二、第三产业的发展将带动对建设用地的需求。部分农村，如图3中的V，由于区位条件、经济条件较好会成为区域产业集聚中心，继而成为宅基地发展权的“价值高地”。在宅基地发展权均等化配置前提下，V村庄初始配置的宅基地发展权总量不能满足其需要。而V周围村庄在涓滴效应下对建设用地继而对宅基地发展权的需求也会增长，但低于其在初始配置中获得的宅基地发展权总量。为追逐更多的宅基地财产权益，这些村庄的农户有将“超额”宅基地发展权进行市场交易的需要，交易客体主要是宅基地发展权Ⅱ。此时，这部分农户有2种选择:一是将“超额”宅基地发展权通过市场化方式转移至城镇，即模式Ⅰ；二是将“超额”宅基地发展权通过市场化方式转移至村庄V，即模式Ⅱ，如图3中曲线Ⅱ所示。当然，这些村庄农户究竟选择哪种模式，取决于2种模式下宅基地发展权边际价格的相对高低:若村庄V宅基地发展权边际价格高于城镇宅基地发展权边际价格，则农户将宅基地发展权转移至村庄V；若村庄V宅基地发展权边际价格低于城镇宅基地发展权边际价格，则农户将宅基地发展权转移至城镇；若二者宅基地发展权边际价格相等，则2种模式对农户而言无差别。在村庄V中，因经营活动需要建设用地的主体主要有3种:农村集体经济组织、工商企业和农户。V村庄农户一般直接使用其占有的宅基地从事经营活动，可直接使用其家庭成员拥有的宅基地发展权Ⅱ而不需额外的宅基地发展权。与城镇基础设施建设项目、公共事业项目、成片开发建设项目等相比，农村三产融合项目的占地规模相对较小(此处仅指项目占用的集体建设用地)，小则占地不到一公顷，大则占地不过几公顷，只有极少数项目占地规模能达到数十公顷。因此，单个农村三产融合项目主要对宅基地发展权Ⅱ产生需求且需求量相对较少。在这种情况下，V村庄农村集体经济组织或工商企业与其他农村单个或数个农户直接进行宅基地发展权Ⅱ市场交易就成为可能。在此模式下，宅基地发展权Ⅱ供给者与需求者直接交易，市场竞争性程度较强，交易成本可能更低。充分的市场竞争环境与供需双方的直接交易有助于实现市场机制价格发现功能，从而形成有效的宅基地发展权Ⅱ价格。

(三)宅基地发展权“村域”市场化转移模式

在宅基地发展权以“人”为标准均等化配置的前提下，对大多数农户而言，宅基地发展权的面积与实际占有的宅基地面积之间是不一致的。这就引出“村域”内宅基地发展权市场化转移的第一种方式:农户与农户之间的宅基地发展权交易。宅基地发展权面积小于实际占有宅基地面积的农户需要向宅基地发展权面积大于实际占有宅基地面积的农户购买一定数量的宅基地发展权。购买的数量应使其拥有的宅基地发展权面积不少于实际占有的宅基地面积。从具体权利内容来看，此时交易的主要是宅基地发展权Ⅰ。这与宅基地管理实践中出现的“超占有偿，节约有奖”的宅基地有偿使用制度类似，但更加市场化(农户与农户之间的自由交易)。“村域”内宅基地发展权市场化转移的另一种情况涉及宅基地空间布局的优化调整及土地用途的改变。在“一户一宅，面积法定”的宅基地分配制度下，宅基地的空间布局呈现出小而散的特点。这与农村三产融合对土地规模化、集中化经营的要求不相符。因此，农村三产融合项目的建设往往伴随着宅基地的综合整治及空间布局的优化调整，这涉及宅基地发展权的空间转移和集中。此时，宅基地发展权的需求方为主导农村三产融合项目的农村集体经济组织或工商企业，宅基地发展权的供给方为农户。宅基地发展权的具体供给方式包括宅基地有偿退出、宅基地综合整治、集中居住等实现建设用地指标的结余，即主要是宅基地发展权Ⅱ。

四、结论与对策

(一)结论

农村三产融合的推进改变了传统城乡产业分化下的城乡土地利用方式。突出表现为农村产业发展对农村土地尤其是建设用地的总量、结构与布局提出了新的要求。这就要求对农村土地资源尤其是建设用地(主要组成部分为宅基地)进行用途转变及空间布局调整。土地发展权配置和转移理论为解决这一问题提供了新视角。宅基地发展权可分为宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ。一方面，国家公权力干预土地利用关系必须以公共负担平等分担为基本原则；另一方面，新时代乡村振兴战略的推进要求农民共享经济发展利益。这就决定了宅基地发展权的配置应采取均等化的策略，具体来说就是以“人”为标准均等化配置宅基地发展权。农村三产融合下宅基地发展权需求空间分布的异质性与宅基地发展权供给的均等化配置催生了宅基地发展权市场化转移的可能性和必要性。宅基地发展权市场化转移有“乡—城”“跨村”“村域”等3种方式。

(二)对策

1.正式建立宅基地发展权制度，明确宅基地发展权的法律地位。建议在我国《土地管理法》中或新出台“宅基地法”正式确立宅基地发展权的法律地位，并明确规定宅基地发展权认定和初始配置的具体程序和方法，尤其是要分类对宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ进行界定。宅基地发展权Ⅰ的认定和初始配置必须与宅基地有偿使用制度相协同，初始配置的宅基地发展权Ⅰ主要目的在于保障基本居住需求，应延续无偿使用制度安排。宅基地发展权Ⅰ市场化转移的表现形式即是宅基地的有偿使用。宅基地发展权Ⅰ市场化转移的3种模式的实现要求进一步突破宅基地有偿使用的范围，由集体内部的有偿使用制度逐步拓展至跨集体的有偿使用制度和城乡统一的有偿使用制度。宅基地发展权Ⅱ的认定和初始配置涉及宅基地用途的转变和农户基本居住需求的配置。因此，应采取更加谨慎的态度，只有当宅基地住房保障功能逐步弱化乃至完全回归财产属性时，宅基地发展权Ⅱ的市场化转移才能真正放开。

2.建立宅基地发展权市场化交易平台，以降低宅基地发展权交易成本。包括由政府牵头成立交易平台(或依靠既有各类农村产权交易平台)规范宅基地发展权交易行为、引导社会资本建立宅基地发展权中介服务机构(如土地银行)等。与城镇相比，农村地区人口和经济活动集聚性较低。宅基地发展权交易市场无法实现空间的集聚，由市场空间集聚带来的规模经济优势有限。为切实降低交易成本，宅基地发展权交易平台的建立要充分与互联网、大数据等融合，通过网络交易平台的良好运转降低宅基地发展权的交易成本。

3.建立宅基地发展权市场化转移准入机制。宅基地发展权Ⅰ的交易双方主要是农户与农户，宅基地发展权Ⅱ的交易双方涵盖农户、农村集体经济组织、工商企业等各类市场主体以及地方政府。通过建立宅基地发展权市场准入机制，确保宅基地发展权尤其是宅基地发展权Ⅱ的市场化转移与农村三产融合有效衔接，避免宅基地发展权市场投机行为。宅基地发展权市场化转移的广度和深度均应受到政府的合理规制。宅基地发展权市场化转移的主要目的在于满足农村三产融合对建设用地的需求。但市场经济下市场主体的逐利本性会导致市场投机行为，这一点在城镇国有土地使用权交易市场得到证明。为避免同样的投机行为发生在宅基地发展权交易市场，政府要树立事前、事中、事后全过程监管意识，并建立合理的规制机制。

4.建立宅基地发展权收益分配机制。从对宅基地发展权供求机理及转移过程的分析可知，宅基地发展权的形成、转移与价值实现在农户之外亦离不开政府、农村集体经济组织的作用。因此，宅基地发展权市场化转移收益不能完全由农户独享，而应在保障农户合理财产权益的基础上通过多种方式实现农户、集体经济组织和政府共享宅基地发展权收益:农村集体经济组织可通过参与宅基地发展权Ⅰ和宅基地发展权Ⅱ市场化转移收益分配或直接行使宅基地发展权Ⅱ共享宅基地发展权收益；由于宅基地属于集体所有，地方政府不应直接参与宅基地发展权增值收益的初次分配，而应该通过土地增值税等税收形式参与宅基地发展权增值收益分配。