越南新PPP法内容解读与影响分析

文/徐伟伟 编辑/王亚亚

越南近年政局稳定、经济发展迅速，备受外资关注。据越南历年统计年鉴，2005—2020年，越南吸引外资年均增速为25.89%，高出同期GDP年均增速13.86个百分点。截至2020年年末，越南累计吸引外资4825亿美元，实际到位资金2315亿美元：外资成为推动越南经济发展的重要力量。PPP项目则是外商投资越南的重要领域。越南作为我国在东南亚的重要邻国，是我国企业“走出去”的重要目的地。《2019年中国对外投资统计公报》显示，2019年我国对越南直接投资流量达16.5亿美元，位于我国对外直接投资国家和地区序列第9位、“一带一路”沿线国家和地区的第3位。

越南新PPP法（Law on Public-Private Partnerships，法律文件编号Law No.64/2020/QH14）于2021年1月1日起正式生效。这是越南自1992年开启PPP（Public Private Partnerships，政府和社会资本合作）实践以来，首次对公私合作伙伴关系进行全面详尽的制度规范，并以国家立法的形式对其进行最高位阶的法律确认（见附表），在推进PPP发展上具有里程碑意义。新PPP法全文共11章101条，从项目适用领域、投资模式、实施步骤、投资者选择、投资者利益保护等多个方面，规范了PPP的项目流程和环节。

越南PPP领域相关立法过程

越南新PPP法的主要内容

越南新PPP法对公私合作伙伴关系进行了明确定义，即政府与私人投资者之间通过签订和执行PPP协议而进行定期合作的一种投资形式，目的是引导私营部门通过参与PPP项目提供公共产品和服务，可以是基础设施工程和系统的新建运营，也可以是对原有工程系统的升级改造及运营。

明确投资领域和投资形式

新PPP法允许PPP投资的行业领域包括：（1）交通；（2）电网、电厂（水力发电厂及《电力法》要求国家垄断的项目除外）；（3）水资源利用、清洁水供应、排水和废水处理、废物处理；（4）医疗保健、教育培训；（5）信息技术基础设施。需注意的是，尽管电网项目此次列入PPP可投资领域，但过往实践中越南政府从国家安全角度考虑，尚未向私人资本开放，未来是否会随着新法实施而逐步放开值得关注。新PPP法规定，适用PPP的投资形式包括：BOT（Build Operate Transfer，建设-运营-移交）、BTO（Build Transfer Operate，建设-移交-运营）、BOO（Build Owning Operation，建设-拥有-运营）、O&M（Operation and Maintenance，运营和管理）、BTL（Build Transfer Lease,建设-移交-租赁）、BLT（Build-Lease-Transfer，建设-租赁-移交）以及以上类型的混合。此前适用的BT（Build Transfer，建设-移交）类型不再适用于新法。

规范投资审批权限

根据新PPP法，越南PPP项目投资审批权限分为四级，依次是：越南国会、政府总理、中央部委、省级政府。其中需报越南国会审批的项目主要包括：（1）财政投资超过10万亿越南盾（以2021年2月底越南盾的汇率，约折合4.34亿美元，下同）的项目；（2）对环境有重大影响或重大潜在威胁的项目，如核电站建设项目，需占用大量森林、防护林、农田的项目；（3）需要大量移民搬迁的项目。需报政府总理审批的项目主要包括：（1）使用外国援助贷款或优惠贷款的项目；（2）机场、港口、航空港等特殊项目；（3）需要一定移民搬迁的项目。其余项目可在中央部委和省级政府职责权限内报相应机构审批。

明确投资者选择方式

新PPP法规定了三种投资者选择方式，分别是：公开招标、竞争性磋商和直接指定。其适用场景有所不同：公开招标适用于所有PPP项目，且对参与竞标的投资者数量没有限制；竞争性磋商要求符合条件的竞标者不能超过三个，或项目需使用或转让列入高科技目录的高新技术；直接指定适用的项目涉及国防、国家安全或国家机密，或项目需立即选择一个替代者，以保障项目实施的连续性。需强调的是，若项目因涉及国防、国家安全或国家机密直接指定投资者时，事先应取得越南国防部、国安部和越南总理关于国防和国家安全方面的同意。此外，新法也给予了越南总理一项例外授权，即如果上述三种方式均不适用时，可以提请政府总理单独审批。

投资者出资和最低总投资要求

新PPP法规定，投资者出资额至少为PPP项目总投资的15%；至于出资方式是股东完全以股本金形式注资还是可以包括股东贷款，出资额是融资关闭时股东一次性投入还是可与融资资金同比例投入，新法并未予以明确规定。需注意的是，新PPP法首次明确规定PPP合同签署后实现融资关闭的时限通常为一年，即PPP合同签署后一年内需实现融资关闭；若需延长，须报越南国会或总理审批，但最长不能超过18个月。对未能在规定时限内完成融资关闭的处置措施，会在项目招标文件中予以明确。此外，新PPP法还明确规定，项目公司可以通过发行债券进行融资，但对融资规模和资金用途进行了限定，即融资规模不能超过PPP合同规定的融资额，资金用途只能用于项目建设或再融资。针对不同项目领域，新PPP法规范了相应最低总投资要求，包括：（1）交通、电力、水资源利用、信息技术领域单个项目最低总投资为2000亿越南盾（约折合869万美元），如果项目所在地为欠发达区域，最低总投资可降低至1000亿越南盾（约折合434万美元）；（2）医疗保健、教育培训领域单个项目最低总投资为1000亿越南盾（约折合434万美元）；（3）O&M运营管理类项目不受上述限制。

投资者持股和股份转让

新PPP法允许多家企业组成联合体共同参与PPP项目投资，但对各投资者的持股比例做了限制，明确规定牵头投资方持股比例不得少于30%，其他投资方持股比例不得少于15%。新法允许项目公司股份转让，不过要求在建设期内只能在原有投资者之间转让，且需满足上述持股比例要求；在建设期后，可向第三方转让股份，且不受上述持股比例限制。在外资限制性规定方面，除了尚未对外资开放的投资领域之外，外资与越南境内企业在投资PPP项目时享受平等待遇，对外资参与PPP项目的持股比例也未提出相关限制性规定，理论上外资可100%控股PPP项目。但值得注意的是，新PPP法规定，政府100%控股的国有企业不得单独参与PPP投资，必须与私营企业组成联合体联合竞标。由于新法未明确界定政府100%控股是针对外资还是越方本地企业，因此外资100%控股的外方国有企业与越方100%控股的本地国有企业组成的联合体参与PPP项目投资的准入资格，需待在实践中进一步验证。

投资激励和保障

新PPP法规定，投资者参与PPP项目可按相关法律在税收、用地等方面享受优惠政策。如果所投项目在满足PPP合同要求的前提下实现投资节约或提前完工，PPP合同约定的产品或服务价格可不做调整，意味着投资者可获得这部分带来的超额收益。在外汇兑换方面，新法继续允许政府提供外汇担保，即对越南国会或总理批准的PPP项目，如果投资者不能在越南市场自主换汇，越南政府承诺将对项目收入扣除项目支出后30%的部分给予外汇兑换保障。不过，在政府担保方面，新法未提及越南政府对项目公司产品或服务有任何购买义务或政府保障。

项目收益分享和补偿机制

新PPP法首次在政府和投资者之间就项目收益分享和补偿机制进行了规定：当项目收益超过原定财务模型的125%时，超过部分由政府和投资者按50∶50的比例共享；当项目收益不足原定财务模型的75%时，不足部分由政府和投资者按50∶50的比例承担。不过上述补偿机制只适用于BOT、BTO、BOO三类投资项目，且收益不足是由政府相关法律法规或政策调整导致的。这意味着，如果项目收益不足是由项目建设运营、市场条件变化等商业原因造成的，则不在上述收益补偿机制调整范围之内；而国际上，对于收益不确定的高速公路、污水/垃圾处理等准公益类项目，通行的做法是政府方以提供保底通行量、保底处理量的方式给予投资者一定的收益保障。新法引入收益补偿机制预计将部分缓释投资者面临的政策和商业风险，但能否带动投资者积极进入越南交通市政领域，还有待后续观察。

项目资产担保和贷款行权益

新PPP法允许项目公司使用其项目资产、土地使用权、商业权益等向贷款行提供担保，但担保期限原则上不得超过PPP合同期限，且资产担保或权益转让不得影响PPP合同的有效执行和项目产品或服务的有效提供。按照越南现行相关法律，越南境内资产只能向境内银行提供担保，新PPP法并未突破此项限制。此外，新PPP法规定，贷款行权益可通过执行融资协议、PPP协议等方式予以保障，但对目前普遍执行的贷款行项目介入权并未做直接规定。实践中，为防范因借款人违约造成的贷款损失，贷款行通常会与主要商务协议签约方签订直接协议以确保贷款行的项目介入权。作为对担保介入权的替代，根据新法，在相关违约事件发生、PPP合同有可能提前终止的情况下，贷款行有权与政府方协商以直接指定的方式选择新的投资者，以维护贷款行权益。这种投资者选择替代机制能否与担保介入权产生同等效力、能否被国际融资行认可，也尚待观察。

PPP合同修改和提前终止

新PPP法规定，PPP合同在如下情形下可以修改：发生不可抗力事件、政府政策调整或重大环境变化严重影响项目公司公共产品或服务的收益等；另外，在出现严重不可抗力事件、重大违约事件、项目公司破产、出于国防/国家安全需要等情形下，PPP合同允许提前终止。需注意的是，在终止赔偿方面，只有在由于政府方严重违约或出于国防或国家安全导致的合同提前终止时，投资者才能获得相应赔偿；如果是由于投资方的责任出现合同提前终止，则投资者只能自行承担相应损失或进行股份转让。

新政实施的影响与应对

越南新PPP法进一步明确了越南PPP项目投资领域和投资者选择流程，放宽了私人投资的比例要求，并引入了收益共享与补偿机制。这些新举措将进一步吸引外资参与越南投资。不过，政府担保的弱化、担保介入权的替代等也会对PPP项目的可融资性带来一定的不确定性，会在一定程度上影响外资进入越南的步伐和信心。投资者可利用此次新PPP法实施带来的机遇，结合政策调整，积极做好投资风险管理。

一是加强对PPP模式发展的研究。PPP模式是国际通行的私营部门参与公共产品服务供给的重要方式，是提高公共服务效率的重要途径。越南新PPP法制订借鉴了国际经验，吸纳引入了较多国际惯例，使得PPP项目风险和收益具有更强的可预期性。与此同时，伴随越南市场化、法制化进程的提高，在PPP实施初期采用的许多政府优惠条件也在逐渐退出，PPP投资越来越市场化、法制化和国际化。建议我国投资方在决策新的PPP投资项目时，要主动摈弃依靠越南政府担保保障项目投资收益的过往经验，按照越南新PPP法确定的规则，充分研究项目本身的经济效益和潜在风险，通过加强行业调研、项目可行性分析、商务文件谈判、融资结构设计等市场化手段，切实管控项目的投资风险，提高投资收益。

二是加强项目融资模式创新。PPP模式的典型特征是政府和私营部门合作以提高公共产品服务的质量和效率。其中，政府侧重于政策制定，私营部门则侧重于项目投资和执行。由于政府或投资人较少对PPP项目直接提供融资担保，PPP项目的融资模式普遍由主权贷款、公司融资转变为依靠项目自身未来收益的项目融资，融资复杂程度相应提高。建议我国投资方在投资决策之前，应充分考虑项目的经济可行性和融资可行性，在项目前期策划时与包括银行、保险在内的金融机构共同研讨项目融资方案；同时，要加强融资模式创新，在符合监管规定的前提下，结合PPP新法规、项目特点和投资人诉求，以融资模式的精准性提高投资决策的科学性。

三是加强第三方市场合作。当前，越南正进入对外开放发展的重要阶段。随着越南不断深度融入区域和全球经济合作，其重要性和地区影响力不断上升，以日、韩、欧盟为代表的国际资本也在加速布局越南市场。作为开放包容的国际合作模式，第三方市场合作有助于中国企业和各国企业优势互补，共同推动第三国产业发展、基础设施水平提升和民生改善，实现“1+1+1＞3”的效果。建议我国投资方在投资新PPP项目时，秉承共商共建共享原则，主动加强与第三方市场企业在越南的合作，把各国的装备技术、资金优势、先进管理等多种优势结合起来，在全球产业链的相互联动、同频共振中，共同塑造全球大市场。