财税政策助推数字经济高质量发展研究

2021-06-28唐红涛陈欣如

科技智囊 2021年4期

唐红涛陈欣如

摘要：伴随着数字化时代的到来，在数字产业化、产业数字化进程中，数字网络技术不断创新突破，数字化变革与社会发展紧密相关。要保证数字经济持续健康发展，就需要重塑支撑其发展的财税政策，财税政策已成为数字经济发展的助力，同时为数字经济发展提供基础保障。文章从新型信息基础设施建设、高端复合型人才培养、核心技术创新研发、数字治理能力提升4个方面研究财税政策推进数字经济高质量发展的路径，揭示了目前数字经济发展存在的主要问题：新型基础设施薄弱、高端复合型人才缺乏、数字技术创新不足、数字治理能力水平不高，并进一步提出助推数字经济高质量发展的财税政策创新的新思路。

关键词：数字经济;财税政策;高质量发展;影响路径

中图分类号：F724.6 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.04.01

Research on Fiscal and Tax Policies Boosting the High-quality Development of Digital Economy

Tang Hongtao Chen Xinru

（College of Economics and Trade，Hunan University of Technology and Business，Hunan，Changsha，410205）

Abstract：With the advent of the digital age，in the process of digital industrialization and industrial digitization，digital network technology continues to innovate and make breakthroughs，and digital transformation implements the entire process of social development. The sustained and healthy development of the digital economy requires reshaping the fiscal and taxation policies that support its development. The fiscal and taxation policies have become a driving force for the development of the digital economy and at the same time provide a basic guarantee for the development of the digital economy. The article studies the path of fiscal and taxation policies to promote the high-quality development of the digital economy from four aspects：new infrastructure construction，high-end compound talent training，core technology innovation research and development，and digital governance capability enhancement，and reveals the main problems in the current digital economy development：new Weak infrastructure，lack of high-end compound talents，insufficient digital technology innovation，and low level of digital governance capabilities;further propose innovations in fiscal and taxation policies that promote the high-quality development of the digital economy.

Key words：Digital economy;Fiscal and tax policy;High-quality development;Influence path

数字经济作为新兴产业模式，其规模不断扩张，已成为拉动经济增长的新动能。2020年，面对新冠疫情的冲击，我国数字经济仍保持稳步上升趋势，数字经济增加值达39.2亿元，占GDP比重为38.6%，数字经济增速达到GDP增速3倍以上，再创历史新高。但在数字经济蓬勃发展的过程中，我国仍存在供需不匹配、效率不高、空间分布不均衡等问题，这些问题制约了数字经济的健康发展，因此，近年来党中央、国务院多次印发重要文件，助力数字经济高质量发展。2020年4月9日，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次将数据作为一种新型生产要素，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，激活数据要素潜能，加快数字经济建设，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。习近平总书记也多次强调，要构建以数据为关键要素的数字经济。对发展数字经济具体要求，2020年，国家发展和改革委员会、中共中央网络安全和信息化委员会办公室印发的《关于推进“上云用数赋能”行动培育新经济发展实施方案》中提出，以打造数字化企业、构建数字化产业链、培育数字化生态为发展目标，加快数字产業化和产业数字化，培育新经济发展，扎实推进国家数字经济创新发展试验区建设，助力构建现代化产业体系，实现经济高质量发展。

一、文献综述

数字经济是Tapscott在《数字经济：网络智能时代的承诺与危险》中首次提出的一个新概念[1]，以数字技术为基础的新经济形态突破传统产业的边界，减少了中间环节、降低了交易成本，构建以数字生产要素为关键的数字经济生态，既能助推超大市场优势的发挥，又能促进内需释放[2]。但目前我国数字经济产业发展存在缺乏系统规划、结构失衡、主体小而散、未能坚守初心等问题[3]。在“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略要求下，我国亟须加快产业数字化转型，提高产业链、供应链的稳定性，增强其竞争力[4]。财政政策从消费、生产、市场建设、产业发展生态4个方面助力数字经济发展：消费方面，财政政策推动数字技术在传统产业的应用场景建设，拓展数字产品和服务的消费市场;生产方面，财政政策通过鼓励核心技术创新和技术应用，奠定数字经济的基石;市场建设方面，财政政策支持区域一体化大数据中心的建设，以推动数字市场建设;产业发展方面，财政政策建设良性互动的数字经济产业园，打造数字经济产业生态[5]。数字经济的发展需要完备的政策体系支撑，现行的财税政策与数字经济已不相匹配，数字经济高质量发展亟须重塑财税政策。全国许多省份为推进数字经济高质量发展出台了相关财税政策。例如，2020年，湖南省工业和信息化厅印发的《湖南省数字经济发展规划（2020—2025年）》中明确提出，加大资金支持，落实税收优惠是数字经济高质量发展的保障措施;山东省发展数字经济的侧重点在于健全数字经济监管体系，设立了“数字山东”专项发展资金;浙江省从资金、人才、金融等方面加大政策对数字经济发展的支持力度。

要推动数字经济高质量发展，就要重塑财税政策，财税政策是数字经济高质量发展的助力与基础保障。数字产业化和产业数字化是数字经济的核心，而运用数字技术推进国家治理体系与治理能力现代化的数字治理方式则是数字经济协调发展的保障。数字经济与数字社会衍生出了数字治理，未来数字治理能力提升的方向主要是治理数字生态下的经济、社会、文化发展中的问题与数字技术及其应用的风险问题[6]。现有文献涉及财政政策对数字经济影响的研究较少，考虑到数字经济的着力点主要从加快新型基础设施建设、新型关键技术突破、高端复合型人才培育、数字治理能力提升等方面出发，因而笔者依此梳理了探讨财税政策对数字经济影响的文献。

（一）数字基础设施

完善的数字基础设施是数字经济发展的基石，因此，加快数字基础设施建设是目前我国发展数字经济的主要任务。财政政策能对基础设施建设产生政策福利效益[7]。数字时代对交通运输业提出了新的要求，这就需要财税政策充分发挥自身的引导作用，推动交通运输业进行供给侧结构性改革。财税政策能通过不断调整交通运输业的产业结构，建立综合交通运输体系，政府通过加大财税政策对交通运输业的支持，促进其技术创新能力的发展，使交通运输业向数字化转型升级[8]。加快新型基础设施建设有利于智慧城市、数字社会的发展，而这些都离不开财税政策的支持与激励[9]。

（二）数字人才培养

数字化时代对人才的新需求，要求相关单位必须完善新时代数字人才发展的财税政策[10]，要求高等院校开展产、学、研合作教育，不断增强学校与数字经济人才培养的贴合度，改善教育经费的财务监管机制，加强对教育项目资金具体运用的监督[11]，提高财政资金的使用效率。财税政策对数字企业与高等教育协同育人起激励作用，高端复合型人才有助于企业开展创新研发、增加研发成果、扩大生产规模，久而久之，企业与人才之间能形成一种良性循环[12]。降低电商企业参与合作享受优惠政策条件，能进一步完善税收支持体系，凡电商企业参与产教融合项目的，相关单位可针对企业所得税、企业教育费附加税实施先征后返的税收政策，将其应用于鼓励人才培养[11]。

（三）数字技术创新

财税政策推动技术创新研发，助力数字经济发展。数字技术迭代更新快，数字经济背景下的数字产业技术创新更是追求高效[3]。财政科技投入是创新的重要引擎[13]，其为构建数字经济新生态提供保障与支撑。财政科技补贴政策可从不同角度研究其对企业研发投入的作用，其中对促进创新活动和人才集聚的财政补贴对企业研发投入的激励效果最显著，并且越是大规模的企业政府科技补贴的杠杆效果越强[14]。同时，税收优惠政策可降低企业运营成本，税收优惠政策对企业研发投入影响形成了以税收优惠激励企业内部研发经费支出，提高生产综合技术水平，从而促进经济产出增长反作用于企业内部研发经济支出的一个良性互动机制[15]。

（四）数字治理能力

加强数字社会与数字政府建设、提升公共服务与社会治理等数字化水平是政府发展数字经济的要求。完善数据要素的市场经济性监管和社会性监管机制是推动数据要素市场反垄断的关键，完善数据产权相关法律体系、推动数据分类分级，可加大数字要素对生产力的推动作用[16]。税务部门可以利用信息技术接入跨境电商和服务企业交易系统，建立智能的税收防范监管系统，强化数字治税能力[17]。

通过对财税政策与数字经济相关研究的梳理可以发现，财税政策能够从新型基础设施建设、高端数字经济人才培养、核心关键技术研发、数字治理能力等方面，直接或间接地促进数字经济的发展。数字经济的发展离不开财税政策的引导与支持，笔者将基于前人的研究成果，从数字基础设施建设、数字人才培养、数字技术创新、数字治理能力等方面，提出有针对性的财税政策以助推数字经济高质量发展。

二、数字经济发展中存在的主要问题

（一）新型信息基础设施建设薄弱

数字经济的快速发展，需要推进新型数字基础设施建设。2018年12月，中央经济工作会议中首次提出新基建概念以来，数字基础设施建设便成为国家、社会、学界关注的焦点。截至2020年3月，我国对新基建基础设施的投资规模已达到48.5万亿元，但目前仍存在以下问题：1.盲目投资现象显著，产能过剩。截至2020年3月底，北京周边的数据中心投入运行机柜已有17.35万个，已满足目前北京的算力需求，但在建和规划待建的仍有77.53万个，盲目投资会增大地方政府财政压力、导致产业产能过剩。2.数字化产业基础设施利用率不足。目前，我国已有31个省的新基建投资占总投资额的比例达到15%左右， 2020年，国家投融资规模在2万亿—3万亿之间。然而，我国数字基础设施的规模效率无效省份有19个，其效率值均低于0.8，投资规模效率低俨然成为阻碍数字化高质量发展的重要因素[18]。3.不论数字产业化基础设施还是产业数字化基础设施覆盖都不够全面。目前，农村新型基础设施建设和应用严重落后，这严重阻碍了數字乡村的实现，同时，这种差异也存在于地区之间，中国地区间也存在着发展不平衡的问题，中西部地区与东部沿海地区之间的数字鸿沟依然存在。

（二）高端复合型人才短缺

随着数字经济渗入各行各业，社会对复合型人才的需求加大。目前，大部分企业由于缺乏人工智能、大数据计算、智能终端等领域的数字技术人才，导致信息技术人才集聚水平低，对人才的培养与需求脱节成为阻碍数字人才发展的主要问题[19]。根据华为发布的《中国ICT人才生态白皮书2018》调查结果显示，信息技术产业面临四大人才问题：1.供需问题，数字人才供不应求抑制了产业发展;2.区域问题，欠发达地区信息技术人才的短缺限制了欠发达地区数字经济的发展;3.结构问题，数字产业需要的创新型、应用型和专业型人才的缺失制约了行业的深化;4.梯队问题，中层岗位人才过量制约了产业的发展。高等院校和相关培训机构制定的人才培养方案相对滞后于社会需求，政府对数字技术人才培养的激励作用不到位等一系列原因导致了人才短缺。人才资源结构性短缺成为制约我国数字经济创新发展的重要因素。

（三）创新驱动能力不足

目前，我国技术创新方面存在五大问题：1.自主创新能力偏弱，外向依赖度较高[20]。虽然中国拥有目前全球最大规模的5G网络基础设施，但由于我国在大数据中心、工业互联网、人工智能、物联网等数字化基础设施建设方面起步晚，这导致我国在高端芯片、基础软件操作系统等领域还存在薄弱环节。2020年，我国从国外进口了3800亿美元芯片，国内芯片自给率仅在30%左右，半导体产能不足。一些“卡脖子”的关键问题还没有解决，中国制造业生产所需的32%的关键材料国内是缺失的，70%以上的智能终端处理器以及存储芯片依赖进口，在工业机器人、汽车等关键生产线上超95%的制造业及检测设备依赖进口，我国在科技领域仍无法全面实现自主生产。2.研发投入力度不平衡、不充分。2019年，我国现有R&D活动企业个数有20265个，而东部地区数量为14060个，中部地区3893个，西部地区2077个，区域差异较大。同时，高科技研发人员数量也存在明显的梯度差异，造成区域经济发展的马太效应，不利于数字经济持续发展。此外，世界知识产权组织评估也显示：我国商标申请排名位于前列的仍是传统农业和手工业，而美国等发达国家则是在研究和技术上遥遥领先，这从侧面表明我国数字化建设过程中创新能力仍有很大进步空间。3.创新平台基地建设缺乏，自主创新示范区、国家实验室、大科学装置等重点技术研发中心机构的布局不全面。4.产、学、研协同创新融合度低，科研院所、高校、企业、新型研发机构的科研资金共享不充分，不利于数字产业关键技术研究。5.创新体制机制不健全，政府对企业技术研发、专利发明的支持与投入政策力度不强。这五大问题导致创新能力不足成为阻碍产业发展和技术进步的短板，严重阻碍了数字经济的高质量发展。

（四）数字治理能力有待加强

数字经济的发展离不开数字政府的管理，数字政府是数字中国的重要组成部分。目前，我国在“互联网+政务”方面虽然取得了一定成绩，但仍存在一些问题，如缺少规范统一的数字化管理平台、政务服务业务链条割化明显、信息整合能力不足、网络数据安全问题频发等。其中，网络安全是维护消费者权益和数字化建设的重要保障，但近年来出现了非法买卖公民数字信息、恶意利用网络病毒侵害公司权益等损害数字网络安全建设的问题，严重阻碍了我国数字化转型升级进程。此外，我国对于知识产权保护和科研成果转化的监管仍存在一定问题，导致企业创新动力不足，不利于数字经济的进一步发展。

三、助推数字经济发展财税政策研究

笔者主要从新型信息基础设施建设、高端复合型人才培养、核心技术创新研发、数字治理能力提升4个方面研究财税政策推进数字经济高质量发展的路径。

（一）财税政策推进新型信息基础设施建设

加快新一代信息基础设施建设、加强传统基础设施优化升级、普及应用数字基础设施是数字经济发展的基石与前提。我国目前在积极推进5G网络建设，不断消除网络覆盖盲点。截至2020年，我国新建光缆线路长度达428万公里，全国光缆线路总长度已达5169万公里，新建5G基站超60万个，全部开通基站已超71.8万个，5G网络已覆盖全国地级市以上城市及重点县市。在加强互联网规划部署、提升网络质量、增强网络供给和服务能力方面，截至2020年年底，我国互联网宽带接入端口数量达到9.46亿个，全国农村宽带用户总数达1.42亿户，财政政策在其中发挥引导作用，政府鼓励有条件的地区科学有序地建设数据中心等功能性基础设施，通过设立专项资金，各级财政投资建设集中支持新一代通信基础设施建设，加快推进国家智能网联汽车测试区建设，各地区人民政府安排财政预算，整合相关部门基础设施建设资金，针对经济欠发达地区的数字基础设施建设提供专项资金补贴，加强数字科技普惠赋能，如山东省分拨“数字山东”专项资金，设立新一代信息技术产业母基金。地方政府通过联合其他不同主体，投资鼓励数据平台的建设推动数字市场发展，同时，政府还可以采取结构性减税政策降低政府债务规模，针对新一代通信基礎设施、“5G+工业互联网”、数据中心等网络基础设施的建设给予专项税收优惠。财税政策对基础设施建设具有政策福利效益，通过财税政策直接支持数字基础设施建设，助力产业数字化转型。

（二）财税政策支持高端复合型人才培育

数字人才是数字经济发展的关键，数字经济需要创新型、应用型人才，要建立以市场为导向，产、学、研合作的人才培养机制，积极培育数字经济发展所需的技术创新人才。利用财税政策协调、推进数字经济技术与人才培养领域的合作示范点，强化人才支撑，政府可以依托重大人才工程，加快引进和培养一批数字领域急需的领军人才，同时利用财政政策支持高端数字经济人才的培育，如设立高校专项培养资金支持符合条件的高校创建特色化示范性软件学院，鼓励产业企业、园区与高校共建人才培训基地，不断完善人才激励机制，支持数字经济相关领域建设人才队伍。从税收政策角度来看，政府对企业引进急需紧缺高层人才所支付的一次性租房补贴、安家费、科研启动经费，可按规定据实在计算企业所得税前扣除，通过税收政策鼓励产学研联合，政府委托高校或科研机构研究可用研究费用直接抵扣所得税额。

（三）财税政策驱动核心关键技术创新研发

科技创新是数字经济发展的核心。利用创新驱动数字经济发展，需要突破核心关键技术、不断探索前沿技术、加强技术应用、把握产业转型升级主动权。大力发展产业数字化，聚焦重点优势产业链，应对产业数字化转型之需，瞄准信息技术应用创新机遇，主动突破核心技术，财税政策在其中可起推动作用。加大政府对数字经济领域相关科学产业基础技术与关键技术的研发投入，鼓励企业加大研发力度、吸引国内外高科技水平数字科技人才加入研发队伍。统筹全国经济发展专项（信息化和产业发展）、科技创新发展战略专项资金等专项资金，争取国家重大科技专项支撑计划专项资金支持。例如，山东省通过设立“创新券”优惠制度，将科技型中小企业接受科技服务所产生的费用纳入省科技“创新券”补助范围。积极放宽数字技术领域外资市场准入条件[21]，为企业开展对外投资、境外研发等生产经营活动提供财政资金补贴。对于企业在海外设立研发中心给予相应税收优惠用于对相关研发仪器的购置等，对专门从事创新研发及相关活动的纳税人，可考虑实施公司开始经营活动前免征公司所得税，或积极支持数字经济企业申请认定高新技术企业、技术先进型服务企业，落实高新技术企业和创业投资企业税收优惠政策，研发费用加计扣除、股权激励、科研成果等各项税收优惠，以及科技企業孵化器、大学科技园、固定资产加速折旧等创新激励税收优惠政策。利用财税政策助力数字技术研发促进数字产业化稳步发展、产业数字化转型，助力打造产业创新平台，提升数字技术供给能力，弥补产业发展基础，进而促进数字经济发展。

（四）财税政策促进数字治理能力提升

数字经济发展要求相关单位加快数字政府建设，健全数据交易、知识产权保护、隐私保护等的法律法规，为数据利用与信息制度提供法律依据。例如，2018年贵州省出台的《贵阳市大数据安全管理条例》表明当地政府开始重视数据交易平台的安全管理。“新基建”赋能政府治理能力[22]，持续推进人工智能、区块链、大数据等新型信息技术在政府治理中的应用，提升政府治理效能。在数字时代，网络行为的治理与管制属于政府治理范畴，按数字世界的行为规则规范个人行为，成为数字治理体系现代化建设的重要组成部分[23]。加强财税政策对数字经济的引导作用，建立多元化覆盖创新链与产业链的政府资金投入机制。财政资金拨款推动数字监管保护平台建立，完善网络空间法治安全。各级政府统筹整合信息化建设、电子政府等财政资金，设立“数字政府”资金，集中支持电子政务、大数据应用、数字监管平台等重点项目。完善数字中国法治体系，加大对技术专利、数字版权、数字产品内容、个人隐私的保护。税收政策引导相关平台建立合理的税收征收机制，以提升数字平台的工作效率。投入财政资金加强各部门新型基础设施建设，提高服务水平。数字经济的快速发展，对税收征管机制提出了新的要求，推进我国数字税收法律体系的建设，坚持税收法定原则，将数字经济纳入征税范围，明确征税形式和应收税额。同时，加大对税收的扶持力度，政府在制定税收优惠政策时应该考虑到数据生产要素的特殊性、数据获取的成本等。

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