党内法制史上的若干个“第一”

陈洪波

我们党历来重视党史学习教育，注重用党的奋斗历程和伟大成就鼓舞斗志、明确方向，用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量，用党的实践创造和历史经验启迪智慧、砥砺品格。

100年来，党内法制建设与党的建设相生相伴、风雨同行。国家有国家的法制史，党也应有党的法制史。从特定意义上讲，党的历史也是一部党内法制史。可以参考国家法制史的体系，构建党内法制史的框架。本文管中窥豹，仅从“一斑”的视角，以时间先后为序，列举党内法制史上的若干重要节点，即“第一”：

第一个党内法规。党的一大确定党的名称为“中国共产党”，并通过了党的第一个纲领，明确“革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权”“承认无产阶级专政，直到阶级斗争结束”“消灭资本家私有制”以及联合第三国际。党的一大通过的《中国共产党纲领》是第一个党内法规。

第一个党内根本法。宪法是国家的根本法，党章是党内根本法。党的二大通过了党的第一个章程，对党员条件、党的各级组织和党的纪律作出具体规定，体现了民主集中制原则，这对加强党的自身建设具有重要意义。党的二大通过的《中国共产党章程》是第一个党内根本法。

第一个党内组织法。党的三大通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，这是第一个党内组织法。

第一个反腐败党内法规。1926年8月4日，中共中央扩大会议向全党发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，这是第一个反腐敗党内法规。

第一次正式提出“党内法规”概念。1938年10月，中共中央在延安召开扩大的六届六中全会，毛泽东第一次正式提出“党内法规”的概念。在党的六届六中全会上，刘少奇还做了《关于党规党法的报告》。

第一次明确提出党内法规的主要内容。刘少奇在党的七大所作的《关于修改党章的报告》中指出：“党章，党内法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。”

第一次阐述党法与国法关系。1978年12月，邓小平在为党的十一届三中全会做准备的中央工作会议闭幕会上的讲话中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”

第一个使用“党规党法”概念的中央文件。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》强调其本身是“党的重要法规”，要求全党同志一定要维护“党规党法”。

第一个规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章。1982年9月，党的十二大通过的党章第一次规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。2002年11月，党的十六大报告第一次提出“坚持依法执政”。2007年10月，党的十七大通过的党章第一次规定“依法执政，加强和改善党的领导”。

第一个党内立法法。本文的立法包括“制备清改废释”等诸多环节。1990年7月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。2012年5月、2019年8月中共中央两次修订印发《中国共产党党内法规制定条例》。1990年11月，中共中央办公厅发布《关于党内法规备案工作有关问题的通知》。2012年6月，中共中央印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。2019年8月，中共中央修订印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》。2012年，中共中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》。2015年7月，中共中央印发《中国共产党党内法规解释工作规定》。

第一个党内法规概念的定义。1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”这是第一个党内法规概念的定义。2012年修订后的条例第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”2019年再次修订后的条例第三条规定：“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”定义的变化彰显了党内法规建设与时俱进的优秀品质。最新的定义表述了党内法规的制定主体、本质属性、调整范围、实现方式和表现形式。

第一次把党内法规概念载入党章。党的十四大修改通过的党章明确规定，党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”。

第一个专司党内法规工作的机构。1990年4月，中共中央办公厅法规室（副局级）成立，2011年7月更名为中共中央办公厅法规局（正局级）。

第一次党内法规清理。2013年至2014年，中共中央先后对1978年-2012年、1949年-1978年两个阶段制定的中央党内法规和规范性文件进行清理。清理任务完成后，中央分别作出了两个废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定。2018年11月至2019年4月，中共中央完成党内法规和规范性文件第二次集中清理。现行有效的约4100件，其中：中央党内法规200多件，中纪委和中央部委党内法规200多件，地方党内法规3700多件。

第一个党内立法五年规划。2013年11月27日，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》。

第一次就加强党内法规制度建设作出系统规定。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第七部分第二个方面专门规定：“加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”2017年6月，中共中央印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》。

第一次提出习近平法治思想及其内涵。2020年11月16日至17日，党的历史上第一次召开的中央全面依法治国工作会议，第一次提出习近平法治思想，并将其明确为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实践相结合上，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。其核心要义是“十一个坚持”，其中包括坚持党对全面依法治国的领导;坚持依宪治国、依宪执政;坚持依法治国、依法执政等。习近平法治思想在全面依法治国、全面从严治党的伟大进程中具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（作者系省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员）