乡村振兴背景下村两委“一肩挑”模式研究

李倩

[摘要]“一肩挑”，作为一种化解农村“两委”矛盾，提高基层党组织组织力、助力乡村振兴的新模式，纳入乡村振兴战略。2019年，中央一号文件、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党农村工作条例》，从“顶层设计”提出全面推行“一肩挑”模式。截至12月底，陕西省16926个行政村，其中15965个行政村完成了“一肩挑”，占比达94.32%。铜川市的359个村也全面实现“一肩挑”，成为全省首个全面实现“一肩挑”的地市。本文将结合铜川市在推进村党组织书记、村委会主任“一肩挑”工作中的做法和经验、存在的问题进行分析总结，提出发挥农村两委“一肩挑”制度优势、提升基层党组织组织力、助力乡村振兴的对策建议。

[关键词]乡村振兴;“一肩挑”;路径选择

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是新时代“三农”工作的重中之重，也是两个百年历史交汇期的重要任务。乡村振兴离不开组织振兴，因此农村基层党组织组织力的提升，就成为落实各种工作的基础。

然而一段时期以来，在一些地方，农村党组织和村民自治之间出现了“两张皮”现象，引发这种现象的根本原因就是“二元”权力结构的缺陷。为了解决这一矛盾，从20世纪90年代初，中国开始积极探索村两委“一肩挑”模式。从2002年中央文件中首提“一肩挑”，到2018年国务院印发的《乡村振兴战略规划》，20多年的探索，“一肩挑”模式在理论和政策中都得到了支持。2019年的三份文件将“一肩挑”正式从试点成为国策。这表明，全面推行“一肩挑”，已经成为新时期农村工作的一项重大政治任务。

一、全面推行农村两委“一肩挑”的现实意义

推进党组织书记、村委会主任“一肩挑”，是加强党对农村工作全面领导的现实需要、是深入实施乡村振兴战略的重要举措、是协调促进农村“两委”关系的有力法宝。

（一）是加强党对农村工作全面领导的现实需要

党的十九大报告强调，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。并将“坚持和加强党的全面领导”作为新时代党的建设总要求。十九届四中全会指出：健全党的全面领导制度是事关坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本方向和根本保证。回望中国共产党走过的百年历程，革命时期，动员、组织、领导广大农民打土豪、分田地;建设时期，轰轰烈烈的土地运动;改革开放初期的家庭联产承包责任制，每一次改革，都离不开农村基层党组织的引领。农村党组织始终与革命、建设、改革同频共振。实施乡村振兴战略，更离不开组织振兴。全面推行“一肩挑”，就是使党对农村工作的全面领导更加坚强有力，确保各项政策、方针落地生根。

（二）是深入实施乡村振兴战略的重要举措

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是准确把握现代化建设规律、适应城乡关系新变化的基础上所作出的重大决策。2018年，《乡村振兴战略规划（2018—2022）》印发，对一系列重点任务进行安排部署，并进一步指出，党在农村工作中要始终发挥总揽全局协调各方的作用。在决战决胜脱贫攻坚战、美丽乡村建设、农村产业发展等工作中，干的有声有色的都是党组织凝聚力强、村干部能力强的村;而一些软弱涣散村，就是因为村“两委”长期不合、内耗严重等问题直接导致村级党组织凝聚力不强、战斗力不高。正是在充分调查研究的基础上，乡村振兴战略把增强村党组织凝聚力、解决软弱涣散村的重点放在了村支部书记和村委会主任的“一肩挑”上，以此破解农村农业发展困扰，夯实乡村振兴的基础。

（三）是协调促进农村“两委”关系的有力法宝

过去很长一段时间，村党支部委员会与村民委员会的关系不顺、不协调。通常有以下两种表现形式：“第一，村党支部和村委会职权不分，责任不明;第二，村党支部和村委会各自为政，相互对抗。”这种状况严重影响了村民自治的正常运行。而“一肩挑”模式，可以在很大程度上避免因职务分设而导致的“两委”之间的矛盾和冲突，促进“两委”关系的协调。一方面，“一肩挑”使得村庄“一把手”具有两重身份，党组织书记和村委会主任这两个身份，恰恰是村“两委”的关键核心人物。“一肩挑”能够在“两委”形成平衡，提供沟通的纽带和桥梁，这种纽带和桥梁作用能够推进“两委”之间各安其分、各司其职，避免出现因“两委”之间的相互推诿或争权夺利而导致村庄治理的失序状态，保证村民自治机制的有效运转。另一方面，“一肩挑”模式下，“一把手”权力来源具有独特性，书记的权力来自于“上”，即乡镇党委;主任的权力来自于“下”，即全体村民。“一肩挑”通过理顺“两委”之间的关系来促进乡村治理现代化。

二、铜川市在全面推行“一肩挑”中的主要做法和成效

铜川市认真贯彻落实《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，以陕西省委“八项措施”为抓手，依法依规强力推动“一肩挑”工作落实。

（一）主要做法

1、高度重视、制度先行。按照陕西省委的部署要求，铜川市委高度重视，先后8次在市委常委会、党建工作领导小组会议、脱贫攻坚和扫黑除恶专题会上，研究推进“一肩挑”工作。一是建立市委常委聯系包抓区县、区县党委直接负责、乡镇（街道）党委具体落实的责任体系，形成了市委统筹领导、区县委靠前指挥、乡镇（街道）党委坚决执行、基层党组织积极配合的工作格局。二是专门印发《关于积极稳妥扎实推动村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的通知》《关于扎实推进全市村党组织书记、村委会主任“一肩挑”工作方案》，对推进“一肩挑”工作提出具体部署和工作目标。

2、深入调研，精准施策。一是深入实地，综合研判。铜川市组织市级领导和区县委班子成员深入到区县、乡村实地调研，通过谈心谈话、民主测评、实地走访等方式，广泛听取基层干部群众意见建议，并建立了《“一肩挑”调研工作台账》。二是精准施策、梯次推进。按照“先易后难、逐步覆盖”原则，逐步推进。率先在“两委”班子团结、群众基础好、经济发展好的标准化建设示范村推行“一肩挑”;接着针对班子和谐、群众基础较好、经济发展较好的达标村，稳步推行“一肩挑”;最后通过“大起底”清理补配、软弱涣散整顿调整等方式，积极推动个别“两委”班子不和、信访矛盾较为突出，凝聚力战斗力不够强的村实现“一肩挑”。三是优中选优，确保质量。在选任干部时，原来的党支部书记或村委会主任适宜“一肩挑”的，优先考虑并提出建议人选;对一些不适合的，考虑从“两委”班子成员、后备干部、村里致富能手中选择优秀人才;如果本村实在没有合适人员，就从优秀机关干部、第一书记中选拔。据统计，铜川市新增的332名“一肩挑”干部中，由原村党支部书记担任的有234人、由原村委会主任担任有66人，还有26名是由原“两委”班子成员担任，6人由机关干部担任。

3、依法依规、制度保障。铜川市按照《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关规定，指导乡镇（街道）党委严格按照选举程序组织选举。同时不断完善配套措施，建立保障机制。铜川市在全省率先推行村党组织书记区县委备案管理。同时配套出台《村党组织书记激励保障暂行办法》《村后备力量培育暂行办法》《村党组织书记考核评价暂行办法》，形成梯队培养，强化保障的长效机制。

（二）主要成效

1、减少了矛盾，提高了工作效率。一方面，实行“一肩挑”后，“两委”成员交叉兼职，村干部的任职人数少了，行政成本、基层负担都减轻了，村干部的待遇也有所提高，这在一定程度上也提高了村干部的积极性;另一方面，“二元”体制下，支委会和村委会经常出现相互推諉、扯皮的现象，谁说都不算，谁也不愿干。“一肩挑”模式下，不会因职能的划分而操心，不再因责任的分工而忧虑，也不因权力的大小而纠结。这样一来，大大减少了村干部之间的矛盾，有利于提高工作效率。在调查中，有90%的受调查者认为，“推行‘一肩挑后，所在村‘两委的办事效率确实提高了”，这也从侧面反映出，广大群众和干部对实行“一肩挑”后村委会工作效率的充分肯定。

2、优化了农村干部队伍建设。“一肩挑”的人选，是经过了党组织严格把关、村民优中选优的过程产生的，这样的选择过程保证了农村干部的综合素质。铜川市新区提出在确定候选人时，对发展好的村，可以通过法定程序，由原来的村党组织书记担任村委会主任，实现“一肩挑”;对工作滞后村，就要认真研判，从新从严确定候选人;对新区下辖的两个情况复杂村，从街道办选派优秀年轻干部到村担任“一肩挑”。这大大提高了农村干部的素质，大幅提升了农村干部队伍的工作能力。同时，实行“一肩挑”后，村干部的工作量增加，需要解决更多的问题，这对村干部提出考验和锻炼，也使得他们更加注重学习，从而工作能力得到快速提升。在调查中，有52%的受调查者对所在（驻）村“两委”的工作评价是“非常满意”，40%的受调查者评价是“基本满意”，这也反映出对村干部工作能力的认可。

3、实现了党的领导和村民自治的有机统一。从产生方式看，“一肩挑”组织是依法选举产生的，“一肩挑”模式植根于深厚而广泛的民主土壤之中，既坚持了党的领导又坚持了人民当家作主;从运作方式上看，“一肩挑”模式促进了党支部对村务管理之领导职能的发挥，畅通了村民自治权有效实现的渠道。在党的领导下，乡村的落后思想得以改造，广大村民的诉求得以声张，人民群众的智慧得以激发，乡村发展和国家发展的大方向得以统一。

三、全面实现“一肩挑”后亟待解决的问题

（一）干部工作任务重、压力大

一方面，全面推行“一肩挑”后，村“两委”正职干部就变成一个人。但是面对的问题、矛盾并没有减少，各项工作的处理和落实都压在一个人身上，大事小情都要统筹协调和安排落实。面对日常事务、产业发展等等问题，“一肩挑”干部工作任务无比繁重、压力前所未有。另一方面，“一肩挑”干部不再是过去的兼顾生产和工作，他们需要全天候在岗服务党员群众，那么他们的日常家庭生计，就只能靠家人打理。数据显示，陕西省“一肩挑”人员中，高中及以上学历的干部占比65%，45岁及以下干部占比25%。这些干部不仅是村里的“一把手”，更是家庭的顶梁柱。随着物价水平不断上涨，现行“一肩挑”干部的工资待遇，早已不能满足整个家庭的正常支出，这对于“一肩挑”干部来讲也是不小的压力。

（二）干部监督措施少、问责难

“一肩挑”后，过去“二元”体制下互相监督的格局发生改变，缺乏制约的权力容易滋生腐败和专权。此外，“一肩挑”干部在问责上也存在难度。例如，当一名“一肩挑”干部犯了错误，那么上级党委可以直接免去他的书记职务，但是，上级党委却不能免去他的村委会主任这一职务。因为村委会主任的罢免，有比较严格的程序，并经投票的村民过半数通过方可进行。而且从以往历史经验看，群众往往碍于情面、不好意思投票，以至于在实际操作中难度也很大。

四、更好发挥“一肩挑”功能的路径选择

（一）加强“一肩挑”干部队伍建设

习近平在广东考察时指出，要加强基层党组织带头人队伍建设，注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记。这也对农村党组织带头人提出了要求，“一肩挑”干部，既代表“国家利益”，也代表“村民利益”，在党性、业务、素质等各个方面更要严格要求自己。因此，更好发挥“一肩挑”模式作用，带头人的选拔是关键。

一是要通过发展党员优化农村党员队伍结构。考察发展对象时，应把符合条件的中青年农民作为发展重点，尤其是注重从回乡知识青年、复转军人、外出务工青年等群体中发展党员。二是用党员标准吸纳能人、英才。注重将“群众基础好、影响力大、凝聚力强”的优秀分子吸纳进来。三是在能力的培养上下功夫。在乡村振兴的战略背景下，人们对“一肩挑”干部的期望，就不只是道德品行，而越来越看重个人能力，能否带领大家共同致富奔小康。

（二）健全“一肩挑”的权力制约和监督体系

“一肩挑”改变了过去的“二元”权力结构，一定程度上导致了权力的高度集中，因而也增加了权力滥用和腐败的风险。因此，要进一步强化对“一肩挑”权力的制约和监督。一要建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光公开公正;二要强化政府监督责任，完善政府监督体制，创新政府监督方式;三要优化“一肩挑”的权力运行程序，建立健全“一肩挑”组织内部的权力制约机制;四要完善“一肩挑”的权力问责机制，把监督与问责紧密结合起来，增强监督的实际效能。

（三）完善“一肩挑”干部激励保障机制

通过提高在职村“两委”干部工资待遇标准，缴纳在职村干部养老保险、发放正常离任村干部生活补贴等举措，激发干事创业精气神。严格干部考勤管理、请销假等制度，把各项制度落实情况作为发放报酬待遇的重要考核依据。围绕脱贫攻坚、环境治理、农民增收等重点任务建立考核硬指标，完善考核管理办法，把干部的实绩考核出来。

经过近20年的基层实践，“一肩挑”模式在解决农村“两委”关系矛盾中逐渐发展成为制度。“一肩挑”这一乡村治理模式凝结着基层工作者的智慧和勇气，必将在乡村治理现代化进程中，书写浓墨重彩的一笔！

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