柏林发展租赁住房市场的做法

陈昊

从世界范围来看，德国房屋租赁市场具有租住比例高、租房供给主体多元、租房市场结构相对稳定等特征，形成了一套成熟完善的租赁住房体制。德国柏林市推动租赁住房市场发展的思路和举措，对于我国大城市加快建立“租购并举”的住房制度提供了经验和启示。

健全法律法规，规范租赁市场发展

柏林高度重视租赁住房领域的制度建设，形成了有效促进和规范市场发展的完整法律体系。一是法律法规具有层次性。德国联邦政府构建了以《住房建设法》《租金水平法》《住房租赁法》《私人住房补助金法》为“四大支柱”的法律框架，在这一框架下又赋予柏林等地方政府出台区域性租赁住房法规的权力，有效满足不同地区租赁市场的差异化发展需求，从而更好地对本地区租赁住房市场参与主体进行有效约束。二是法律法规注重全面性。柏林租赁住房市场的法律建设十分完善，基本对租赁住房所涉及的所有市场主体、交易行为、合同关系以及运转流程实现了全覆盖，比如在社会保障性住房供给、中低收入的房租补贴、交易各方权责等方面都有详细规定，确保各领域、各环节都有法可依。三是法律法规呈现偏向性。在不过分加大出租人责任义务的前提下，柏林的立法更侧重于保护在市场中处于弱势地位的租户利益，特别是在租约到期后的续约环节对出租方作了多项限制，极大程度上保障了租约的长期稳定性，增强了承租人对租赁住房市场发展的信心。

深挖市场潜力，加大租赁房源供给

通过鼓励非营利型住房租赁与营利型住房租赁之间的相互竞争，柏林形成了独特的成本型租赁市场，即房屋租金略高于实际运营成本。一是强化政策引导，鼓励企业投资租赁住房。柏林高度重视住房租赁企业的专业化、规模化、机构化发展，主要通过降低企业融资成本的方式压低租金。政府在企业新建营利型住房投入使用的20—30年间，提供占建筑费用50%的无息贷款。作为交换，在贷款期间房屋使用权归政府，租金维持在市场水平的50%左右。贷款期满后，住房使用权归还业主，并由其自行决定是按照市场价格出租还是对外出售。二是细化支持举措，发展非营利型住房团体。住房合作社是柏林乃至德国租赁住房市场的重要组成部分，其主要职能是向会员提供保障性租赁住房，在满足中低收入人群住房需求方面起到了“压舱石”的作用。柏林市政府通过低价土地转让、提供长期低息或无息贷款、降低相关税费、提供额外补贴等多种方式，支持鼓励住房合作社增加成本型租赁住房供给，从而有效维持稳定的租金水平。三是优化税收设计，积极挖掘存量房产资源。为激励个人业主充分利用空置房源，降低市场投机购房需求，柏林在房屋使用环节设置了独特的二套住房税，以登记使用而非所有权为纳税基础，即只对未被出租或使用的第二套及以上住房征税。通过这一税收制度，提高了多套住房的持有成本，有助于引导居民家庭不超额占用住房，增强房屋流动性、降低住房空置率。

完善租金管理，发挥政府引导作用

租赁住房市场建设方面，柏林在遵循基本市场规律的基础上，始终坚持以较强的政府干预力度，刺激市场主体在保证房屋质量、维持租金稳定方面保持较高的积极性。一方面，设定房屋租金上限。由城市住房管理机构牵头，协同本地区的租赁住房经营企业、住房合作社等相关利益群体，根据住房所在城市区位、建造年限、房屋质量等因素，制定“价格明镜”，即房屋租金基准价格，且至少每两年更新一次。租金基准价格并不精准确定每一处住房的具体租金，但为租金的制定提供了计算依据和参考标准。对于收取租金超过基准价格一定比例的业主，柏林地方法院有权对其进行高额罚款，严重的还将处以监禁。另一方面，控制租金上涨幅度。德国《民法典》对房租上涨的时间节点和幅度有明确规定，过去15个月未调整房租的业主，可以要求将房租提升至该地区租金基准价格，且3年内房租上涨幅度总和不得超过20%;对于类似柏林这样住房供应紧张的地区，租金增长幅度被进一步压缩，通常要求3年内房租上涨幅度总和不得超过15%。通过对租金涨幅设置制度性的硬约束，特别是对新约租金，加租和减租方式、程序和要求进行具体规定，有效提升了中低收入群体的房租可支付性。

推动租购同权，强化房屋居住属性

柏林以《民法典》为基础，实施一系列措施保障承租人的居住权利，通过让住房更多回归居住属性，吸引不同阶层主动选择租赁方式解决住房问题。一是实施住房质量标准化。针对租赁住房建立了统一的住房安全与健康标准评估体系，只有房屋达到评估体系所设定的一系列标准才能够进入住房租赁市场，这一做法促使成本型租赁住房在建设质量、居住环境等方面与营利型租赁住房大体相当，让中低收入人群能够负担起安全、体面的居住场所，从而有效消除由租房产生的心理落差。二是推动公共服务均等化。二战后，德国城市化步伐持续加速，无论是城乡之间还是城市内部不同區域之间，公共服务的空间分布相对均衡。柏林市基本完成房屋所有权与公共服务获取权之间的合理脱钩，房屋承租人与房屋持有人在教育、卫生、文化等社会资源分配上基本实现了无差别化，促使市民整体租房意愿更强。三是促进住房补贴货币化。近年来，柏林由政府主导的保障性租赁住房建设规模逐年下降，住房保障的主要方式由过去的实物保障逐步向货币保障转变。这一做法赋予中低收入群体更多自主的租赁选择权，不同群体根据自身需求确定居住范围，能有效避免因集中建设低成本住房形成的居住隔离和贫民窟化，从而更好地促进居住混合和社会融合。

加大金融支持，拓展多元融资渠道

除了行政性财税支持外，当地政府还推出了一系列稳健的关于住房租赁金融服务产品和模式创新的举措，为缓解租赁企业融资问题提供了金融支持。一是推进租赁资产证券化。目前，许多西方国家普遍采取设立房地产投资信托基金的方式，汇集众多中小投资者的闲置资金，再交由专业机构投资房地产行业，以降低企业杠杆率、压减行业风险，为产业发展提供资金支持。德国将房地产投资信托基金可投资范围限定于租赁住房、商业地产及相关在建工程，更有利于租赁企业的发展壮大和租赁市场的快速发展。二是鼓励政策性银行发展。通过提供资本利得方面税收减免的优惠政策，有效促进了本土政策性银行的蓬勃发展。目前，德国政策性银行近2000家，占其银行总数的比重超过80%，是各类住房租赁企业、住房合作社以及非营利性住房租赁机构获取低息或无息贷款最为主要的来源，为公共租赁住房市场的发展提供了有力的金融支持。三是打造融资自循环系统。依托住房合作社，建立了一套独特的住房金融模式，其主要特点是“先存后贷，互助低息，封闭运行，政府奖励”。该模式的运转规则是，会员先按月储蓄，存款总额达标后可申请购房贷款，该贷款可用于自购住房也可用于建设租赁住房。与此同时，住房合作社将吸纳的储蓄专项用于成本型租赁住房建设，既发挥了银行的作用，又承担了开发商的职责，形成“融资—建设—管理”的完整闭环。

（作者单位：中共南京市委研究室） 责任编辑：贾潇潇