宅基地改革的SWOT分析——以大理市为例

田 浩

（河海大学公共管理学院，南京 210089）

“三农”问题的核心是农村的土地问题，而农村土地问题尤以农村宅基地最为突出，事关农民的生活起居，涉及其切身利益，因此宅基地改革是土地制度改革的重点与难点，也是实现乡村振兴的应有之义。当前城乡二元户籍制度严重制约着城乡之间的各种要素流动，虽然中国城市化高速发展，农村劳动力集中流向城市，但进城农民并不能与城市居民同等享受社会保障和福利政策，城市内部出现越来越多的“两栖人口”，也致使农村“人走房还在”成为普遍现象，同时农村宅基地建新不拆旧的传统习惯致使农村宅基地利用形式粗放，大量宅基地闲置。而高速的城市化不断占用农村土地，致使农村可用宅基地与耕地面积不断缩小，人与土地之间的矛盾不断加剧，对于社会的稳定和谐发展产生了较大的负面影响。2015年，中国选取了33个县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等改革试点工作。大理市作为33个试点之一，承担着农村宅基地制度改革试点工作［1］。在宅基地制度改革过程中，大理市因地制宜，将农村宅基地制度改革结合洱海生态环境治理、少数民族文化特色保护，同时把握全域旅游示范区创建、新型城镇化试点机遇，贯彻习近平总书记在考察云南时对大理洱海提出的“要守得住绿水青山，还要记得住乡愁”的要求。大理市宅基地改革达到了预期目标，通过分析其改革模式可为全国其他少数民族聚集地宅基地改革提供借鉴。

1 研究区概况

大理市位于云南省西北部，是一个依苍山傍洱海的高原盆地，其北部是横断山脉，处于滇东高原和滇西峡谷的衔接地带。大理市国土总面积为0.181万km2，地形主要为山地。总人口61.78万人，是汉、回、白、藏、傣等少数民族的聚居地，其中主要以白族为主，白族人口约占总人口的70%。大理市拥有得天独厚的自然风光和颇具特色的人文景观，改革开放以来凭借丰富的旅游资源和良好的区位条件、便捷的交通，旅游业蓬勃发展，但由于缺乏统一的规划管理，加之市场具有自发性和盲目性，农民自发出租宅基地或在宅基地上自营饭馆和客栈的现象屡见不鲜。一方面井喷式的旅游发展挤占了农村的公共资源，大大超过了洱海周边的环境承载力，造成了生态破坏；另一方面未批先建、私搭乱建的现象也破坏了当地传统的少数民族建筑风格和独特的乡村风貌。2015年3月，大理市开始宅基地改革进程；2017年6月，大理市宅基地改革工作得到了国土资源部督查组的肯定，改革取得初步成效。

2 大理市宅基地改革的模式概述

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。其主要目标是通过落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权来保障农户的合理权益，为乡村振兴助力。作为改革的试点之一，大理市在改革中面对权属混乱的宅基地，以“关注当前，消化过去，规划未来”为改革路径。在“关注当前”方面，建立了宅基地信息数据库，对现有的宅基地情况进行摸底调查，摸清了家底。在“消化过去”方面，大理市考虑民族特色的风俗习惯对“一户一宅”中的户进行定义，对宅基地申请资格、划分标准和使用面积的规定考量，同时出台意见对历史遗留的一户多宅、少批多占的宅基地问题进行处理，在最大限度保障农户权益的基础上消化历史问题，对宅基地少批多占和一户多宅及非本集体成员占用宅基地的情况实施有偿使用办法，一次性或按年收取宅基地使用费用，由村集体对利用宅基地从事餐饮客栈等经营性服务业的个人收取收益调节金并将其用于发展农村公共基础设施的投资，对人去宅空的空心村开展宅基地自愿退出和集中整治。在“规划未来”方面，把握乡村振兴的历史机遇，与洱海生态环境治理与保护相结合，在突出民族特色建筑风格的基础上开展乡村规划；首创网格化管理模式，以期能够对宅基地的变动实施动态监测。大理市的宅基地改革试点工作立足农村发展，将宅基地改革与乡村振兴、民族特色文化、洱海生态环境治理相结合，不仅显著提高了集体经济组织的地位，强化了集体经济组织对宅基地的所有权，同时也保障了本集体村民的宅基地资格权，而且能够引导宅基地在一定程度上实现积极有序的流转，盘活了宅基地的使用权。

SWOT分析法又称态势分析法或优劣势分析法，是对系统内外部环境进行分析从而获得战略决策的方法［2］。本研究以大理市宅基地试点改革为研究对象，通过分析其改革的优势、劣势、机遇与威胁（图1），提出改革的完善路径，为其他地区开展宅基地改革提供借鉴。

3.1 优势分析

3.1.1 旅游资源丰富，经济发展潜力大 大理市依苍山傍洱海，少数民族的聚居使其拥有独具特色的民居风貌，浓厚的历史底蕴和瑰丽的自然风景使其旅游经济蓬勃发展。但早期旅游资源开发的粗放性与市场的自发性、盲目性导致生态环境遭到破坏，其中以环洱海周边的农村破坏程度最为严重。洱海周边的农村违法违规大量兴建民房不仅超过了环境承载力使洱海被严重污染，也破坏了传统白族的民居风貌，大理市的旅游业也因此受到不同程度的影响。因此，大理市在宅基地改革的过程中，必须要将宅基地改革与洱海的环境治理相结合，以促进旅游资源可持续、绿色发展为导向，激发村民的主人翁意识，提高其参与乡村振兴的积极性，以促进经济高质量可持续发展。

3.1.2 创新管理模式，组织化程度高 社会成员的组织化程度越高，社会运行的成本就越低，社会也越容易实现和谐稳定［3］。大理市为了提升宅基地制度改革的组织化程度，激发各个基层主体参与宅基地改革的积极性，财政拨款600多万元，专款用于村庄土地规划专管员制度建设；同时在乡镇成立15人以上的综合巡查执法队，并建立健全市级领导包镇、镇领导及市级部门包村、村组干部包组的立体式村庄土地巡查管理机制，实行村庄规划建设网格化管理模式［4］。网格化管理模式提高了市、镇、村三级的工作积极性，实现了组织化运行。同时对村庄内宅基地、非农建设用地、公共基础设施用地的利用及乡村规划的实施落地起到了监督和管理作用，切实维护了村集体和村民的利益。

3.1.3 因地制宜推动改革进程 大理市宅基地改革取得成功的首要原因是能够制定适宜的改革措施。在界定“一户一宅”定义上就体现了这一点。一般意义上的“一户一宅”概念中，“户”是指本村常住户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭，大理市结合少数民族风俗习惯，将“户”定义为取得本集体经济组织成员资格、享受集体资产分配、履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户。一般由户主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成员组成，但不机械地按照户籍登记，除在本集体经济组织内无直系亲属的单身人口可以确定为一户外，其他均不得确定为户，父母须随其中一位子女组成一户。“宅”的界定综合考虑少数民族聚居存在公用宗地等特殊情况，定义为基本满足生产、生活需求的宅基地，包括住房、厨房、圈房、天井等的宅院。“一院多户”中一户有3间住房以上（含3间住房），或实际用地面积大于110 m2，足以满足生产生活需求的按一宅确定［5］。对“一户一宅”中“宅”“户”的概念进行界定，是宅基地改革实施的基石，既符合大理市多民族聚居的区域特色，也有利于解决历史遗留问题，同时也为宅基地的确权颁证、乡村规划的顺利实施提供了坚实的基础，是大理市宅基地改革取得成功的重要原因。

3.2 劣势分析

3.2.1 少数民族的风俗习惯和传统观念阻碍宅基地改革 大理市为全国仅有的一个白族自治州，是汉、回、白、藏、傣等多个少数民族的聚居地，其中白族人口约占总人口的70%，庞大的少数民族人口、多样的民族构成形成了独特的风俗习惯。对于少数民族来说，房屋不单是遮风挡雨的庇所，还有安身立命的意义。例如白族主要从事水稻、小麦等种植业，定居的集体农业生活使他们更加追求住宅的功能性和私密性，民居一般以家庭为单位，在功能上兼具储备粮食、存放农具、养殖禽畜、日常生活起居与祭祀祖先等。建筑风格为庭院式建筑，包含围墙、大门，建筑类型一般为“四合五天井”“三坊一照壁”［6］。显然传统的白族建筑风格与现代国家倡导的集约节约用地政策不符，再加之少数民族对祖宅有着独特的情感寄托，认为是家族的根基和风水所在，也是自己的归宿；同时农村也存在为了面子工程而无序扩张住房面积和盖洋楼的现象［7］。因此宅基地改革必然会遭到少数民族的抵触。

3.2.2 历史遗留问题亟待处理 自新中国建国以来，宅基地审批的主体和标准几经变动，这导致了宅基地审批标准不一、农村“少批多占”和“一户多宅”的现象屡见不鲜。虽然国家针对这些问题多次开展清理工作，但收效甚微。有些村集体组织还擅自以罚代法，让农户交罚款来补办宅基地审批手续，事实上在某种程度上承认了其合法性。多次处罚也使村民对村集体、基层政府产生不信任感。因此，如何正确恰当地处理宅基地的历史遗留问题事关政府的公信力，需慎之又慎。

3.3 机会分析

3.3.1 乡村旅游发展为宅基地改革提供资金支持大理市依托苍山洱海的特色旅游资源，结合村镇区位优势与历史文化底蕴，进行深度挖潜，加大基础设施建设投资力度，引进知名旅游营运企业对旅游资源进行立体开发，形成了品牌优势，大理古镇、喜洲古镇、双廊古镇等一批特色小镇逐渐成形并初具规模。其次开发了茶马古道、大理农家小院等多种形式的特色旅游项目，有力推动了乡村旅游产业快速发展，实现旅游业增收。一方面提高了村民的收入，另一方面也为宅基地改革提供了资金支持。

3.3.2 乡村振兴战略中美丽乡村建设为宅基地改革提供机遇 2015年习近平总书记来到云南大理市考察，大理市把握这一历史机遇，动员各级党员干部积极开展美丽乡村建设，对318个自然村落进行规划编制，划定了村庄的功能区，对农村房屋建设设计统一进行审批，对“少批多建”“未批先建”等违规违建开展整治行动，实现了农村土地的集约节约利用与洱海生态环境的治理保护；同时对当地白族特色建筑风格进行了抢救性保护，保留了当地传统的民居风貌、村落形态，留住了乡愁，实现了宅基地改革与乡村振兴、美丽乡村建设的协调发展。

3.3.3 农村土地制度三项试点改革统筹推进 云南省大理市提出“全面统筹推进农村宅基地制度改革与农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市改革，协调农村土地制度改革与农村综合改革、新型城镇化等多项改革的联动关系，放大改革效应，带动全面改革深入推进”［8］。三项改革制度相互巩固、互相促进。统筹推进农村土地制度三项试点改革可以通过统一的乡村规划，盘活存量闲置宅基地与农村集体经营性建设用地，进行市场化运作；提高土地的有序流转和高效利用，从而实现农村土地的集约节约利用，缓解城市用地紧张和农村土地闲置的用地矛盾；盘活农民的财产性收入，保障农民的利益；同时盘活存量宅基地和集体经营性用地入市也会缩减征地规模，避免征地矛盾，有利于社会稳定发展。

3.4 威胁分析

3.4.1 存在社会不稳定风险 农村宅基地改革的基本要求是提高农村土地资源的利用效率、增进农户财产权的平等保护、维护农村社会稳定［9］。大理市宅基地改革允许农户将宅基地使用权流转，但无条件无限制的流转可能会造成社会不稳定因素。例如在城镇就业或在城镇定居的村民将宅基地使用权进行流转，确实能实现其宅基地的财产权；但对于没有稳定工作的农民来说，若将其宅基地进行流转可能会造成居无定所，违背了党中央户有所居的基本要求。此外宅基地的生产功能得不到实现，可能会导致农田撂荒，危及粮食安全。短期来看财产性收入可以暂时提高生活水平，但长期来看会损害农户利益，造成社会不稳定因素。

3.4.2 宅基地改革的制度化保障不完善 由于宅基地改革处于试点阶段，突破了现有法律的制约，只是暂时取得了法律的授权，在具体改革实施过程中会遇到很多困境。一是对违规违建的农户收取有偿使用费时，对于不配合缴纳费用、不主动申请办理不动产产权证书的农户只能采取口头劝说，难以采取法律手段去强制执行。二是对于非一次性收取有偿使用费的农户，之后逐年进行收取的成本比较高，困难性也比较大。此外，当宅基地改革试点完成后，能否出台与之相适应的法律条文来巩固和深化既得的改革成果也未可知。

图1 大理市宅基地改革SWOT矩阵

4 大理市宅基地试点改革的经验与启示

农村宅基地制度改革不仅是一个完善政策的法律问题，更是需要有经济基础作为支撑的经济问题，需要有政治引领作为保障的政治问题，需要在公益与私益之间努力寻求平衡点的社会问题［10］。大理市的宅基地试点改革得到了上级主管部门的肯定，当前的改革取得了成效，其成功的经验值得相关地区借鉴思考。①深入学习宅基地改革“三权分置”的政策理论，将中央顶层设计的理论框架与区域经济社会状况结合，在改革实践过程中，通过村庄规划、网格化管理，对违规违建进行处置并赋予了集体经济组织对宅基地的监管权、处置权和收益权；确权颁证保证了集体内村民的资格权；村庄规划有序引导宅基地市场化运行，盘活了宅基地的使用权。②大理市宅基地改革因地制宜地科学界定“一户一宅”概念，建筑标准突出了民族文化特色，符合少数民族的需求，缓和了改革矛盾。③乡村规划，划定可开发区域，并对洱海生态环境展开保护治理，既坚守了生态保护底线，又实现了旅游创收可持续发展，缓解了改革的资金压力。但其存在的问题也需引起注意。首先，宅基地的改革还是要以促进社会和谐稳定为根本目标，因此要着力构建农民公寓、农民住宅小区、一户一宅等多种形式的住房保障体系，真正意义上实现农民户有所居。其次，要着力完善相关法律体系，厘清宅基地背后错综复杂的权利关系，增强法律效力，维护改革成果。