利益相关者视角下城中村改造矛盾及对策研究

【摘   要】城中村是城市化进程不断加快，城区范围不断向周边农村扩张形成的产物。由于在房屋建造、消防卫生等方面存在着诸多隐患，城中村的改造成为城市整体规划、快速发展过程中亟需解决的难题。杭州市的城中村改造项目在实践中取得了极大成功，曾被誉为“杭州模式”。因此本文拟以杭州市为例，从利益相关者视角出发，对拆迁改造过程中的利益相关者进行区分，政府应针对各个主体的利益诉求，科学制定、合理推进决策，有效化解改造矛盾。

【关键词】利益相关者;城中村改造;杭州市;对策研究

引言

城中村，也被形象地称为“都市村庄”。实际上，城中村的形成伴随着城市的不断高速发展。为了满足由农村涌入城市的人口激增带来的土地需求，中心城区逐渐向边缘郊区和农村扩张，农村的农业用地被大量征用，而农民的宅基地却因为牵涉到复杂的产权关系和高额的赔偿要求，往往被地方政府和开发商忽视。因此当周围城市建筑如火如荼建设完毕后，高楼大厦中间往往掩映着一片破旧落后的村庄，这就是被城市包围的城中村。

由于大多地处市中心或繁华地带，交通便利，租金便宜，城中村的廉价房子吸引了众多外来租客前来入住，失去土地的原始村民出于经济利益的考虑开始在自家宅基地上私搭乱建，楼房高度、片区密度早已超过规定标准，基础设施建设的薄弱也带来了众多安全隐患，另外租住人员鱼龙混杂，管理混乱的问题极易滋生违法犯罪行为。因此对其改造是一项繁琐困难、涉及众多利益相关者的工程，政府一旦处理不好，便会引发甚至加剧各种矛盾冲突，进而可能造成严重的群体性事件。

杭州市政府自1998年启动主城区城中村改造起至2020年十三五收官之年，城区内包括上城区、西湖区、江干区等城中村都已相继完成改造，并且取得了很大成功。透视顺利改造背后村民们和其他主体的行为逻辑及地方政府的应对策略有利于深入分析当前城中村改造中普遍存在的问题，并为以后政府解决此类矛盾提供可行性方案。

1.文献综述

1.1城中村改造

城中村的改造问题历来受到众多学者的普遍关注。陈婕（2016）总结出城中村存在的共性问题有缺乏统一规划、基础设施较差、社会管理薄弱等，对居民的生活质量造成严重的消极影响，因此改造刻不容缓。针对这一复杂工程的改造，李培林（2002）认为城中村改造实质上是对政府、房地产商、村民三方面利益的平衡。陆慧玲等人（2020）深入分析政府、村民、开发商三方之间的诉求后指出建立协商治理组织是村民参与改造项目的有效途径。刘贵文等人（2020）通过调查和定量研究发现，宗族网络对村民安置质量存在显著的正面影响，地方政府在拆迁安置过程中应构建一定的村民直接表达诉求的渠道。

1.2利益相关者理论

早期人们认为企业所有权无可厚非地属于对其拥有所有权的股东，所有的经营活动都应以股东权益为中心。利益相关者理论却对此提出了质疑，弗里曼（1984）的定义“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人”，将企业运营的对象考虑范围扩大到员工、顾客、供应商等与企业相关的任何人或事物，更全面和科学地界定了范围。对于利益相关者的分类，米切尔（1997）从是否具有合法性、权力性和紧急性三个属性维度分为确定型利益相关者、预期型利益相关者和潜在型利益相关者。权力性指特定群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段，合法性指是否被赋予法律和道义上的对于企业的索取权，紧急性指某一群体的诉求能否被上层管理者注意和重视。确定型利益相关者同时兼具这三种属性，同时具有两种为预期型相关者，潜在型只具备一种特性。这种分类方法受到较多学者的认可，因此是当今流行的主流方法。

利益相关者理论由于实用性和科学性，其应用领域已经从早期的工商管理领域，逐渐拓展到社会学、公共管理学和法学等领域。本文拟以米切尔的利益相关者模型作为分析框架，研究杭州市城中村改造矛盾中各利益主体的行动逻辑和政府应对策略。

2.杭州市城中村改造概况

自1998年启动主城区撤村建居改革试点以来，杭州全市范围已完成266个城中村改造，征遷住户约14.01万户，完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。仅2020年城中村改造127.2万平方米，完成率150%。至此，主城区城中村改造基本完成，十三五期间制定的城中村改造五年攻坚行动规划顺利完成。

杭州市采用政府主导型的城中村改造模式，政府发挥着统筹改造和具体实施作用。全市坚持以点、线、面相结合的改造模式，通过民生项目的建设带动整个城中村的改造，走出了一条非常具有地方特色的城中村改造之路，并取得了积极的成效，被称为“杭州模式”。深入分析这一模式背后利益主体的互动机制对于其他城市的改造工作具有很大的借鉴意义。

3.城中村改造中的利益相关者分析

在杭州市城中村改造中，涉及利益相关者主要有被拆迁改造的村民，地方政府即市政府下辖的各区政府，城中村的村委会干部，房地产开发商，暂住在城中村的外来流动人口，对其界定如下：

3.1对利益相关者的界定

依据上述米切尔的利益相关者模型，被拆迁村民是整个拆迁改造过程的当事人和直接参与者，由于占有房屋和剩余土地的原始使用权，地方政府拆迁工作的进展快慢和难易程度均取决于他们对拆迁的态度，作为拆迁改造中的重要一方，他们兼具权力性、合法性和紧急性，因此是确定型利益相关者。区政府则始终在这场博弈过程中占据主导地位，并且具有国家宪法规定的拆迁改造权力的法理支撑，也会影响到拆迁工作的进度和村民权益的实现，即同时具备权力性和影响性，但不具备紧急性，属于预期型利益相关者。城中村村干部作为一线工作人员，不仅需要为村民讲解具体政策，还需要承担监督违法乱建现象、思想开导和安抚等工作，对于征拆工作的顺利实施起着举足轻重的作用，同时其正当执法权来自上级政府和法律的授予，具有权力性和影响性，也属于预期型利益相关者。进行房屋拆除和重建的房地产开发商，开发成本、拆迁补偿、重建后楼盘的开发用途均与他们的利益息息相关，但其不具备权力性和紧急性，只拥有政府规定施工范围内的合法性，属于潜在型利益相关者。村集体组织对城中村自管自治，为了获得一定的收益允许村民出租自家空余房屋，外来暂住人口一般通过与房主签订协议的方式入住，因此具有合法性，但这部分人群基本不能对拆迁改造工程产生过多的影响，因此不具备权力性和紧急性。如表1所示：

3.2拆迁改造各阶段利益主体的行为选择和政府应对策略

城中村改造涉及多方主体，各主体之间基于“经济人”假设出发，在各阶段会采取各种手段进行博弈以赢得最大收益。从杭州市的改造实践中，主要体现在以下阶段：

（1）拆迁前

村民们在听闻城中村将会被拆迁消息之后，纷纷加入到一波又一波的抢建潮中，或是不顾地基安全承受能力加高加宽房屋，或是在另外的空地上临时搭起简易建筑，甚至许多公共用地也被侵占建房，究其原因不外乎是听说拆迁的补偿标准是住房的面积大小。但是这仅局限于合法建筑，对于抢盖乱建的不合法建筑，政府规定补偿标准远远低于农民预期，因此产生了不少冲突。

面对私搭乱建这个老大难问题，区政府一方面采取强硬政策征派巡查人员日夜严密监督各村，并调用高科技卫星监督，一经发现私搭乱建现象，一律进行拆除。在公共空地上的违规建筑，村干部和区政府人员在拆除之后会修建障碍物不让搬运原材料的货车进出，或者直接修建成公园或老年娱乐中心，既能防止村民钻空偷建，又能提供公共服务。

另一方面采取柔性管理措施，通过大喇叭、张贴横幅字报等方式宣传抢建违规住房的危害。此外成立专门的征拆指挥办公场所，如杭州市江干区彭埠区街道“四社联动”征收工作总指挥部和分指挥部设在社区原先的一所学校和厂房旧房子里，只为就近方便对政策有疑问的百姓前来询问。拆迁正式启动前，区政府工作人员和村干部分小组负责摸清组内拆迁户的房屋建造、户籍人口、是否患特种疾病、残疾等基本情况，并了解每户的特殊需求。

（2）拆迁中

拆房之前需要进行丈量工作，拆迁小组陪同专业的中介机构进行每家每户的丈量，针对有抵触情绪的住户做好思想动员工作。拆迁小组成员包括社区工作成员、村干部和部分德高望重的老党员等。遇到家庭内部财产纠纷、邻里过道归属等复杂多样、年代久远的问题，小组积极进行协调，尤其是有威望的一些村干部和村民在其中发挥了很大的作用。此外，区政府专门成立了法律服务团，为被征收户和经营户、房东和租户之间的纠纷、以及村民丈量工作中的法律疑问提供解释。

拆迁改造涉及被拆迁户的安置补偿金，这部分由房地产开发商支付。安置补偿金在开发成本中占据了40%-60%的比例，开发商自然希望越低越好。而借助公权力的庇护，无视村民利益，刻意压低补偿金则可能成为现实。尽管区政府引入开发商的目的就是为了弥补自身改造资金的不足，并且在规定时间临近情况下也可能采取妥协态度，但在事关城中村广大农民利益面前，区政府还是选择通过谈判协商等多种手段优先保证村民合法权益，自身让利于开发商包括给予更多的土地出让优惠政策等。

除了补偿房屋和安置费用，区政府经过调查研究制定了征迁奖励政策，例如上城区在规定期限内签订搬迁协议，每户奖励10万;按期腾空交房，每户奖励10万;搬迁启动首月腾空交房，再增发激励奖10万，次月腾空交房，则增发奖励8万。此举既使村民得到了实实在在的好处，又大大加快了签约的速度，整个过程呈现良好的有序性，没有发生较大规模的群体性事件。

（3）拆迁后

在拆迁公司正式作业前，考虑到村民在此生活了几十年，对土地、房子以及邻里都怀有深厚情感，杭州市滨江区联庄社区在腾房前请来专业摄影师，为有拍照需求的村民在房子前拍下全家福。拆迁正式开始，村民们看着一辆辆挖掘机拆除掉自己的房子，不禁唏嘘感慨，对于未来他们充满着迷茫，而能否成功转换成市民身份，真正融入城市生活也成了一个大大的问号。一些村民选择留在现场观看拆除全过程，年老的妇女们聚在一起聊天回忆以前生活的场景，但都没有发生上前阻止施工人员和政府工作人员作业的激进场面。

4.针对不同利益相关者的政策启示

通过对各利益主体在拆迁改造前、中、后期的行为选择、心态变化和区政府的应对策略及效果的简单梳理，可以发现政府照顾到了不同利益相关者的诉求，和农民、村委会、开发商等主体之间形成了良性的互动关系，这也是杭州市拆迁改造取得很大成功的主要原因，从中我们总结出几条针对不同利益相关者的政策启示。

4.1坚持以人民为中心的执政理念，保障村民的切身利益

村民是拆迁改造中的利益攸关者，土地是他们赖以生存的最主要资源，在将集体土地转为国有土地时必须全面考虑到他们的合理诉求，倾听他们的意见，做好搬迁后的配套生活安排，这不仅体现了政府追求公共利益的本质和为人民服务的宗旨，也关系到拆迁工作能否顺利完成。近些年来出现的许多因拆迁引发的大规模群体事件，大多是基层政府基于政绩或上级政府命令式压力，将群众需求抛之脑后，采取不合理的工作方式如强拆、武力镇压威胁等导致群众的奋起抗争，进而爆发激烈的肢体冲突和不必要的流血事件。特别是政府主导型的改造模式，政府在拆迁中天然的強势地位可能导致对弱势农民的隐形压迫，这是需要特别注意的。

4.2积极寻求村干部配合，对其进行有限支持

村干部在拆迁改造中扮演协调上级政府和农民的中介者角色，他们有代表村民利益向政府谈判的使命动力，也有作为直接利益相关者向百姓施压以尽快完成改造工作索取更多政治资源的潜在需求。因此，政府一方面应积极寻求作为一线征迁人员的基层干部的工作配合，保障其合法权益的实现;另一方面，需要以法令规章为界明确其职能，不得越界寻求超额利益，如有违反进行必要的惩处教育。

4.3引导和监督房地产开发商行为，避免暴力冲突

由于拆迁涉及的范围广，时间长，作业繁重，开发商施工的进度影响着后面的全部工程。现实中存在开发商倚仗政府权威强硬摧毁未经同意的农民房屋造成村民反抗，演变成双方打架斗殴的社会性事件。政府应予以高度重视，强化开发企业的社会责任感，积极协调开发商与村民的矛盾冲突，保障后续安置房的建造质量，严格监管，杜绝偷工减料、违规建筑，避免悲剧的发生。

4.4重视外来流动人口需求，提供更人性化举措

外来流动人口暂住在城中村的基数日益庞大，尽管他们经常在拆迁改造中被边缘化，对改造的影响有限，但政府也需要重视这部分人群的诉求，因为他们大多是参与城市建设的各行各业人员，为城市发展做出了一定的贡献。政府应该加快廉租公寓建设，探索更多可行性方案，逐步将长期租住的租客纳入到补偿范围和城市社会保障体系。这不仅是加快城市化建设的内在要求，也是城市人性化关怀的体现。

5.小结

城中村改造是我国城市化进程加快不可避免的工作，政府和相关利益主体的良性互动关系是拆迁改造工作取得圆满成功的必要条件。本文从利益相关者角度出发，以杭州市为例，探究不同主体在征迁前、中、后期的行为选择及政府的应对策略，得出政府应考虑不同利益相关者的诉求，针对性采取不同策略以顺利完成改造的结论。由于本文缺乏相关数据定量分析的支持，说服力可能不足，这也是未来本文的改进方向。

参考文献

[1] 陈婕.城中村改造中的政府行为研究[D].山西大学，2016.

[2] 李培林.巨变：村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会科学，2002（01）：168-179+209.

[3] 陆慧玲，朱雪欣，王江华.城中村改造中利益主体的冲突与协调途径实证研究——基于协商治理的引入[J].国土与自然资源研究，2020（04）：4-7.

[4] 刘贵文，裴乙蓁，汪熹子，庄勇，彭博，洪竞科.宗族网络对城中村拆迁安置的影响与作用机制研究——基于T市城中村改造项目[J].建筑经济，2020，41（S2）：239-244.

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[7] 王莉莉.全市一盤棋 统筹加快回迁提速.杭州日报.https：//hzdaily.hangzhou.com.cn/hzrb/2020/12/29/article_detail_1_20201229A025.html.

[8] 王露.杭州城中村改造模式解读[J].现代城市，2009，4（04）：16-18.

[9] 杭州市政府网.江干彭埠“四社联动”整体征收有“秘诀”.http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2017/9/25/art_812262_11072774.html

[10] 杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市区征收集体土地房屋住宅搬家补贴费、非住宅搬迁补贴费、住宅临时过渡费等三项费用标准的通知（杭政办函〔2018〕68号），http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2018/6/20/art_1476615_4367.html

作者简介：杨志健（1997-），男，福建漳州人，硕士研究生，研究方向为地方政府管理。

华侨大学政治与公共管理学院    福建泉州    362000