碳边界调节机制真的会来吗？

／机械工业北京电工技术经济研究所 亢荣／

中国是欧盟与美国进口产品的主要生产国，碳边界调解机制的实施对中欧和中美贸易所带来的影响不可忽视。随着欧盟稳步推进碳边界调节机制立法进程，尽管最终实施仍有不确定性，但是绿色国际贸易壁垒可能成为长期趋势，因此中国也应未雨绸缪，提前做好应对之策。

随着经济的迅速发展，环境污染问题日益凸现出来，2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布：中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。碳中和的话题正被中国人热议之时，2021年3月10日，欧洲议会投票通过设立“碳边界调节机制”的决议，这意味着从2023年起将对欧盟进口的部分商品征收碳关税。

“碳边界调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism）更通俗的说法为碳关税。碳关税的概念在2007年由法国前总统希拉克提出，是指如果某一国生产的产品不能达到进口国在节能减排方面设定的标准，就将征收特别关税。碳关税的讨论由来已久，在不同国家被多次提及，但是并未付诸实施，欧盟的最新进展再次引起大家对碳关税的关注，这一次，碳关税真的来了吗？

一、为什么要实行碳边界调节机制

1）限制碳泄露。

2）防止国内产业竞争力下降。

3）鼓励外国贸易伙伴和外国生产者采取与欧盟相当/等同的措施。

4）其收益可用于资助清洁技术创新和基础设施现代化，或用作国际气候融资。

二、碳边界调节机制的形式

一种形式：由进口国对碳成本缺位或碳成本较低的司法辖区的出口货物加征关税。

另一种形式：由出口国对出口到气候政策不如本国严格的货物进行碳成本退税。

当碳边界调节机制与碳排放交易体系相结合时，货物进口商可能会被要求购买足够的配额来抵偿其进口产品生产过程中的温室气体排放。另一种方案是，司法辖区将对境内所有国内外产品加征碳税，或对进口产品补征碳排放方面的进口税。

三、欧美日碳关税：频繁讨论，尚未落地

连日来，欧洲议会围绕“碳边界调节机制”及相关修订案进行辩论，一些议员表示，如果欧盟以外一些国家应对气候变化的目标较低，则需要对这些国家进口的部分商品征收碳关税。而一些反对者认为“碳边界调节机制”应与世界贸易组织的贸易规则兼容，而不应被用作贸易保护主义的工具。按照计划，征收碳关税所产生的收益，应在欧盟预算框架下用以帮助实现“欧洲绿色协议”的目标。

表 欧盟国家“碳边界调节机制”行动计划

在美国，特朗普政府期间，美国政府对气候问题不重视。拜登在其关于环境和能源的竞选纲领中提出，将对来自没有碳减排约束国家的碳密集产品征收碳边界调节费。在拜登当政以后，气候问题成为了美国政府最为关注的问题之一。上任之初，拜登总统就宣布重返气候变化《巴黎协定》，并签署《保护公共卫生和环境及恢复科学应对气候危机的行政命令》。该行政命令第5条第1款提出“应尽可能准确地掌握温室气体排放的全部成本，包括考虑到全球的损失，测算与温室气体排放量增加相关货币化损失的碳社会成本、一氧化氮社会成本和甲烷社会成本，进而有助于做出明智决策，认识到气候影响的广度，并支持美国成为气候问题上的国际领导者”。美国财政部长耶伦是美国气候领导力委员会的创始成员，该委员会是一个跨党派的有影响力的经济学家和商界领袖的组织，其首要主张是：每吨碳排放征收40美元碳税，在此基础上以后逐步提高，同时为了防止碳排放向其他国家特别是发展中国家转移，该组织也支持碳关税。美国碳税中心称，碳税是对燃烧碳基燃料的产品征收的费用，基本思路是在国内生产、消费和进口环节开征碳税和“碳关税”，对产品流转施加额外成本，通过碳税和“碳关税”有效改变消费者习惯。

据日经新闻报道，日本也在2021年3月22日举行的世贸组织的有意向国家参与的会议上提出着手开展“碳边界调节机制”磋商的建议。同时在日本国内已经开始以经济产业省和环境省两省为主进行政府内讨论，也在考虑引入碳关税是否符合世贸组织规则，也是一个有争议的问题，但尚未决定实际引进边境调节措施。日本担心发展成与主要贸易国中国和美国之间的贸易问题，打算先观望欧盟等的动向。

四、碳关税怎么征收

碳关税究竟如何正式推行，具体形式、覆盖范围以及收益使用等都在讨论中。

欧盟列出了四种碳边境调节机制的可能举措：

1）在欧盟边境对部分具有碳泄露风险的产品征收进口关税（例如对特定的碳密集型产品征收边境税或关税）。

2）将欧盟排放交易体系扩展到进口产品，这可能要求外国生产商或进口商根据欧盟排放交易体系购买排放限额。

3）从排放交易体系以外（来自没有减排政策国家）专门用于进口产品的特定池中购买碳配额。

4）在消费层面上对一些产品征收碳税（例如，消费税或增值税），这些产品的生产部门存在碳泄漏风险，适用于欧盟生产产品和进口产品。

5）对终端用户征税：同一产品，本地生产和进口同时征收碳税。

近期欧盟关于碳边界调节机制的讨论显示，举措3）被认为是最有可能采取的方式。

针对碳税目前个别国家有一些重要的变化：

2020年4月1日，加拿大联邦燃油费从20加元/吨二氧化碳当量（相当于14美元/吨二氧化碳当量）提高到30加元/吨二氧化碳当量（相当于21美元/吨二氧化碳当量）。

冰岛的碳税税率在2020年1月1日从3850冰岛克朗/吨二氧化碳当量（相当于27美元/吨二氧化碳当量）提高到4235冰岛克朗/吨二氧化碳当量（相当于30美元/吨二氧化碳当量）。

爱尔兰液体运输燃料的碳税在2019年10月9日增加了6欧元/吨二氧化碳当量（相当于7美元/吨二氧化碳当量），增至26欧元/吨二氧化碳当量（相当于28美元/吨二氧化碳当量），其他燃料的碳税从2020年5月1日期开始涨价。

2020年1月1日，拉脱维亚碳税4.5欧元/吨二氧化碳当量（相当于5美元/吨二氧化碳当量），增至9欧元/吨二氧化碳当量（相当于10美元/吨二氧化碳当量）。

挪威将其碳税全额税率从2019年的508挪威克朗（相当于49美元/吨二氧化碳当量）提高到2020年1月1日的544挪威克朗（相当于53美元/吨二氧化碳当量）。

葡萄牙碳税几乎翻了一番，从13欧元/吨二氧化碳当量（相当于14美元/吨二氧化碳当量），增至24欧元/吨二氧化碳当量（相当于26美元/吨二氧化碳当量）。

2020年4月1日，爱德华王子岛碳税从20加元/吨二氧化碳当量（相当于14美元/吨二氧化碳当量）提高到30加元/吨二氧化碳当量（相当于21美元/吨二氧化碳当量）。

南非碳税从2020年1月1日的120兰特/吨二氧化碳当量（相当于7美元/吨二氧化碳当量）提高到127兰特/吨二氧化碳当量（相当于7美元/吨二氧化碳当量）。

美国，在2019年1月，众议院的一个两党小组提出了H.R.763号法案，即《2019年能源创新和碳红利法案》。该法案建议，在第一年对每公吨碳排放征收15美元的初始税，随后几年每年大幅增加10美元税金以激励企业投资创新和替代能源。

英国，在2013年启动了碳税，到2021年，碳税为18英镑/吨。

德国，在2021年1月起征收二氧化碳税，起始税率为25欧元/吨二氧化碳当量（相当于28美元/吨二氧化碳当量），同时会分阶段提高。

五、碳关税是否符合国际贸易规则

无论采用何种形式，碳边界调节机制都必须符合世界贸易组织规则要求。俄罗斯已经就这一机制提出了异议，认为其违反了世贸组织规则，并称欧盟是在利用这项气候议程设置新的贸易壁垒。

是否符合WTO规则要求主要取决于碳边界调节机制的具体设计。德国研究员表示，征收关税恐怕很难通过世贸组织审批，因为关税单方面针对进口商，而不管欧盟自身的行为，其次需要对世贸组织规则中的关税附录进行重新谈判。最后，欧盟要有充分的理由向世贸组织证明：碳边界调节机制是基于正当的环境保护考虑的必要措施，引入这一机制对提高欧盟气候行动决心和避免碳泄露都至关重要。

六、中国企业应该采取如何行动

中国是欧盟与美国进口产品的主要生产国，碳边界调解机制的实施对中欧和中美贸易所带来的影响不可忽视。随着欧盟稳步推进碳边界调节机制立法进程，尽管最终实施仍有不确定性，但是绿色国际贸易壁垒可能成为长期趋势，因此中国也应未雨绸缪，提前做好应对之策。

中国企业应该行动起来，加深对产品碳足迹以及如何减少碳足迹的了解，这将有助于其落实绿色发展战略，做好应对欧盟碳边界调节机制的准备。应当加快制定绿色电价制度，从而鼓励企业购买可再生电力，加快国内碳交易市场的发展，将欧盟碳边界调节机制可能覆盖的产品纳入碳交易市场中来。另一方面，完善碳市场机制也可以让面临碳边界调节机制减排压力的企业提前做好准备。例如更活跃的碳市场可以让碳价更好地反映市场供需，提高企业的碳价意识，并且也让碳价最终能够在企业的成本中得到体现。中国在碳市场建设时也需要考虑其对易受贸易冲击行业的影响（如电力、钢铁、水泥、电解铝等），可以参照欧盟和美国的做法，在未来逐步提高拍卖比例的同时，对易受贸易冲击行业继续免费分配部分配额。此外，中国碳市场机制的设计和运行可以参考欧盟的方式，对碳市场进行定期评估，在出现碳边界调解机制的情况下，及时反馈和调整，来确保碳市场覆盖下企业的减排和竞争力的维持。

随着国家2030年碳达峰和2060年碳中和气候目标的提出，中国很多企业也纷纷响应并提出了碳中和的战略。2021年4月22日，“世界领导人气候峰会”上，习近平总书记提出了：“发达国家应该展现更大雄心和行动，同时切实帮助发展中国家提高应对气候变化的能力和韧性，为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面支持，避免设置绿色贸易壁垒，帮助他们加速绿色低碳转型。”；“作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，中国坚定践行多边主义，努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。”最后，我们希望欧盟在碳边界调节机制在设计上能够对中国企业和其他国家企业一视同仁，双方能够共同努力，帮助中国实现绿色转型和高质量经济发展。