浅析中国处理边界问题的“搁置争议”理念

摘要：针对一些较为棘手的边界问题，我国政府采取了灵活务实的态度，通过“搁置争议”的方式优先建立与相关国家的友好关系。数十年来，处理边界问题的“搁置争议”理念不断丰富完善，形成了以“主权在我、搁置争议、共同开发”为主旨的思想理论体系，在缓和边界争端、减少与周边国家分歧以及营造积极有利的外部环境方面起到了至关重要的作用。随着国际形势的发展变化，“搁置争议”理念当今也面临着不同类型的挑战，其主要内容亟需得到进一步的补充与完善，在总结历史经验的基础上促进现实问题的解决。

关键词：搁置争议;边界问题;共同开发

中图分类号：D823    文獻标识码：A文章编号：2095-6916（2021）05-0033-03

新中国成立初期，周边邻国普遍对我国抱有警惕和猜疑的态度，这种态度背后往往是新独立国家对被欺压、被侵略历史的敏感性[1]。此外，某些西方国家精通“分而治之”的策略，不断炒作我国与周边邻国的领土边界矛盾，妄图在国际上孤立新中国。对此，我国领导人审时度势，主张在边界问题的解决条件尚未成熟之前争取在其他领域打开局面，发展与周边国家的友好关系，将争议暂且搁置起来。

一、“搁置争议”理念的历史演进

清朝末年以来，迫于西方帝国主义国家的侵略与压迫，中国签订了一系列不平等条约，割让了大量的领土。此外，印度等国家在独立之后并没有摆脱殖民思维的束缚，不断蚕食中国的边界领土，意图攫取更多的战略利益。新中国同周边各国的边界线或是由历史上的不平等条约规定，或是传统习惯线和实际控制线，甚至没有一条通过平等谈判确定下来的边界线。我国需要将解决边界问题作为实现民族独立、营造和平发展环境的重要前提，但周边某些国家也准备“寸土不让”，将边界问题作为试探与讨价还价的筹码。

（一）“搁置争议”理念的形成

在与周边国家的外交工作开展之初，新中国政府并没有选择以“四邻惊扰”的方式解决边界问题，而是选择以“争取缓和”“争取亚非国家”作为外交工作的出发点，避免了“四面皆敌”的不利局面。在此时，“搁置争议”理念主要表现在优先争取保持边界地区的稳定，保持与周边国家的平等协商、睦邻友善，尽可能地缓和、化解边界问题，防止因为边界争端造成大规模的冲突或区域环境的恶化[2]。在处理中缅边界问题时，周恩来总理综合考虑各种复杂因素，提出以争取世界局势缓和、保障我国和平建设为首要目标，在此基础上争取亚非国家的友好关系，避免在边界问题上采取过于强硬的姿态[3]。

在此理念的指导之下，中缅边界问题得到妥善处理，两国政府于1961年互换《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》批准书，这也是新中国成立以后解决的第一例边界问题，为之后中国与邻国划定边界工作的开展起到了良好的示范作用[4]。中缅边界问题得以妥善处理之后，中国经历了第一波“划界潮”。在之后的划界协商中，中国政府坚持以明确边界，保持与周围邻国的友好关系为大前提，对确实复杂且难以处理的边界问题采取了暂时搁置的态度，争取通过平等协商为国内建设营造稳定安全的外部环境。

（二）“搁置争议”理念的进一步演绎

“搁置争议”的理念并非一成不变，在其早期的实践中，更加关注的是妥善化解矛盾，为新中国争取一个稳定的外部环境，避免与周边国家之间的武装冲突，是一个“没得选的选择”。二十世纪七十年代以来，在以中日建交谈判为代表的海上边界争端处理过程中，中国政府提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”的基本原则，在搁置争端的基础上尝试采取更加积极的应对策略。此时的“搁置争议”理念体现出中国政府更多的自信和能动性，实现了从“迫不得已”化解边界问题到主动搁置边界争端的转变。

中国与日本隔海相望，两国有实现关系正常化的迫切需要，但也受困于历史包袱，其中还涉及领土与边界争端。中美关系“破冰”后，国际形势发生了一系列变化，中日两国政府和民间都希望能够改善双边关系，加快建交的步伐。中日两国在建交谈判过程中曾就钓鱼岛问题进行协商，关于钓鱼岛“搁置争议”，是中日两国领导人本着着眼大局、面向未来的精神，在邦交正常化谈判和签署《中日和平友好条约》时达成的谅解与共识[5]。

在处理南海问题、实施改革开放的过程中，中国政府认识到“和平与发展”必将取代“战争与革命”作为新的时代主题，及时调整外交工作的主轴。在提出以“一国两制”模式解决香港、澳门和台湾等国家统一问题的基础上，中国政府相当密集地就中印边界争端、中日钓鱼岛争端、南海争端以及有关国际争端等问题发表谈话，组织政治协商与外交谈判，通过实践不断完善“搁置争议”理念，将其确立为中国处理与周边国家边界问题的重要指导思想之一。

（三）“搁置争议”理念的逻辑内涵

在建国以来处理领土边界问题的实践中，“搁置争议”理念得到了发展完善，现今已经具有了完善的逻辑体系和思想内涵。

首先，“主权在我”是“搁置争议”理念中最重要的原则。决定搁置某些领土边界争端问题并不等于放弃了国家主权，而是在行使国家主权遇到现实困难或者有可能造成“得不偿失”的局面时，暂时放下争执，争取在别的领域达成共识与合作。同样，“搁置争议”也并不等于“共享主权”或像处理南极问题时所采用的“冻结主权”模式，“主权在我”是处理边界问题时不可动摇的立场。

其次，对“搁置争议”中的“搁置”应当进行正确的理解。搁置也是有选择的，并不是所有的问题都能搁置，领土边界事项能否搁置需要结合时代背景，经过辩证的分析后才能做出选择。譬如中日两国对钓鱼岛问题的搁置，很大程度上减少了两国建交过程中所面对的阻力，为两国邦交正常化发挥了积极的推动作用。但在2012年所谓的“钓鱼岛国有化”事件中，面对日本政府对钓鱼岛争端采取“不搁置”、甚至主动挑起争端的态度，中国政府坚决还击，向有关国家表明态度。同时，搁置是处理对外关系的手段而并非目的，在搁置的基础上也应当积极进取，有所作为。搁置争端本身也是争端各国通过合意达成的，因此它不是一种被动、消极的“未解决”状态，而是国家间为了稳定、合作和发展的积极尝试[6]。在当代社会中，国家主权、国家安全被视为一个国家不能让步、不能忽视的核心问题。但在这些问题项下的资源开发、环境保护、科学合作、政治交流等领域对发展中国家具有重要的意义，因争端而导致各个领域的合作被延误是各国都不愿看到的结果。

最后，“搁置争议”的目的是达成现阶段的“共同开发”，达成“双赢”的局面。所谓“共同开发”既可以理解成在南海、东海就油气资源与相关国家进行共同开发，也可以从广义上理解为在采取“搁置争议”的前提下，采用“迂回战术”，在经济、社会、文化等多个方面与争议国家先一步进行合作，在“不正常”的外交关系中谋求其他领域先达成“正常”合作[7]。

二、“搁置争议”理念面临的现实挑战与应对

“搁置争议”理念为新中国在建国之初以及改革开放时期提供了重要发展机遇，使新中国从被孤立、被排斥的困境中脱身而出，为社会主义建设事业提供了稳定的发展环境。但当前，“搁置争议”理念也面临严峻的现实挑战，受到了诸多的质疑[8]。

（一）“搁置争议”理念面临的现实挑战

尽管“搁置争议”理念的初衷在于优先发展与周边国家的友好关系，为我国的自身建设与发展营造良好的外部环境，但随着区域与国际形势的变化发展，有些边界问题会在较长的一段历史时期内持续存在，随时可能会产生新的威胁。

就陆上边界问题而言，由于印度方面的原因，我国与印度的边界问题在近年来有愈演愈烈之势，印方不断挑战我国“搁置争议”的理念。历经漫长的外交谈判与政治磋商，中印两国政府就管控边界分歧、增进政治互信与军事互信等方面取得了一定的共识，同时也通过签署双边协定的方式赋予各项阶段性成果以法律效力。近年来，印方主动在中印边境争议地区屡次挑起冲突，对峙事件的发生频率与激烈程度逐渐升高，两国自1993年开始构建的涉边协定体系面临冲击。对此，印方应当负主要责任，印度政府通过军事、行政和外交等手段在边界问题上向中方施压，妄图单方面改变现状，威胁实际控制线沿线地区的和平与安宁，加剧了区域内的紧张局势。2020年，印度政府在中印边境地区又一次挑起争端，在国内挑动民族情绪，导致双边关系惡化。

就海上边界问题而言，我国与周边诸国的领土争端成为国际反华势力围追堵截中国政府的抓手。钓鱼岛问题的暂且搁置是中日双边关系正常化的基础之一，是“搁置争议”理念在处理边界问题实践中起到良好作用的典范。但新世纪以来，中日两国围绕钓鱼岛问题进行过数次交锋，美国政府也通过对《美日安保条约》的解释从中作梗，利用边界问题挑拨中日友好关系。在美国的影响下，部分日本政治人士拒绝承认边界争议的存在，不断强化对钓鱼岛的管控力度，派出海上保安厅船只在钓鱼岛周边海域巡逻，阻扰我国渔民的渔业经营，意图在国际社会中混淆视听，创造“事实占有”的假象。在南海地区，“搁置争议”理念主要体现于中国与周边国家共同发表或签署的联合宣言、联合声明、联合公报和联合新闻公报等文件中。这些文件总体上缺乏明确的权利义务内容，法律约束力较低，也没有具体的监督落实、责任追究和制裁惩罚机制。近年来由于域外大国的介入，有关南海的争议不断，某些南海周边国家在经济利益的驱使下肆意妄为，“你搁置，我开发”或者“搁置争议，我先开发”的乱象在区域内层出不穷[9]，“搁置争议”的理念在当前并无法得到切实的保障。

（二）完善“搁置争议”理念的若干建议

“搁置争议”的理念虽然面临严峻挑战，但就总体而言，当今世界和平与发展的两大主题没有发生改变，我国以经济建设为中心的任务没有改变，和平解决争端的立场也并没有改变。我国在处理与周边国家的领土边界争端时仍然要灵活使用“搁置争议”的方式，一方面仍然要坚持“搁置争议”的理念，并积极开展实践;但另一方面也要构建完善解决争议的有效机制。

在推动构建人类命运共同体、实现共同发展的大环境下，完全抛弃“搁置争议”理念是不可取的。一方面，在涉及国家主权的南海、钓鱼岛问题上采用针锋相对的态度，希望实现“单赢”的想法是难以实现的，甚至会进一步恶化我国的周边环境。就某些历史遗留问题而言，急于推动争端的解决反而会导致双方关系紧张，进而错过合作开发、发展的时机，需要以更加务实的态度避免这些损失。另一方面，采用强硬的手段解决争端也有损中国几十年来在国际舞台上所树立开放、包容、合作的大国形象，会为国际反华势力鼓吹“中国威胁论”提供借口。

中国“搁置争议”的实践与其理念是高度统一的，其对“搁置争议”理念的运用是对战略利益的追求。从根本上讲，“搁置争议”的理念和实践是以维护国家主权、和平发展，互利共赢为根本出发点，它在维护中国周边的和平环境的过程中，也对构建新型国际关系起到了示范和引导作用，有益于中国在当前国际体系中的和平发展。反思“搁置争议”的理念，中国在未来处理与周边国家的领土与边界关系时还需要注意以下几个方面的问题：其一，搁置争议也要重视军事实力的发展，在任何历史阶段里，军事力量都是保障国家主权与安全的坚强后盾，有一支强大的军队才能更好地维护国家战略利益，无论是搁置、和平还是合作的意愿才能被相关国家所重视，否则再友善、真诚的政策都会被视为软弱和妥协。其二，在与相关国家签订协议时，要更加重视规定明确的权利义务规范，在原则性共识的基础上将理念制度化，形成可以落实、实施和监督的法律文件。其三，要把握“搁置争议”理念的根本在于辩证地看待周边外交问题，在相关国家出现“不搁置”甚至故意制造争端的行为时，应当认识到主要矛盾与次要矛盾之间的转化，积极行动，捍卫主权。

中国需要以更加自信和开放的姿态来推动与周边国家的合作，在处理边界问题时也需要继续推进“搁置争议”理念，保障和平友好的外部发展环境。周边国家与中国通过共同发展，形成高度的相互依赖关系，中国的发展成果可以不断惠及周边国家和地区，共同发展、共同利益可以弱化双边矛盾，为解决边界问题创造有利条件，这也使“搁置争议”的理念更具现实意义。

参考文献：

[1]张云.解决东亚领土争端需有大智慧[N].人民日报海外版，2013-04-12.

[2]关培凤，胡德坤.新中国边界政策：从陆地到海洋[J].现代国际关系，2009（10）.

[3]曹玮.搁置外交——解决领土争端问题的外交理念新探索[J].太平洋学报，2011（1）.

[4]齐鹏飞，冯越.中缅边界问题研究述略[J].当代中国研究，2008（2）.

[5]乔林生.论钓鱼岛“搁置争议”的共识[J].国际论坛，2013（6）.

[6]黄瑶.论人类命运共同体构建中的和平搁置争端[J].中国社会科学，2019（2）.

[7]石源华.“搁置外交”：主权在我，搁置争议，共同开发[J].世界知识，2014（4）.

[8]杨泽伟.“搁置争议、共同开发”原则的困境与出路[J].江苏大学学报（社会科学版），2011（3）.

[9]张晓君.实施“搁置争议、共同开发”战略的法律机制探究[J].暨南学报（哲学社会科学版），2010（2）.

作者简介：刘泮（1995—），男，汉族，河南商丘人，单位为武汉大学国际问题研究院，研究方向为中印边界问题。

（责任编辑：马双）