新时代我国信用修复机制探索与实践

2021-06-23徐祺娟王琳媛

管理学家 2021年8期

关键词：探索新时代实践

徐祺娟王琳媛

[摘要] 新时代，我国社会信用体系建设成效显著，但就信用修复而言形势依然严峻。文章从信用修复的制度建设、机制运行、主体职责、标准制定及渠道畅通、教育培训等现实出发，探索信用修复的具体办法与路径，以期实现信用修复的良性治理。

[关键词] 新时代；信用修复；探索；实践

中图分类号：B824.3 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）08-0081-05

★1基金项目：宁波市哲学社会科学规划课题：“信用宁波”建设再升级的实践与探索（G20-ZX13）。2基金项目：宁波市软科学项目：扩大科研管理自主权背景下，加强科技人员信用建设的对策研究（202002Z1024）。

新时代，我国社会信用体系建设成效显著，社会“讲信、重信、守信、用信”氛围日益浓郁，但就信用修复而言形势不容乐观。一方面，失信信息高达千万量级[1]，而且还在快速增加。另一方面，广大失信主体有恢复昔日信用的强烈愿望，但信用修复困难，信用修复成功的数量不多。我们推进信用体系建设不是为了惩戒，而是为了让更多人明确信用价值与边界。给予失信主体改正与修复机会，也是法律赋予他们的权利。《民法典》就民事法律行为的附条件与期限规定，除民事法律行为根据其性质不得附条件外的，其余均可附生效与解除的条件，条件达到时就生效或失效；也可以附期限，自期限届至时生效，自期限届满时失效。失信作为民事行为，赋予失信主体一定的生效、失效条件及期限是民法赋予的权利。当前，我国信用建设面临形势依然严峻，发挥信用修复的救赎功能，让多数失信主体恢复信用，社会信用体系建设才能更健康，发展才能更稳健。

目前，我国信用修复机制建设还处于初级阶段。从观念上看，表现出对失信惩戒重视多，对信用修复聚焦少。从实践上看，体现在修复渠道不畅、方式单一、标准不详、程序复杂、耗时长、修复途径少，甚至一些信用出现修复无门等现象。信用修复难在一定程度上会影响我国社会信用体系建设的整体成效。新时代，尽快健全和推进信用修复机制，是完善我国社会信用体系的必要环节[1]。

一、做好信用修复制度的顶层设计，实现制度之治[2]

（一）建设自纠、自新的信用修复制度

党的一贯方针是惩前毖后、治病救人。在信用体系建设的制度安排上，既要体现惩戒，也要體现保护与关爱。2014年，国务院在《社会信用体系建设规划纲要（2014— 2020年）》（以下简称《纲要》）中提出建立自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱制度，目的就是要主动为失信主体谋“出路”，引导失信主体及时纠正自身行为，以正向激励推进社会信用建设向更深层次发展，从根本上实现良性治理。

建设自纠、自新的信用修复制度，需要在信用修复路径上给予制度支持。2016年，国务院在《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称《意见》）中提出建立信用信息异议处理及申诉机制，这为“误伤”“错伤”“标准不一”等产生的大量失信主体安排了信用修复的路径。对于一些非特定失信主体，2019年国务院在《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）给予了修复路径，即通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等完成信用修复。对于特定失信主体，相关文件规定暂不予信用修复。这部分失信者由于社会危害大，给予适当的惩戒是必须的，但能否有更具体的细分，针对不同性质、不同级别而制定特别的信用修复程序与条件，让这部分失信主体也有信用修复的机会，值得信用管理部门进一步研究。

自纠、自新的信用修复制度，在信用修复中发挥了积极作用，但应该看到，这项制度建设仍处于不断完善中且还没有形成一个完整体系，也没有上升为国家法律层面。信用修复制度各地各部门在积极探索，如中国人民银行早在2014年就发布《关于印发征信投诉办理规程》，2018年，浙江、广东也相继出台有关信用修复的管理办法。这些探索为制定国家层面的信用修复制度提供了现实蓝本，推动国家层面尽快出台信用修复制度。国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）2019年发布的《关于进一步完善行政处罚信息信用修复机制的通知》是一个积极信号，遗憾的是，该通知仅局限于行政处罚方面的信用修复，条例也略显粗略，远远适应不了当前信用修复的复杂局面，满足不了广大失信主体修复信用的强烈愿望。

（二）建立新型信用修复监管制度

探索与建立新型信用修复监管制度，是信用修复制度健康发展的前提与基础。早发现、早防范、早治理是信用修复监管制度的根本任务。信用风险预判预警与触发反馈机制，可以及时发现与确定激励和惩戒对象；对于守信者列入红名单予以褒奖，对于失信者或有此苗头的人，给予惩戒或警示约谈。此机制在《指导意见》中提出，按照“谁认定、谁约谈”的原则，以适当方式督促失信主体及时修正失信行为。2018年，中国人民银行在《关于对失信主体加强信用监管的通知》中指出，认定部门要对失信重点对象进行约谈，督促重点关注的失信名单主体、黑名单主体限期整改和修正信用，体现信用修复超前治理的监管理念。针对信用修复监管，《意见》还提出建立信用修复公示、跟踪问效机制，并发挥“互联网+”、大数据对信用监管的支撑作用，让信用修复可查可核可溯，并抵御跨行业跨区域风险。

建立新型信用修复监管制度，要防范权力过度干预及权力滥用等“监管失灵”现象。有关研究表明，建立“双随机、一公开”的监督机制，可有效打破部门间的信息数据壁垒，形成统一的信用监管平台，有效解决“监管失灵”现象。此机制由国务院办公厅在2015年《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中提出，以“列清单”“随机抽”“适度查”“双随机、一公开”方式实施监管，可有效压缩信用监管部门与信用主体的双向寻租空间，降低“监管俘获”发生概率，减少“多头执法”，是新型信用监管制度的重要组成部分。《指导意见》指出，“双随机、一公开”监管要与信用等级相结合，以信用高低采取不同频次与抽查比例，以达到良好的监管效果。

打破信息孤岛，实现信用修复“一标准、一公开、一窗口”；制定信用修复目录清单及双随机的抽检原则，加快推进“双随机、一公开”监管制度；完善风险预判预警机制，建立常态化警示约谈机制等是建立新型信用修复监管制度需要尽快解决的关键点。

（三）建设守信承诺践诺制度

信用承诺制度由《纲要》首次提出，而后得到广泛使用，成为新时代简化信用修复的便捷通道。承诺是受要约人同意要约的意思表示，《民法典》指出，除根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的，承诺应当以通知的方式作出。守信承诺即失信主体以公开形式说明已吸取教训并改进过失，同意不再重犯的要约，并以通知的方式接受社会监督，达到信用修复的目的。2018年，国家发改委、中国人民银行在《关于对失信主体加强信用监管的通知》中鼓励和引导失信主体利用公开信用承诺来作为除特定失信行为外的信用修复。但总的来说，我国信用修复承诺制度执行不彻底，制度也不完善，存在行政处罚信用修复方面实践多[3]，个人征信修复方面使用少等问题。其次，对守诺践诺监管及违诺行为的处理也不够明确与规范。承诺，不仅仅是守信承诺，同时还要取得绝大多数受侵害人的谅解，如无法取得多数受侵害人谅解或发现更多不特定受侵害人时，信用承诺修复应立即停止并进入特别修复程序。针对特别信用修复，E-315：9000国际信用管理体系规定，要求以一定的间隔时间并通过5次以上郑重向受侵害人和社会公开道歉并承诺，在取得受侵害人的谅解后方可消除相关失信记录，这对健全我国信用承诺制建设有一定借鉴意义。

推进信用承诺机制的落脚点在于践诺上。对于信用承诺中不实承诺、虚假承诺、事后失诺行为等应当受到更为严厉的处罚。宁波市教育局在2019年发布的《关于推行民办学校审批信用承诺制的通知》中，对不实承诺、违诺失诺行为要求其限期整改，对逾期不改或整改不到位的给予撤销原行政审批决定的处罚，对于严重违诺并造成不良社会影响的会被列入“黑名单”，这些规定对违诺失诺行为虽有处罚但稍显宽容。过于宽容的处罚不利于信用承诺制度的进一步发展。另外，规定守诺践诺不仅仅涉及失信一方，信息修复机构、第三方信用服务机构等，都有信守承诺的责任[4]。E-315：9000国际信用管理体系规定，失信主体在信用修复过程中，弄虚作假的，属于严重失信行为，处永久曝光或联合曝光的处罚；信用执业人员违诺则根据情节与后果，处以公告批评、禁业一年至五年、永久禁业处罚，并予以公告等，相关部门应认真研究这些规定。

二、建立健全协同联动机制，压实信用修复主体职责

信用修复协同联动机制，是以国家、省级发改委为主导，市县信用综合部门协同配合、各信用提供单位联动，各信用修复主体共同参与的协同联动综合治理信用修复的工作制度。信用修复的制度安排、综合协调及监督、指导由国家发改委、省发改委、区县信用建设综合部门负责；信用修复受理、确认和异议处理，按照“谁提供，谁负责”的原则由信用提供单位负责；信用异议接收及核查，由信用网站、使用单位、服务单位按照“谁接收，谁受理”原则共同负责，并提供核实反馈。《指导意见》提出，要加快建立完善协同联动、一网通办机制，为失信市场主体提供高效便捷的信用修复服务[5]。

建设信用修复协同联动机制，除明确主体职责外，还需增强主体责任意识。如信用网站，有责任联合数据提供方，主动探索研究建立数据源头的录入审核和逐级检验机制，防止信用信息“错戴”“错用”“乱用”现象；有责任探索数据保障机制，主动引入失信方或第三方进行数据自检、复检、他检机制等。依据国家发改委2019年出台的信用信息修复规定，“信用中国”等网站还有主动配合信息报送部门承担信用修复的协同处理责任，赋予信用网站接收公示信息的修复申请工作，承担着一定的信用修復职责。

信用修复的评估与培训职责。相关法规规定，信用修复评估工作由国家公共信用信息中心承担；信用修复的培训由各地区各级社会信用体系建设牵头部门、行政处罚决定部门共同承担，或由其引入公共信用评价在“优”级以上的综合信用服务机构和征信机构或经授权的行业协会商会协助解决。2019年，国家公共信用信息中心公布了首批13家信用培训服务机构，为失信主体信用修复走上专业化协助开了先河，其效果还有待时间验证。但笔者认为，对信用修复的评估、培训工作，行业协会应该发挥更大的作用。行业协会介于政府、企业之间，介于商品生产者与经营者之间，并为其提供服务、咨询、沟通、协调等，先天具有专业性、公正性、服务性及自律性特点，更加适合为信用修复提供咨询、培训与出具相关修复证明等。

三、制定信用修复标准，防止信用修复泛化

（一）制定信用修复全国标准及区域标准

2017年，国家发改委、中国人民银行在《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）中指出，各领域的红黑名单认定原则上实行全国统一标准，标准由社会信用体系建设部际联席会议成员单位或者国家其他行业主管部门按照市场监管、社会治理和公共服务职责研究制定。地方标准根据实际需要制定，由省级有关部门制定并经上级主管部门和省级人民政府审定后实施。制定标准过程中，应充分征求公众意见，并以适当方式向社会公示、公开；标准及其执行效果要进行第三方评估以及时完善。信用修复标准应该有相类似的规程。信用修复标准制定时应通盘考虑，既要防范信用修复标准定得太高，也要防范信用修复标准泛化；信用修复标准应与处罚保持一致性和连贯性，确保信用修复与信用惩戒的法律依据相衔接；对信用修复标准实施效果进行第三方评估以及时完善[6]。

（二）科学分类与分级失信行为，实现修复信用的差异化管理

国内典型的失信分类与分级主要有23制、22制和35制[7]。23制，即2类失信行为3级划分制。《“信用中国”网站公示信用信息异议申诉指南》把失信行为分为严重失信行为与一般失信行为2类。严重失信行为目前还延伸出特定严重失信行为（指特定领域、特定处罚的严重失信行为，其对国家、社会危害比较大）。22制，即2类失信行为2级划分制。国家税务总局推行轻微失信（C级，纳税信用年度评价得分40分以上不满70分的），严重失信（D级，年度评价指标得分不满40分或者直接判级确定的）。地方分类更加丰富一些，35制，即3类失信行为5级划分制。《山东省信用分级分类管理办法（试行）》把失信主体细分为B、C、C-、D、D-等3个失信行为类别，5个划分等级。其中，轻微失信为B级；一般失信分C级、C-两级；严重失信分D、D-两级。实际上，导致失信行为产生的原因比较复杂，社会的危害程度也不尽相同。笔者觉得失信行为类别与划分的级别可适当增加几类，如可在《山东省信用分级分类管理办法（试行）》的基础上增加警示类，每类再按失信行为轻重与类型不同具体划分1—3个级别较为适宜。

（三）规范信用修复信息“留迹留痕”

信用修复信息“留迹留痕”，我国相关法规已有所论及，如相关法律规定个人征信最长保存期限是5年；行政处罚信息一般失信行为公示期限为3—12个月，严重失信行为6—36个月。但这些法律规定较为弹性，区间跨度大且对到期信用信息处理也不够规范与具体，有必要进行进一步的细化与规范。美国《公平信用报告法》规定，个人信用正面信息将保存10年。负面信息将根据不同的情况区别对待，如个人破产记录保存10年，欠税、民事诉讼等负面记录保留7年，年薪7.5万美元及以上的个人信用信息可长期保存[8]。这些规定相对刚性并较为具体且更具可操作性，有可借鉴性。

（四）赋予信用行为修复分

赋予一些信用行为以适当的分值，再根据信用行为进行加分或减分，并以信用修复分的增或减，来完成信用的修复。国家税务总局就针对纳税信用修复相关事项赋予不同的信用分，如未按规定期限纳税申报的扣信用分5分，30日内完税的根据具体金额不同给予增加4—5分，30日后完税（不满1年的）增加2分，1年内完税的增加1分。芝麻信用分则通过云计算、机器学习等技术客观呈现个人的信用分，用户在信用卡、消费金融等上百个应用场景中的信用状况都能得到相关信用分，根据信用分把用户分成不同的信用等级，各地推出的城市信用分也有类似功能。

四、畅通渠道，让信用修复可行可操作

（一）“四通”让信用修复更畅通

1.通过履行义务及参加公益修复信用

2017年，国家发改委、中国人民银行在《意见》中提出可通过履行义务的方式修复信用，这是一大创新。《意见》并没有明确义务的具体内容，但《中华人民共和国宪法》规定，公民有维护国家统一和民族团结的义务、有遵纪守法的义务、有维护国家的安全、荣誉和利益的义务、有保卫国家的义务、有依法纳税的义务、有抚养教育未成年子女的义务、有赡养扶助父母的义务等。失信主体在履行这些义务方面卓有成效的，应当有助于其信用修复。相关部门应尽快完善这一制度，可根据公民义务的性质与具体内容设定一些信用修复分，失信主体达到一定分数可修复其信用。《意见》主张失信主体可通过社会公益服务等方式修复个人信用，但可惜《意见》没有就社会公益服务的内容与具体规则作出详细规定，还需相关部门尽快制定详细的规程与目录。

2.通过信用修复分修复信用

针对不同失信群体、不同失信行为特点，设置若干项信用修复加分项，失信主体达到一定的分值后，可修复其信用。例如，征信机构可将公共事业账单、医疗保险、慈善活动等非金融信息情况以及理财、偿还贷款等情况纳入加分项，非恶意造成信用不良的当事人在及时结清逾期欠款的前提下，可以通过加分项，提高信用等级，修复其信用。国家税务总局在《关于纳税信用修复有关事项的公告》中就专门提出纳税信用修复范围及标准，提出纳税信用修复加分分值和修复标准，失信主体可以凭借修复加分分值来确定信用等级及修复信用。

3.通过担保修复信用

让担保人提供担保，提高被担保人的信用等级，可以有效突破信用修复的一些困境。现实中很多失信行为是非主观、无意识造成的，如经常性地遗忘信用卡还款、证件遗失造成的失信行为等，这些失信行为由担保方介入，为失信主体提供信用担保，可以让失信主体尽快恢复信用。也有一些失信主体因遇到困难，暂时不能承担相关责任而造成的失信问题，可由失信主体主动引入相关信用好、有相关担保条件或资质的第三方为之提供担保，暂时让其恢復信用，以帮助其尽快走出困境并重构信用。

4.通过救助修复信用

我国尚未根据不同阶层的偿还能力建立个人信用修复救助机制，尤其是针对生活或特殊困难阶层的信用不良主体的信用修复救助[9]。例如，部分弱势群体，偿还应对能力较弱，一旦造成不良信用，不能及时处理，诸如归还逾期本金及利息、履行合同等，致使信用不良记录长期存在，从而造成其信用危机。国外在这方面的经验是用设立专门的信用恢复类基金实施救助，通过调整债务结构、转换贷款种类等方式对信用不良主体恢复信用实施救助，对信用安全等级低的低收入人群、重症残疾人群及老龄人给予偿还债务的优惠，减轻其信用及经济负担[10，13，14]。韩国政府就专门为信用修复困难者设立国民幸福基金，提供信用修复救助[12]。

（二）“三设”让信用修复可行可操作

1.设立信用修复常设机构

信用修复常设机构可为信用不良记录提供信用修复咨询服务、解决方案，帮助信用主体对于个人信用报告中存在的错误的不良信用信息向相关机构提出异议申请，并进行异议修复、改善信用记录、提高信用评分等。在英国，政府就设有专门的信用修复机构，向信用不良主体提供信用修复咨询和建议，义务解读信用报告，对信用报告中的不良信息进行分类识别等[14]。韩国政府专门设立信用恢复委员会，免费帮助信用不良主体识别信用问题并提出解决方案及提供信用修复服务，甚至可以通过帮助信息主体进行债务重组、提供小额紧急贷款等方式缩短信用修复周期[12]。专业信用修复机构在美国已发展为市场主流，拥有以Lexington Law、Sky Blue Credit等大型专业信用修复机构为代表的1000多家专业信用修复机构，为失信主体提供个性化和专业化的修复方案，并利用自身专业技能，严格依照法律要求，针对客户信用报告中的不真实、不准确或超过留档期限的负面信息开展异议处理流程，代表客户进行沟通，争取客户的相应权益等。

2.设立信用修复常设窗口

信用修复常设窗口可以是线上，也可以是线下，线上线下融合是发展方向。成立信用修复常设窗口，实现信用修复“一窗通办”，可为失信市场主体提供高效便捷的信用修复服务。信用修复常设窗口主要从事信用认定，异议争端，可以有效解决信用修复难的问题。

3.设立信用修复“哨兵”网络

信用修复“哨兵”网络在线站岗，全面接受信用修复主体反馈与投诉，对信用修复机构、第三方服务机构的违法行为、拒绝承担义务等行为实施有效监督，视情况启动调查程序、实施法律制裁等，发挥维护信用修复行业的稳定与公正，对信用修复行业实现有效监管。信用修复“哨兵”网络也可通过庞大的投诉数据库，定期进行多层次、多维度的专业化分析，形成规范报告提交相关管理部门，以衡量修复机构整体信用状况，并为相关管理部门提供决策参考。

五、强化信用修复教育与宣传

（一）引导失信主体增强维护自身合法权益意识

《纲要》提出要加强对失信主体的教育，引导其及时纠正失信行为，增强其维护自身合法权益的意识。《新时代公民道德建设实施纲要》指出，抓好重点群体的教育引导，要发挥各类阵地道德教育作用，开展“六进”信用宣传普及教育活动，以“诚信周”“质量月”等主题活动，营造诚信和谐的社会氛围。

（二）以宣传典型营造良好信用修复氛围

1.讲好“守信故事”，以正向激励引导人

《意见》提出多渠道选树诚信典型、开展典型案例评选，探索建立行政审批“绿色通道”、优先“优先发展红榜”、优先提供公共服务便利，提供“税易贷”“信易贷”“信易债”等信用产品来表彰诚信会员，降低信用主体市场交易成本等措施来推动诚信建设和行业自律，形成信用修复主体关注信用记录、政府部门加强信用监管、全社会共同關心社会信用体系建设的良好环境。

2.讲好“失信故事”，以反向约束引导人

国家发改委、中国人民银行《关于对失信主体加强信用监管的通知》提出注重挖掘失信主体接受信用监管、修复自身信用状况的典型案例，以及地方经验做法，充分运用“信用中国”网站、《中国信用》杂志和其他各类社会媒体，广泛开展交流观摩和宣传。《意见》主张通过完善社会舆论监督机制，通过依法曝光社会影响恶劣、情节严重的失信案件，开展群众评议、讨论、批评等活动，形成对严重失信行为的舆论压力和道德约束。

（三）以强化专题培训增强修复信用能力

信用修复培训不仅是失信主体修复信用的必备条件，也是广大失信主体了解、熟悉相关信用法规，用好信用法规的重要抓手，应该给予充分重视。《纲要》提出建立失信主体的信用修复培训制度是国家顶层制度安排。其次，加强信用修复专题培训，也是培养信用修复专业化队伍的需要。加强信用修复专题培训，特别是信用管理资格培训，可以有效促进和加强信用修复从业、管理人员的交流，达到丰富其信用知识，提高其信用管理水平的目的，从而培养信用管理专业化队伍，为社会信用体系建设提供人力资源支撑。《意见》提出要加强对基层和一线信用监管人员的指导和培训。最后，加强信用修复专题培训，是宣传解读信用修复政策的有效渠道与形式，是信用监管及其成效的正面展示，有利于培育信用文化，营造良好的社会信用氛围。

笔者倡议我国应尽快形成信用修复培训的常态化、常设化、义务化机制。由相关社会信用体系建设牵头单位与认定部门、行业协会商会、信用服务机构共同承担相关责任，设立信用培训专门课堂，充分利用“网络课堂”“精品课堂”等多种培养方式形成培训网，有利于普通民众、失信群体、信用服务群体学好信用知识，用好相关信用修复法规，达到“治病救人”的目的。

六、结语

“诚信者，天下之结也”。社会信用体系既要不断增强刚性力量，也要在创新中探索信用修复等柔性机制，才能更好弘扬守信的价值观念，迎来更加文明和谐的信用社会。

参考文献：

[1]连维良.创造性地做好新形势下的社会信用建设工作[J].中国信用，2018（10）：8-17.

[2]张军.完善信用修复制度的顶层设计[J].中国信用，2019（10）：113-116.

[3]石新中.中国信用修复的实践及展望[J].中国信用，2019（12）：110-111.

[4]韩家平.第三方机构在信用修复中的定位和作用[J].中国信用，2019（9）：106-108.

[5]杭州、南京、宁波、无锡四城市信息中心联合课题组.建立健全公共信用修复机制[J].浙江经济，2016（21）：54-55.

[6]林钧跃.信用修复的标准化浅析中国信用[J].中国信用，2019（08）：116-118.

[7]刘瑛.信用修复的法理依据及类型化实施研究[J].中国信用，2019（12）：112-117.

[8]王秋香.借鉴美国经验完善我国个人信用修复机制[J].征信，2015（10）：62-65.

[9]徐志明，熊光明.对完善我国信用修复制度的思考[J].征信，2019（03）：38-42.