广东省多级联动的国土空间规划实施监督信息系统建设探索与实践

罗宏明,刘 敏

（广东省土地调查规划院，广州510062）

1 引言

为解决长久以来我国规划领域政出多门、多规不衔接导致的底线保护不到位、发展保障不及时等问题，从2013年开始，国家陆续在各种文件中提到要健全国土空间开发、资源节约利用机制，促进规划协同、衔接，推进市县多规合一等要求，但都没有统一的实施主体和“抓手”。直到2018年国务院公布机构改革方案，组建自然资源部，由自然资源部承担“两统一”职责，2019年中发18号文明确建立国土空间规划体系并监督实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，自然资源部的38号文要求基于国土空间基础信息平台，全面建设从国家到市县级的系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”［1］，空间规划改革才真正的统一了认识，有了统一的实施主体，明确了任务和具体做法。

作为规划监督实施的主要“抓手”，建设国土空间规划实施监督信息系统的要求被正式提出，用以落实国土空间规划编制与审批管理的业务衔接，避免国土空间规划的编管脱节和监督缺位，为国土空间规划的编制、实施、监督提供全流程业务支持［1］。广东是系统建设的试点省份之一，除了要满足国家已经明确的系统建设基本要求外，也要根据区域特点，满足省级自然资源管理部门自身管理的需求。广东系统的建设首先要满足最基础的本级业务便捷管理需求，比如数据的汇集、下发、审核、更新和展示等，其次要根据横向到边、纵向到底的要求，以急用先行为原则，开发与相关部门专项规划协同联动，对下级规划主动传导，对市县规划编制实施及时监管等功能。

本文从建设广东省多级联动的国土空间规划实施监督信息系统的需求和目标入手，提出系统整体框架和应用功能设计，剖析广东省系统构建需要解决的关键问题，围绕关键问题提出相应地系统建设策略并具体实践。同时，结合新形势新方法新技术，展望系统下一步改进完善方向，为更好地承担广东省国土空间规划监督实施主要“抓手”角色，提出国土空间规划编制、实施、监督全流程业务的总体思路。

2 广东省系统建设目标

立足广东省国土空间规划管理的特点和需求，伴随全新规划体系建立和规划编制进程，逐步建成全省空间规划一个库、一张图、一套系统，以规划数据更新共享机制为核心，整合自然资源管理审批和社会经济人口等数据，以新技术赋能规划管理，实现规划编制、审批、实施全流程高效管理和留痕监管，服务省、市、县三级国土空间规划管理部门，省直相关部门专项规划管理部门，支撑各级政府的规划相关决策和规划信息公开发布。

2.1 实现现状“一张图”和规划“一张图”

汇聚历年土地利用现状，并在国土三调数据基础上，叠加土地审批管理等数据，结合必要的补充调查形成规划底图；汇聚仍在实施的土地利用总体规划和城乡总体规划、国土空间规划、专项规划和详细规划，形成全域覆盖的规划“一张图”；汇聚社会、经济和人口等规划相关数据，为规划的科学编制和合理评估提供数据基础。

2.2 实现空间规划全流程业务及部门重要专项业务工作支撑

按照部38 号文要求，面向政府、自然资源主管部门及相关部门等，围绕规划编制审批、实施监管、调整优化三个核心管理阶段，开发国土空间规划“一张图”应用、分析应用、成果审查与管理等相应功能，实现规划的全流程管理［1］。同时针对省市县在规划编制和管理不同阶段所面临的重要专项业务工作需求，为各级用户开发实用和好用的工具。

3 系统总体架构及功能设计

3.1 系统总体框架设计

广东系统采用微服务架构设计，以确保系统的扩展性，主要由软硬件基础层、数据资源层、数据分析层、应用支撑层、应用服务层组成。

3.1.1 软硬件基础层 软硬件基础层依托广东“数字政府”政务云平台，为系统建设运行提供必须的计算、存储、网络等基础资源环境，同时利用全省统筹建设的安全服务、统一身份认证等基础服务，为系统的安全可靠运行和便捷登录使用提供基础条件。

3.1.2 数据资源层 数据资源层由包括空间规划“一张图”管理库、过程管理类数据库、新兴数据专题库、指标库和模型库，以及平台运行所需的数据资源及数据资源库组成。

3.1.3 数据分析层 数据分析层主要对收集的数据进行挖掘、存储、分析及处理，给管理层提供决策辅助。重点分析规划数据、业务数据、管理数据以及其他数据等。

3.1.4 应用支撑层 应用支撑层实现基础应用服务、系统基础功能，支持系统基础运行，为系统提供身份认证、权限管理、工作流管理和大数据分析等能力。

图1 系统框架图

3.1.5 应用服务层 应用服务层实现业务应用服务支撑，提供通用业务组件和环境，实现国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划监测评估预警、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划指标模型管理、系统管理，以及其他系统成果接入及对外信息共享等。

3.2 系统功能设计

广东系统功能根据建设需求，包含国家要求的功能和省里根据实际需要拓展的功能两大部分。

3.2.1 国家要求的功能 根据38号文要求，系统面向政府、自然资源主管部门及相关部门、规划编制/评估单位、科研院所、企事业单位、社会公众应提供包括国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力监测预警，以及指标模型管理等支撑应用。

3.2.2 拓展的实用功能 结合广东省实际，面向市县规划实施与用途管制相关业务，以用促建对“一张图”系统功能进行拓展，为过渡期间规划实施管理和用途管制提供支撑。主要包括加强三维地形数据的应用、增加建设用地指标台账管理、“多规合一”合规性审查、加强数据共享和业务协同等功能。

图2 功能设计

4 系统建设需解决的几个关键问题

4.1 数据基础问题

数据是系统的基础，系统建设需要立足系统功能定位，从4个层面考虑数据问题。首先是有没有的问题，需要解决数据来源；其次是好不好用的问题，需要解决数据质量和匹配［2］；再就是能不能用的问题，需要解决数据安全使用；最后是怎么用的问题，需要解决数据和方法模型的结合。根据国家对规划改革的要求，国土空间规划涉及的数据面非常广，至少需要100多项数据。在数据的4个层面上，广东省级数据普遍存在不完全、不好用、不能用的问题。

4.2 网络互联互通问题

国土空间规划实施监督信息系统建设要求实现“横向到边，纵向到底”，这一目标的实现依赖于网络建设。广东系统建设涉及的主要网络有三种：广东省政务外网、国土资源业务专网、互联网，三个网络的安全等级不同，高安全等级网络的数据不能应用到低安全等级网络，需要采用有效的手段或者控制策略实现这些网络之间的数据安全共享。

4.3 新技术新方法合理应用问题

系统作为国土空间规划实施管控的主要“抓手”，自然资源部明确提出需要利用大数据、智慧化等技术手段加强规划实施监督。新技术新方法对国土空间规划赋能，在空间规划编制、审批、实施、监管全过程都大有可为［3］，云计算、大数据、人工智能、全域数字化、天空地一体化等新技术理念为国土空间规划实施治理提供了更多的方法和手段。但新技术必须要用在合适的场景才能发挥赋能效用，一味求新并不能发挥技术的效用。当前广东规划管理上对新技术新手段的应用还不够合理，在数据的融合分析和展示等方面仍然有待提升。

4.4 部门协同配合问题

由于国土空间规划的综合性和复杂性，系统建设涉及大量其他部门数据，数据收集和共享需要各部门配合。但是由于传统体制下的“条块分割”，部门之间各自为政，都有自身的主责主业，出于对数据安全和部门利益的考虑，加上各部门对数据管理有不同的要求，以及部门之间数据交流机制不完善，在数据收集过程中，往往存在有的部门提供数据不主动、不及时、不全面等协同配合力度不够的问题。

5 系统建设策略及实践

5.1 接入“空、天、地、海、网”各类数据，发挥多数据源的综合优势

数据是系统的血液，数据越丰富越全面，系统就越强大和有活力，融合汇聚“空、天、地、海、网”等多源、多级、多尺度的空间数据能为规划实施管控提供强大支撑。广东省的“数字政府”改革为数据的共享扫清了很多障碍。经过多方努力，广东系统接入了四大主要数据源，分别是省政务大数据中心、省“粤政图”平台、省国土空间基础信息平台和省自然资源一体化数据库、省卫星应用中心，共接入涵盖土地、矿产、海洋、自然保护区，以及交通、水利、历史文化保护、地质灾害防治、环境监测等各类数据500多项。另外，还引入了三维地形、建筑白模以及腾讯人口、企业信息等互联网新兴数据，形成了一套较为完备的国土空间数据资源体系。

5.2 开展数据治理［4］，夯实系统的数据基础

针对多源数据存在格式不一致、标准不统一、属性表结构不一样或空间有冲突等问题，广东省在建设系统的同时开展了数据治理工作，研究出台了全国首份省级《国土空间规划数据治理指南》，指导规范全省各级国土空间规划数据治理工作流程和内容，要求各地同步开展数据治理，将分散的自然资源数据、部门共享数据、网络新兴数据等整合汇聚为一体化数据资源服务体系。另外，针对部门专项规划冲突问题，开展了省级专项规划数据治理，汇聚融合了发改、交通、水利、生态、住建等多个关键部门的40 多项已编、在编专项规划，为全省三线划定和规划编制夯实了数据基础。

5.3 推行政务版数据，找到数据安全与便捷使用的平衡点

系统建设过程中接入的大量数据，在共享应用过程中会面临能不能用和好不好用的问题，主要涉及保密数据或按照保密数据管理的敏感数据，要保证系统的易用和实用性还需要解决数据安全共享问题。为了达到数据安全共享使用目的，广东经过国家多个部委批准，开发了政务版数据处理技术，将需共享的原始数据经过脱密技术处理形成政务版数据，于2015年开始在土地规划业务中推行政务版数据，后来逐步推广。目前广东省规划系统中接入的自然资源类和部门业务类数据都是政务版数据，算是找到了一个比较好的、数据安全保障与便捷使用的平衡点。

5.4 依托政务云建设，打通纵向层级和横向部门的壁垒

广东政务云平台构建的“1+N+M”的“数字政府”政务云支撑了全省资源整合、管运分离、数据融合和业务贯通。其所依托的广东省政务外网已经实现省市县镇四级联通，并且通过政务云的策略控制能够实现与互联网的联通，依托政务云建设广东规划“一张图”系统，资源和网络互联互通两方面问题都能得到很好的解决。目前广东系统采用全省统一的身份认证体系，申请开通的用户可直接用粤政易扫码登陆，极其方便地实现了省市三级用户的上下贯通、横向联通。

5.5 全省统筹、分类实施，满足不同发展阶段的应用需求

不同发展阶段的地区，对系统建设有不同的需求，特别是区域发展差异大的地区需求差异特别明显。广东区域发展差异较大，珠三角地区普遍具备较高的信息化水平，粤东西北地区则相对落后。针对这种情况，我们采取了“全省统筹、分类实施、云端部署”模式进行系统建设。首先全省统建通用版系统，满足国家和省的基本管控目标，减轻地方建设压力，同时针对发达地区，允许自建系统，但必须按照全省统一标准与省级系统对接，确保系统能够纵向到底的监管。

5.6 开发符合国家要求系统功能，拓展满足地方实际业务需求功能

系统功能开发立要足国家要求，为国土空间规划的编制、审批、实施、监督提供全流程业务支持，同时面向市县规划实施与用途管制相关业务拓展实用功能，支持规划编制和实施不同阶段的业务需求。广东系统构建了“6+N”应用体系，目前开发完成“一张图应用”、“国土空间分析评价”、“成果审查与管理”、“规划实施监督”、“指标模型管理”和“社会公众服务”6 大国家要求的功能模块，基本满足国家对系统的要求。同时针对规划编制和管理不同阶段的实际需求，为各级用户打造了一系列好用管用的工具，包括空间规划的底数转换和底图制作、地块全生命周期查询、永久基本农田占补分析、合规性审查、二三维一体化数据分析与展示等。这些工具在全省“三区三线”划定工作中发挥了重要作用。

5.7 拓展各级各部门用户，逐步扩大系统服务范围

系统的价值在于应用，只有服务覆盖更多、更广泛的用户，才能体现出系统的价值。广东省系统上线之后，通过向部门提供基础数据支撑、部门业务关联、挖掘部门间业务协同契合点等方式，迅速扩大用户群体，目前系统用户1 200 余个，覆盖省市县三级自然资源及交通、水利、文旅、审计、开发园区等其他部门和相关单位约300个，累计点击使用约20万次。

6 系统改进方向与展望

6.1 构建部门协同联动体系，增强部门协同水平和规划传导效率

广东省四级三类的国土空间规划体系决定实施监督信息系统，不仅包含自然资源部门内部总体规划向详细规划的传导管控和业务协同，还包含自然资源部门总体规划与其它部门专项规划的传导管控和业务协同。当前系统在功能上已初步构建了协同框架，有和其他部门实现业务协同的个别案例，如和文保部门就文物保护问题实现了业务协同。但是部门之间的总体协作水平不高，区域间的协同更是欠缺。下一步系统建设将在构建部门协同联动体系，增强部门协同水平和规划传导效率方面着力。

6.2 打造“互联网+规划服务”的规划实施监管新模式，扩大系统公众服务范围

除了政府部门基于业务监管需要对规划信息有需求，企业和普通民众出于本身用地需求，对规划信息也有需求，但是系统目前用户群体还局限于各级政府部门，企业和普通群众想要查询相关规划信息比较困难，下一步系统将依托“粤系列”平台，建设完善移动便捷、便民利企的规划共享服务体系，打造一个“互联网+规划服务”的规划实施监管新模式，通过在粵省事、粵商通等微信平台中增加规划查询和协同模块，扩大系统的公众服务范围。

6.3 开展跨部门、多层级数据治理，夯实部门协同基础

要实现空间规划“一张图”目标，需要根据实际情况，以标准衔接与数据治理为手段，明确规划成果关键空间数据图层的构成、属性表结构，统一规划成果质量与形式，

将各部门专项规划成果和已批在实施的存量规划成果纳入系统进行统一管理，实现数据共享和信息交互、专项规划编制和管控的部门协同。下一步系统建设将持续对各部门、各层级规划成果进行标准化治理，解决专项规划数据入库、更新问题，实现“一张图”动态维护和实时更新，夯实部门协同基础。

6.4 优化空间规划成果表达方式，创新问题解决方式

为更好地实现传统规划向可感知、能学习、善治理和自适应的智慧型规划转变，下一步系统建设将探索国土空间规划成果的知识化表达，让规划内容更通俗、规划问题更聚焦、规划表达更生动。通过构建空间规划成果语义网络，利用可视化图谱形象地展示国土空间规划核心成果信息，把与图谱节点相关的规划知识体系系统化地展示给系统用户，为用户更加准确地发现规划问题、诊断规划问题并作出正确判断和决策提供更全面和有深度的信息。