安徽省加快长三角更高质量一体化发展的财政政策研究

杨思雅 汪文志 安徽省财政科学研究所

2018年11月，长江三角洲区域一体化发展被正式上升为国家战略，安徽省积极融入长三角一体化发展，取得了阶段性成果，但与此同时安徽省在经济实力、产业结构、财政实力等方面与长三角地区其他省市相差明显。对于安徽省而言，不仅从形式上加入长三角地区，更要从内容上高质量融入长三角一体化发展。

一、安徽省融入长三角一体化的现状及差距

（一）融入长三角一体化的现状

1.基础设施方面。交通运输部与安徽省及长三角地区其他省市联合签订《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，多条省际断头路被打通。加入长三角取消高速公路省界收费站协调工作机制和联席会议制度，撤除省界收费站。联合交通部及上海市、江苏省、浙江省印发《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》，加速推进长江黄金水道“四个统一”。全面布局跨省际铁路和公路建设，积极推进能源领域设施建设，加大信息基础设施建设投入力度，先于世界其他各国成功开通“京沪干线”，推动区域大数据产业统计发布、企业上云、三网融合大赛等工作。

2.科技创新方面。近年来，安徽省高度重视科技创新一体化发展，积极参与建设长三角科技资源共享服务平台。2018年，联合签署“长三角区域智慧广电与人工智能语音技术融合创新战略合作协议”，融合创新长三角地区智慧广电。2019年4月，举办安徽创新馆开馆暨安徽科技创新成果转化交易会及“长三角区域创新合作”活动，深化三省一市创新领域合作广度和深度。2019年5月，合力举办首届长三角一体化创新成果展，举行长三角一体化发展高层论坛重要成果发布会，中科大等五个大学联合成立“长三角研究型大学联盟”。2019年12月，举办2019中国（合肥）数字经济创新应用峰会暨长三角（合肥）数字一体化开放应用场景峰会，延续“中国声谷”项目的持续推进。2020年初，会同沪苏浙科技管理部门制定《2020年度长三角区域创新体系建设工作要点》。2020年12月，科技部会同三省一市政府共同编制《长三角科技创新共同体建设发展规划》正式发布。

3.产业合作方面。区域发展战略的实行，引起了三省一市的联动效应，促进了产业链的更好分工协作，避免了不必要的内部竞争。安徽省近年来更是加大各产业投入力度，扬皖所长，加快融入长三角地区产业发展，为建设长三角世界级产业集群贡献力量。如发起成立“长三角机器人与智能制造合作组织”，成立G60科创走廊机器人产业联盟，成立G60科创走廊新能源和网联汽车产业联盟和新能源产业联盟，成立长三角绿色农产品生产加工供应联盟。2020年，以5G为代表的“新基建”迎来爆发期，安徽省全年共完成5G基站站址建设29415个，完成年度任务的117.7%①，为长三角地区数字经济提供了全新的底层支撑。

4.生态保护方面。共同成立长三角区域水污染防治协作小组和长三角区域大气污染防治协作小组；联合制定《长三角区域大气和水污染防治协作2019年工作重点》；2018年10月，安徽省和浙江省共同签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》，新安江目前已成为全国水质最好的河流之一；签订长三角区域环境保护标准协调统一工作备忘录；不断进行如长江经济带饮用水水源地环境保护执法等专项行动。

5.公共服务方面。借助长三角一体化平台，安徽省充分整合资源，加强与其他两省一市的合作，加快推动公共服务一体化发展。医疗保障方面，安徽省所有设区市均已实现长三角异地就医门诊直接结算试点全覆盖。长三角地区全部41个城市实现医保“一卡通”，覆盖范围达到3500余家三省一市医疗机构。政务服务方面，开通运行长三角区域政务服务“一网通办”系统；同步上线运行长三角地区政务服务APP“无感漫游”，并共同确定首批共176项“无感漫游”服务清单；正式启动长三角“12345”政务热线服务咨询和投诉机制。出行交通方面，全部长三角高铁线路和动车组停靠站正式进入电子客票时代；合肥市民可刷二维码实现无障碍在上海、杭州等其他部分长三角城市异地乘坐地铁。教育提升方面，共同签署长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议，推动优秀教育资源整合和共享。

6.联动机制方面。安徽省自加入长三角一体化发展以来，积极同其他两省一市的各政府部门建立联动机制，签订多项协议，推动省市间工作联动，实现长三角区域整体联动，政府工作效率越发提高，各类大众关注问题得以有力解决。

（二）存在的差距

1.省（市）际间贸易强度偏低。省（市）际间贸易强度可以用省际贸易依存度来进行体现，依存度越高，则说明该省在省际间的贸易往来越多和规模越大。

从图1中可以看出，相比于上海市和浙江省，安徽省和江苏省的省际贸易强度较低，省际贸易的开放水平不高。安徽省更多的产品进行了省内消化，这虽然拉动了本省内生产业的发展，但是也形成了一定的贸易壁垒，不利于长三角地区贸易一体化的整体高速发展。

2.要素市场一体化滞后。在金融要素方面，对比江浙沪皖四地截至2020年年底的上市公司数量分别是484、521、373和129，市值（万亿元）分别为6.28、6.71、7.70和2.08，可以看出安徽省相较其他三省市还是有很大差距的。这在一定程度上反映了安徽省的金融资本运作能力还没有跟上长三角其他省市的步伐。而资本市场的落后降低了省内企业的融资效率并提高了融资成本，反映在了安徽省推动IPO的新增数量及募资额规模上。

图1 2000年-2017年长三角地区省际贸易依存度

在土地要素方面，安徽省在配套设施和经营环境不足的情况下仅依靠便宜的地价吸引来的入驻企业很多并非高精尖产业，这样一来，土地既被占用而形成的产值又很少，造成土地资源的利用效率不高。

在人才要素方面，纵观安徽每年的就职情况来说，许多省内毕业生的求职意向倾向于江浙沪，并且学历越高越明显。因为省内机会不多，发达地区的就业机会与薪资水平并具，对人才形成了一定的“虹吸效应”。“人才孵化器”的现状极大阻碍了安徽省前端技术的开发创新，并进一步拉大了与江浙沪的发展差距。

3.生态环境保护矛盾突出。经济快速发展的同时，生态环境保护矛盾逐渐突出。安徽省由于综合原因，经济发展滞后于长三角其他地区，因此面临着既要加快发展又要保护环境的双重压力。此外，由于大多资源环境属于公共产品，产权边界定义不清晰，在配置和治理时存在效率低下现象，进一步导致了生态环境保护力度的不足。

4.财政领域的差距。

（1）财政收入规模小。由于安徽省发展起步较晚，经济发展进度落后于江浙沪三地，导致建立在此基础上的财政收入规模相对较小，财政基础较为薄弱。财政收入整体盘子偏小导致安徽省政府用来支持全省各项建设的财力不足，财政支出的规模受到一定的限制，进而反过来又制约了地区经济发展的速度和质量。

（2）财政收入质量差。税收收入是财政收入最可靠最主要的组成部分，用地区税收收入占财政收入的比重可以衡量其财政收入的稳定性，以反映收入质量好坏。2019年江浙沪皖四地这一比值分别为83.38%、83.69%、86.76%和69.43%，可以看出安徽省在财政收入质量上还与其他三地存在一定差距（此处财政收入指一般公共预算收入）。

（3）人均财力低。

人均财力反映了一个地区的人均财政保障能力，是财政状况好坏的直观体现。通过比较2017年-2019年长三角地区各省市的人均财力可以看出，安徽省的财政实力远远低于江浙沪地区（见图2）。

图2 2017年-2019年长三角地区人均财力比较（单位：元/人）

二、安徽省加快长三角一体化发展的财政政策建议

（一）鼓励引导创立投资基金，打造优质产业链条

在长三角一体化战略背景下，积极打造长三角世界级产业集群，产业合作重点转向要素分工、价值链分工。要发挥财政资金的杠杆放大效应，通过财政政策引导和补贴贴息的方式，鼓励引导本地金融机构和吸引江浙沪金融机构在安徽省设立长三角产业创新股权投资基金等，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场盲选问题。投资基金要定位长三角产业创新的资本投资平台和资源整合平台，聚焦长三角区域内龙头公司的并购重组、国企混改、股权投资等，引领本区域产业资源、创新资源的优化、整合、协同，促进产城乡一体化融合。

（二）完善财政协同管理机制，提升公共服务一体化水平

安徽省加快长三角一体化发展进程，要在保证自由流动的民生保障机制滞后等公共服务一体化方面下功夫。在重视市场机制配置公共服务资源的基础上，建立健全财政管理协同机制，积极发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，通过多种方式，出台一系列财政支持保护生态环境、解决人口跨区域流动方面存在的社保接续等问题，在跨地区、跨部门、跨企业之间的经济合作、生态环境治理和社会保障等方面上取得突破，真正建立起信息共享机制、风险共担以及利益互惠机制。

（三）建立横向转移支付制度，完善一体化的财权事权匹配机制

目前长三角地区政府间经过多年的努力，初步形成了省市之间的政府合作模式，对于建立新型具有互补功能的横向转移支付奠定了坚实的基础。从经济学的角度来看，横向转移支付容易使财力转出地的利益受损，导致负激励的效果，所以要尝试建立新型的转移模式，鼓励借鉴新安江生态补偿机制试点经验，研究建立跨区域的生态补偿、教育补偿和劳动力输出补偿等，采用因素法转移支付机制，建立良好的利益分享机制。

（四）创新财税制度安排，积极推进长三角税收征管一体化

积极推进长三角一体化的财税政策，正确处理好长三角一体化发展中的短期和中长期财税政策的关系。要积极探索实施具有国际竞争力的财税制度安排，探索长三角一体化对境外进入海关围网区内的货物，实行不同于一般服务和货物的税收政策，在长三角一体化片区人工智能、生物医药、集成电路等新型重点产业链条的关键环节，探索税收支持政策。另外，还要使长三角一体化城市之间办税服务平台数据共享，积极探索异地间办税和区域间通办。

注释：

① 数据来源：安徽省人民政府网站。