互助养老组织化发展的制度嵌入性研究

廖 欢

（中共常德市委党校，湖南常德，415000）

一、研究背景

随着老龄社会的到来，如何让老年人颐养天年早已超出了个人和家庭的范畴，成为全社会关注的焦点。党的第十九届四中全会提出，要积极应对人口老龄化，加快养老服务体系建设。为满足老年人在家庭养老过程中的社会需求、在社区养老过程中的医疗需求以及在机构养老过程中的自我实现需求，一种有效集合家庭养老、社区养老、机构养老优势的养老模式——社区互助养老模式——逐步显现。为实现互助养老服务的快速发展，其组织化、专业化发展尤为重要。

国外针对互助养老组织的研究主要基于三个视角展开。一是社会发展视角。基于该视角的研究对互助养老组织展开价值探讨，属于必要性研究。如日本学者青木昌彦（2001） 认为，互助类组织最大的价值在于，使组织成员借助此类平台创造社会资本，形成伦理道德和社会规范。二是政策运行视角。基于该视角的研究对互助养老组织发展过程展开探讨，属于可行性研究。如英国自由主义学者Lindsay（1943） 认为，通过正确的政策引导，互助社团能够有效保护个人利益，同时可以缓解社会养老的压力以及其他各类社会矛盾。三是策略方法视角。基于该视角的研究对互助养老组织化发展路径进行探讨，属于策略性研究。如交换论学派的代表人物布劳（2008） 强调，社会组织之间、社会组织与公众之间存在交换关系或互益关系，若以此为依托，可有效聚集具有相似特征的人形成卓有成效的社会组织。

自20 世纪80 年代以来，随着改革开放的进一步深化，传统社会管理机制受到市场的猛烈冲击，各类互助组织应运而生。近年来，国内学界有关互助养老的研究成果大量涌现，其中总结的互助养老组织化发展模式主要有四种。一是邻里互助养老模式。如陕西省米脂县的邻里互助养老模式自试点以来，社会效益显著（王璐等，2012）。二是老年协会模式。如湖北省恩施市的互助养老模式是以老年协会为中坚力量，通过精英老年人与困难老年人结对帮扶，开展群体性互助养老（卢艳等，2015）。三是幸福院模式。如河北省邯郸市肥乡区由村支“两委”对集体闲置房屋进行改造，建设农村互助幸福院，本村老年人基于自愿原则加入，以互助形式共同养老（孟丹，2016）。四是“时间银行”模式。如全国各地落地实施的“时间银行”，低龄老年人以帮助高龄老年人的形式换取“时间储蓄”，在其年老时可以支取相应时间（王一笑，2017）。

当前学术界关于互助养老组织的研究日臻完善，但仍然存在以下不足：其一，从研究内容上看，更多的是探讨互助养老组织在当前养老格局中的作用和机制，较少关注互助养老组织的自身发展；其二，从研究方法上看，更多的是采用定性研究方法，例如文献研究法、政策分析法等，而较少采用定量研究方法；其三，从研究视野上看，在养老制度层面的探讨更多的是聚焦于经济学、政治学领域，社会学视野下的政策分析较少。造成当前互助养老组织化发展进程缓慢、成效甚微的原因固然有许多方面，但制度因素是其中不容忽视的关键因素。基于此，本研究将从社会学视域出发，采用定量研究方法，基于制度层面视角，探讨当前我国互助养老组织化发展所面临的政策困境及路径选择——该领域或将成为一个亟待开拓的学术领域。

二、研究设计

制度因素往往是影响社团组织化发展的关键因素，互助养老组织的发展亦不例外。本研究以此为前提，形成了研究的基本框架，即以制度环境为自变量，以互助养老团体的组织化发展程度为因变量，探析互助养老组织化发展过程中的制度困境，并提出相应的对策建议。

（一） 变量及其操作化

1．自变量：制度环境

陈成文 等（2016） 认为，制度环境的集合体是决定社会组织生存和发展的重要外部条件。社会组织的制度环境可以概括为宏观制度环境、微观制度环境和制度执行环境。本研究将自变量“制度环境”操作化为“宏观制度环境”、“微观制度环境”以及“制度执行环境”三个一级指标，将以上三个一级指标继续操作化为二级指标、三级指标。其具体内容如表1所示。

表1 自变量“制度环境”具体内容

（续表1）

2．因变量：组织化发展程度

“组织能力”和“组织影响力”在学术界往往被认为是衡量一个组织向专业化、组织化发展的核心考评指标。马庆钰 等（2015） 将“社会组织的组织能力”以及“社会组织的影响力”列为评价社会组织发展情况的重要指标。于水波 等（2011） 认为，“社会组织能力”是特定的系统能力，是社会组织运行、成长过程中不可忽视的重要因素。基于当前学术界对社会组织的主流考评指标，本研究将互助养老组织的组织化发展程度分别操作化为“组织能力”与“组织影响力”两项指标。叶萍（2010） 认为：“内部治理能力”“外部治理能力”“组织运营能力”是组织能力的重要衡量指标，而组织影响力主要涉及“公众知名度”以及“公众满意度”。因此，本研究将一级指标“组织能力”操作化为“内部治理能力”“外部治理能力”“组织运营能力”三个二级指标，将“组织影响力”操作化为“公众认知程度”和“公众认同程度”两个二级指标。因变量“组织化发展程度”的具体内容如表2 所示。

表2 因变量“组织化发展程度”具体内容

（二） 研究假设

“组织制度理论”学者诺斯（1994） 认为，当特定的组织制度适用于某类社会环境后，在其影响下的组织或个人将会对原有制度产生一定的依赖。此类观点亦被称为“路径依赖理论”。可见，制度环境对互助养老团体的组织化发展起着举足轻重的作用。由此推测，两者之间联系紧密且正向相关，即制度环境越好，互助养老组织化发展程度越高。由此提出以下假设：

假设1：制度环境对互助养老组织的组织能力存在显著正向影响，即制度环境越好，互助养老组织的组织能力越强。

假设2：制度环境对互助养老组织的组织影响力存在显著正向影响，即制度环境越好，互助养老组织的组织影响力越强。

三、资料来源与样本情况

（一） 资料来源

本研究数据主要来源于“湖南互助养老组织化发展的制度建设研究”课题组于2020 年实施的“互助养老组织化发展状况”暑期调研。调研主要采用问卷调查法收集相关资料。调研对象为湖南省内不同互助养老机构的负责人。研究对象的选取方式主要采用简单随机抽样方法，从湖南省14 个地级市中随机抽取三个地级市，分别为长沙市、岳阳市和常德市，继而随机抽取了长沙市的芙蓉区、岳麓区、开福区、天心区、雨花区，岳阳市的岳阳楼区、云溪区、君山区，常德市的武陵区、鼎城区。为保证样本的代表性，按照分层抽样方法，将三地的互助养老组织按照组织规模和资产状况，划分为三个不同等次，分别从不同等级互助养老组织中各抽取100 位调查对象，总共选取300 位机构负责人。此次调查主要采用自填式问卷的填答方式，同时，针对被访对象所提出的相关问题，由专业调查员进行解释及说明，以保障被访者对问卷试题的准确理解。调研共发放问卷300 份，回收问卷293 份，问卷回收率97.67%，有效问卷289 份，有效率96.33%。调研样本涵盖湖南省不同地区不同发展状况的互助养老团体，具有较好的代表性。

（二） 样本情况

衡量互助养老组织的组织化发展程度，主要涉及以下几个核心要素：组织的成立时间、资产规模、收支状况、承接项目资质，以及组织中全职人员的福利情况、培训机会、学历情况。调查样本的群体特征为：成立时间大多为5 年左右；资产规模大多集中在30 万元左右；总收入与总支出基本持平；全职人员中仅部分购买“五险一金”；相当一部分全职人员每年接受培训的机会较少，全职人员受教育程度主要集中在高中水平；机构负责人对当前组织的组织化发展程度较为不满意者居多。调查样本群体特征如表3 所示。

四、调查结果分析

（一） 对互助养老组织的组织影响力之制度嵌入性分析

1．互助养老组织的组织影响力现状

辛弃疾词之所以兼备豪放、婉约多种风格，这是与词人的身世遭遇分不开的。他的婉约词也具有很高的艺术价值。面对统治者，词人不能不担心“言未脱口而祸不旋踵”，因而收敛锋芒，将对国势衰微的忧虑，对昏君奸臣的怨恨、对沦陷国土的思念、对自身遭遇的不满，化作低沉压抑、哀愁婉转的唱叹，而娓娓道来。

就互助养老组织的组织影响力而言，近七成的机构负责人认为，当前组织的社会影响力较弱。68.2%的机构负责人认为，社区群众对互助养老业务范围了解十分有限，仅有11.5%的机构负责人认为，社区群众对互助养老服务范围十分熟悉；58.5%的机构负责人认为，社区群众对互助养老的运作模式十分陌生，认为社区群众熟悉或相对熟悉互助养老运作模式的比例仅为32.1%；66.5%的机构负责人认为，本组织在宣传和推广上并不到位；59.7%的机构负责人认为，社区群众对互助养老组织的认同度较低，不能充分认识到互助养老模式的实践意义。以上数据表明，当前互助养老组织的社会认知度和社会认同度仍然处于较低水平，互助养老组织的社会影响力仍然相对弱势，在组织化发展上依然受到不同程度的制约与限制。

表3 调查样本群体特征

2．制度环境与互助养老组织的组织影响力之相关性分析

根据以上操作化指标设计李克特量表，将答案设置为“非常赞同”“赞同”“一般”“不赞同”“反对”五个层次，分别赋值1～5 分。对访谈结果进行数据化处理，以“制度环境”为自变量，以互助养老组织的“组织影响力”为因变量，分别建立宏观制度环境（国家的态度、认知与判断，法律制度）、微观制度环境（登记制度、管理制度、监督制度、人才制度）、制度执行环境（纵向层级衔接环境、横向部门协作环境） 与互助养老组织影响力的线性回归模型。在建构多元线性回归模型前，通过假设检验了解自变量各项指标之间的相关性。检验中并未出现高度线性重合的现象，说明模型具有较好的拟合度。互助养老组织的组织影响力的多元线性回归模型如表4 所示。

通过模型的建立，检验假设1 中制度环境与互助养老组织的组织影响力之间的相互关系，即了解各类制度中，哪些制度会对互助养老组织的组织影响力产生显著影响。根据回归结果可知以下结论。第一，通过对表4 中多元线性回归模型的参数值进行分析发现，其中F值为14.102，R 方值为0.412，调整后的R 方值为0.393，且P 值小于0.01，具备显著性差异。该组数据表明，制度环境中的宏观制度环境、微观制度环境，以及制度执行环境中的各类具体制度，可以共同解释当前互助养老组织的组织影响力现状的39.3%，即制度环境对互助养老组织的组织影响力的影响占总体影响因素的近四成，是影响互助养老组织活力的重要因素。第二，假设1 得到有效检验，即当制度环境较好时，互助养老组织的组织影响力可以得到有效提升，其对互助养老组织化发展有积极影响。第三，对互助养老组织的组织影响力产生显著影响的制度因素主要有宏观制度环境中的“国家的态度、认知与判断”（B=0.768，t=0.569，P＜0.01）、微观制度环境中的“监督制度”（B=3.701，t=2.197，P＜0.01） 和“人才制度” （B=1.132，t=0.913，P＜0.01），以及制度执行环境中的“纵向层级衔接环境”（B=4.012，t=1.661，P＜0.05）。与此同时，以上四类指标与互助养老组织的组织影响力之间呈正向相关，即当国家层面对互助养老组织越重视、登记制度越合理、手续办理越简便、人才制度越完善、上下级之间的合作衔接越通畅时，互助养老组织的组织影响力也会相应地越大，换言之，互助养老的组织化发展也会越好。

表4 互助养老组织的组织影响力多元线性回归模型

（二） 互助养老组织的组织能力发展状况之制度嵌入性分析

1．互助养老组织的组织能力现状

就组织能力而言：虽然六成左右的机构负责人认为，当前组织的组织能力逐年提升，即组织的内部治理能力、外部治理能力以及组织运营能力得到不断加强；但也有近七成的机构负责人认为，当前组织的组织能力依旧不足以满足老龄社会加速到来情境下的社会养老服务需求。在内部治理能力上：54.1%的机构负责人认为，当前组织的内部人力资源管理、组织财务管理和组织治理结构仅仅能够维持基础性运转；仅有8.3%的机构负责人对当前组织的内部治理能力表示较为满意。在外部治理能力上，57%的机构负责人认为，当前组织的外部治理能力仍然稍显不足。在互助养老外部治理能力所涉及的三项指标中，有66.7%的机构负责人认为，互助养老组织平常极少开展组织合作，与外界联系较少。在组织运营能力上，28.2%的机构负责人认为，当前组织的社会适应能力尚可，但也有38.5%的机构负责人认为其协调能力一般，44.7%的机构负责人认为其创新能力较差。以上数据表明，调查所涉及的互助养老组织在内部治理能力、外部治理能力以及组织运营能力上仍然存在不足，难以满足养老新格局下的相关能力要求。可见，互助养老组织在组织化发展进程中并不顺畅。

2．制度环境与互助养老组织的组织能力之相关性分析

根据以上操作化指标设计李克特量表，将答案设置为“非常赞同”“赞同”“一般”“不赞同”和“反对”五个层次，分别赋值为1～5 分。通过对访谈结果进行数据化处理，同时以“制度环境”为自变量，以互助养老组织的“组织能力”为因变量，分别建立宏观制度环境（国家的态度、认知与判断，法律制度）、微观制度环境（登记制度、管理制度、监督制度、人才制度）、制度执行环境（纵向层级衔接环境、横向部门协作环境） 与互助养老组织的组织能力之间的多元线性回归模型。在建构多元线性回归模型前，通过假设检验了解自变量各项指标之间的相关性。检验中发现其中有一定的重合，但并未出现高度线性重合的现象，说明模型具有较好的拟合度。互助养老组织的组织能力多元线性回归模型如表5 所示。

表5 互助养老组织的组织能力多元线性回归模型

通过模型的建立，检验假设2 中制度环境与互助养老组织的组织能力之间的相互关系，即了解各类制度中，哪些制度会对互助养老组织的组织能力产生显著影响。根据回归结果可知以下结论。第一，通过对表5 中多元线性回归模型的参数值进行分析发现，其中F 值为13.059，R 方值为0.372，调整后的R 方值为0.361，且P 值小于0.01，具备显著性差异。该组数据表明，制度环境中的宏观制度环境、微观制度环境以及制度执行环境中的各类具体制度可以共同解释当前互助养老组织的组织能力现状的36.1%，即制度环境对互助养老组织的组织能力有着重要影响。第二，假设2 得到证实，即当制度环境较好时，互助养老组织的组织能力也会得到相应提升。不难发现，制度环境对互助养老组织化发展中的重要指标组织能力有着积极影响。第三，对互助养老组织的组织能力产生显著影响的制度因素主要有宏观制度环境中的“法律制度” （B=2.369，t=2.581，P＜0.05）、微观制度环境中的“管理制度”（B=4.221，t=5.084，P＜0.05） 和“人才制度”（B=2.107，t=0.823，P＜0.01） 以及制度执行环境中的“纵向层级衔接环境”（B=3.156，t=2.031，P＜0.05）。以上四类指标与互助养老组织的组织能力之间均呈显著正相关，即当国家层面对互助养老组织越重视、管理制度越规范、人才制度越完善、上下级之间的合作衔接越通畅时，互助养老组织的组织能力也会相应地越强，换言之，互助养老组织化发展状况也会越好。

五、结论与建议

（一） 基本结论

通过对湖南省三地互助养老机构的实证研究可以获得如下发现。一是近年来互助养老组织化发展状况不容乐观。互助养老组织的组织能力和组织影响力相对有限，就当前而言，互助养老组织化发展程度无法承担更多、更难、更艰巨的养老服务责任，距离当前主流养老服务模式仍有不小差距。二是制度因素与互助养老组织化发展息息相关。本次调研数据显示，制度因素占互助养老组织化发展中组织影响力和组织能力总解释量的近四成。因此，要推进互助养老组织化发展，提升其专业性和组织化程度，就务必重视制度的力量。三是通过分别考察制度环境各类指标对于互助养老组织的组织影响力和组织能力之影响的回归结果表明：一方面，制度环境对互助养老组织的组织能力有显著的正向影响；另一方面，制度环境对互助养老组织的组织影响力有显著的正向影响，假设1、假设2 均被证实。四是在不同层级的制度指标中，对组织影响力和组织能力影响最大的是宏观制度环境和微观制度环境。其中：宏观制度环境中的“国家的态度、认知与判断”对组织化发展影响显著且与其正相关，即国家层面对互助养老组织的作用和机制越认同时，互助养老组织化发展将会越顺畅；微观制度环境中的“登记制度”“监督制度”“人才制度”对互助养老组织化发展影响显著，当以上制度越成熟、越完善时，互助养老组织化发展的政策通道越畅通；而在制度执行环境中，相较于横向部门间的相互协作，不同层级间的配合程度及其效率对其组织化发展有显著的正向影响。

（二） 政策建议

制度因素对互助养老组织参与社区养老服务起着至关重要的作用，同时可以有力促进互助养老的组织化进程。可以说，如若没有各类制度的保障和支撑，互助养老的组织化发展则会举步维艰。因此，健全和完善相关法规制度，是推进互助养老组织化、专业化的基础性工作。本研究基于问卷调查结果以及实地访谈素材，提出以下对策建议：

1．宏观层面：深化体制改革，切实保障互助养老组织的合法地位

各级政府部门在落地实施各类法规政策时，都不同程度地受到上级部门价值判断和认知的影响。可见，在宏观视域上，国家层面的态度、认知和判断尤为重要。因此，要推进互助养老组织化发展就务必继续深化体制改革，切实保障互助养老组织的合法地位。具体而言，需要做好以下几项工作。一是转变观念，正确认识互助养老的重要意义。政府作为我国经济社会发展的“掌舵人”，其社会认知及价值判断对我国养老服务模式的走向起着决定性作用。转变固有思维，切实保障互助养老组织的合法地位，使互助养老组织承接社会养老服务有据可循、有法可依。二是明晰法律赋权，正确界定政社关系中的行为边界。政府需充分发挥社会力量，做到有所为、有所不为，考量政府和城市社区服务类社会组织的职权范围，明确监督管理与行政控制之间的区别，防止政府部门的过度干预。三是培育治理思维，形成多元共治的良好局面。在充分认识互助养老组织在养老服务体系中的重要作用的基础上，制定政府购买养老服务的标准化流程，搭建互助养老组织参与养老服务项目申请的法律平台。

2．微观层面：推进制度建设，完善各类政策法规

制度创新是推进社会治理能力现代化的关键一环。为保证互助养老组织参与社会治理，履行更多的社会养老服务职能，需要不断提升互助养老的专业化、组织化水平。具体而言，需做好以下三项工作。其一，优化登记注册制度。社会组织是否登记注册是其获得组织化发展的重要指标。当前登记制度在一定程度上存在管控过死的问题，登记的门槛较高，手续较烦琐。为更好地满足当前养老服务需求，要适度降低社会组织登记注册门槛，充分发挥备案制度之优势，鼓励扎根社区、立足基层的社会组织积极注册登记。其二，完善监督管理制度。一方面，建立起政府主导、市场参与、行业介入的多元参与体系，加强政府监管力度，由以往注重入口管理转变为入口管理与过程监督两者并重；另一方面，建立健全信息反馈机制，将组织发展与服务效果及时向社会反馈，强化组织约束力，注重互助养老组织的社会美誉度，提升互助养老组织的公信力，赢得社会认同。其三，构建人才培育制度。鼓励组织内部全职人员积极参与职业资格认证，将其作为重要指标纳入绩效考评。组织机构要不断完善薪酬福利制度，有效激励专业人才，提升其幸福感、归属感与满意度。培养一批高度职业化、专业化且富有责任感的专业社工队伍。

3．执行层面：畅通执政渠道，着力营造政策落地的制度执行环境

要保障某项政策落地实施的实际效果，除制度本身的完善程度外，其执行环境也尤为重要。本次调研结果显示，上下级部门间的政策衔接度即纵向层级衔接环境对互助养老组织化发展有显著正向影响。因此，务必畅通执政渠道，着力营造政策落地实施的良好制度环境。具体而言，可以从以下几个方面着力。其一，建立畅通的政策衔接机制。要在不同层级间形成行动合力，很重要的一个方面在于，统筹各级部门对同一项政策落地的认知和理解，定期加强对于特定政策和制度的学习与研读，保证执政的方式、方法和标准的有机统一，形成畅通无阻的沟通衔接机制。其二，建立合理的风险分配机制。当国家出台某项政策、制度后，各级地方政府需根据实际境况细化制度安排，在此过程中，应明确各级政府在政策落地过程中的相关风险，消除其顾虑，培育有利于互助养老组织化发展的稳定环境。