应对老龄化关键是解决未备已老问题——访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成

• 赵晓明

当前，养老事业发展面临哪些难题？迈向中度老龄化社会，将带来什么样的影响？围绕相关问题，2021年全国两会期间《中国社会报》记者专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。郑功成认为，老龄化是人口结构变化的自然进程，应对老龄化，关键不是“富不富”的问题，而是有无做好迎接老龄化时代准备的问题。

记者：到“十四五”末，我国60岁及以上老年人口规模将达到3亿人，进入中度老龄化社会。从轻度老龄化社会迈向中度老龄化社会，将会产生什么样的影响？

郑功成：“十四五”期间，20世纪60年代出生高峰期出生的人口将进入老年，预计到2025年我国60岁和65岁以上人口占总人口比重将分别达到20%、14%。从轻度老龄化社会迈向中度老龄化社会，将产生全面、深刻而持久的影响，主要表现在以下方面：

其一，家庭结构已经发生深刻变化。我国家庭结构已经从传统的大家庭转化为小家庭。在家庭内部，老年人占比直线上升，儿童数量持续减少。在人口始终处于高流动性状态和人户分离现象常态化下，传统家庭服务保障功能持续大幅度弱化，养老问题已从家庭问题转化为社会问题，而且对人际关系、代际关系及家庭内部经济流动、生活方式及价值观念的变化产生深刻影响。不仅如此，原来由家庭延伸出来的亲友相济、邻里互助以及计划经济时期单位提供相应保障的传统亦已式微。

其二，老龄化对社会抚养比和劳动力供给产生巨大影响。一方面，需要抚养的老年人占比在持续快速提高，家庭压力日益增大。另一方面，适龄劳动人口快速下降。这意味着必须有发达的社会化养老服务体系才能满足老年人生活的需要。

其三，老龄化给消费结构、就业结构、产业结构等带来深刻影响。老年人口的快速增长决定了老年人群会成为消费市场的重要群体，要求适老产品极大丰富，这决定了为老年人供应产品及相关服务的产业会得到持续发展，相应地也会对就业结构产生影响，并促使国民经济产业结构朝着满足老年人需要的方向发展。

其四，老龄化对社会保障制度造成深刻影响。一方面，伴随老年人口的急剧增长，领取养老金者越来越多、缴养老保险费者相对减少，进而使养老制度的财务负担持续加重。另一方面，老年人医疗和健康维护成本会持续上升。此外，伴随老龄化而来的还有高龄老人与失能、半失能老人的不断增长，对护理需求会持续增长。

其五，伴随老年人口占比快速上升，对中华文化的影响也异常深刻。当一个家庭中老年人属于少数的情形下，老年人会成为家庭重视的对象。当老年人数量上升而儿童数量日趋减少的情形下，儿童会成为家庭重视的对象。这种现象必然影响传统文化与伦理观，使重塑新时代的伦理与价值观成为必要。

综上，人口老龄化既是关乎个人及家庭生活状况的民生大问题，也是关乎就业、消费、产业经济、社会保障、文化伦理等发展的重大问题。正是由于老龄化的加速行进及其全面而深刻的影响，我国未来人口老龄化问题将由个体、家庭的问题向群体、社会问题转变。“十四五”期间将是全面应对老龄化的关键性窗口期，必须尽快调适相关制度安排并对养老服务等进行合理布局。

记者：我国各地经济发展程度不一、老龄化程度不同。迎接老龄化时代的到来，当前还面临哪些问题？

郑功成：将应对人口老龄化上升为国家战略，支撑决策的是人口结构的发展变化、广泛的民意基础与社会共识，但长期以来，我国理论学术界流行的观点是“未富先老”，这一论点虽有一定道理，但并不完全符合事实，也不利于全方位应对老龄化。穷有穷的养老办法、富有富的养老烦恼，对老龄化时代的到来与加速发展，我国面临的主要是各种准备仍然不足，这集中表现在以下五个方面：

第一，思想准备不足。在老年人口占比持续快速提升、少子高龄化趋势不可逆转的进程中，我们还是以旧标准来看待老年群体，不是将老龄化视为国家发展进步的重大成果，而是简单地视为可能拖累国家发展进步的消极因素；不是积极倡导并在全社会采取有效行动推进健康老龄化、积极老龄化，而是相对消极地将老龄化视为严重的社会问题并过度强调老有所养而忽略老有所为，等等。这表明我们应对老龄化的思想观念尚未真正全面革新，必将影响相关制度安排与行动的有效性。

第二，社会保障体系尚未成熟、定型。尽管我国已经构建起了世界最大规模的社会保障体系，但各项制度均未成熟，质量还有待提升。例如，法定养老金制度还未实现全国统筹，医疗保障制度还在改革深化中，关乎高龄老年人、失能老年人切身利益的长期护理保险制度还处于试点初始阶段，基本养老服务制度尚未建立，等等。这些均表明我国社会保障体系还不足以满足老龄化从轻度向中度发展的需要。

第三，现实障碍尚未化解。一方面，退休人员异地养老很常见，如果再因循传统的户籍制度并将相关社会保障与基本公共服务建立在户籍制度上，老年人的生活便很难得到有效保障。另一方面，现行政策规制下的农村宅基地政策影响农村老年人向城镇流动。这些障碍若不扫除，便不可能根据老年人的意愿与需要来合理配置老年保障资源和合理布局老年保障设施，亦会使面向老年群体的相关服务丧失精准度，最终结果必定是影响老年人的生活质量和适老经济的发展。

第四，老年人的社会参与途径不畅。大多数老年人退休后需要社会参与的途径并继续发挥作用，但当前退休人员再就业规制缺失，丰富的老年人力资源得不到有效开发。因此，党的十九届五中全会明确提出积极开发老龄人力资源，显然具有很强的针对性。

第五，适老产业发展滞后。老年人口占比持续大幅度提升，不仅是需要养老保障及相关服务的庞大群体，同时也是具有特定消费需求并具备相应消费能力的庞大群体，但我国事实上还未将适老产业作为重要的战略性支柱产业来发展。如老年人需要的辅助性器具、社会化的养老服务、老年人的健康管理服务以及适合老年人重新进入工作状态的领域开发均明显滞后，致使低龄健康老年人无用武之地。

综上，在严峻的老龄化形势面前，我国还未做好应有的准备。我们要紧紧抓住“十四五”关键窗口期，全方位地采取积极有效的措施，以应对老龄化带来的挑战，并将其及时转化成为国家发展和现代化的新动力。

记者：从“十四五”开始，我国进入全面应对老龄化的新发展阶段。站在新的历史起点，应当如何作为，构建完善的政策体系，让老年人享受更加优质的养老服务？

郑功成：以《国家积极应对人口老龄化中长期规划》为主线，应全方位加速构建有效应对的政策体系，下大力气补齐短板并提质增效。

创新思维，确立新观念。不能只将关注点放在养老保障上，还要将注意力放在如何有效开发老年人力资源上，让老年人在共建共享中继续参与社会建设与社会发展，并在其中扮演重要角色，获得应有的尊重。同时，调适代际关系、家庭关系与社会关系。尊老爱幼应当与减轻中青年压力并重，并有组织地建立和推进老年人社交网络。此外，还要增强系统思维，将应对老龄化和维护人口均衡增长有机协同。

调整目标，理清思路。在不断满足老年人美好生活需要为总目标的前提下，确立分目标：在养老金方面，着力推进基本养老保险制度的统一公平，真正促使企业年金成为适度普惠的制度安排，全面发展个人养老金业务，用多条途径激励个人积累养老财富。在养老服务方面，着力支持老年人居家养老，以解决大多数老年人的养老问题，以充分的机构护理服务供给来满足失能、高龄、空巢老年人的需要，以成熟的长期护理保险制度来解除失能老人的后顾之忧，以常住人口需要取代户籍人口为依据完善养老服务设施，以适应人口的高流动性与人户分离现象的常态化。在老年人力资源开发方面，应当统筹规划并出台完整的政策支持体系，为低龄、健康老年人重新参与社会提供政策支持与出路，并借此引领进入积极的老龄化社会。

改善制度供给，采取差别对待、多元并举策略。一是必须确立以常住人口为基本依据并顺应人口流动客观规律应对老龄化的政策取向，改善我国的相关制度供给。二是分地区精准施策，因地制宜地调整政策体系并配置资源。三是分类分层精准施策。必须承认，不同类别、不同层次、不同家庭背景的老年人的需求是有区别的，在确保普惠性养老服务的前提下，应当根据需要确立相应的政策体系，配置相应的公共资源并带动市场资源与社会资源。在持续壮大物质基础的条件下，以多层次、多样性的养老保障机制满足不同老年群体的需要。

着力提高老年人保障的法治化水平。目前，养老保险、养老服务、医疗保险、护理保险、老年人力资源开发等均无专门的法律法规规制，基本上处于各种政策性文件主导之下，这既不利于维护老年人的合法权益，也导致了各种政策五花八门，各地差异性很大，进而影响了制度的公平性、规范性，这种局面应当尽快改变。因此，“十四五”期间，应高度重视老年保障领域的法制建设，力争基本制度安排能够上升到法律规范的层面，做到以法定制，明责赋权；依法实施，有序运行。只有让制度运行在法治的轨道上，才能行稳致远，并为老年人和各参与主体提供清晰、稳定的预期。