乡村振兴与新型城镇化融合发展机理及对策

[摘 要]乡村振兴和新型城镇化融合发展是推进现代化建设、实现城乡共荣的必然要求。基于乡村振兴和新型城镇化的目标内涵，结合“人地钱”要素分析，剖析两者融合发展的内在机理。受城乡发展理念滞后、要素流动不畅、产业发展脱节、公共资源配置不合理等因素制约，乡村振兴和新型城镇化融合发展水平不高。为此，要加强顶层设计与分类指导，建立健全促进城乡要素双向自由流动的体制机制和政策体系，建设工农互促全面融合的城乡现代产业体系，加快城乡基本公共服务和基础设施一体化进程，协同推进城乡治理体系与治理能力现代化，全面提升乡村振兴和新型城镇化融合发展水平。

[关键词]乡村振兴;新型城镇化;融合发展;内在机理;城乡共荣

[中图分类号]F323;F299.21[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）03-0043-06

改革开放以来，我国城乡发展取得了举世瞩目的成就。一方面，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，2019年常住人口城镇化率达到60.60%;另一方面，农业农村发生历史性变革，城乡差距不断减小，农民收入和生活水平明显提高。2019年城乡居民人均可支配收入比值下降到2.64，年末农村贫困人口减少至551万人。在肯定成绩的同时，也要清醒地认识到城乡发展不平衡不充分问题依然突出。如：在城镇化方面，农业转移人口市民化滞后，2019年户籍人口城镇化率仅有44.38%，低于常住人口城镇化率16.22个百分点;在乡村方面，基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，深度贫困地区脱贫攻坚任务艰巨，农业农村仍然是现代化建设中最薄弱的环节。2018年9月出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出要坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动;2019年4月出台的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手。新时代如何促进乡村振兴和新型城镇化两大战略融合发展，以加快实现城乡共荣，是当前和今后一段时期需要研究的重大问题。

一、乡村振兴与新型城镇化融合发展的重要性

乡村振兴与新型城镇化并不矛盾[1]，是互促共进、相辅相成的关系[2]。乡村振兴与新型城镇化只有融合发展，才能发挥更大的战略作用，共同推进现代化进程。

1.推进现代化建设的客观要求

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和全体人民共同富裕的必然要求。而城镇化是现代化的必由之路，也是解决“三农”问题的重要途径。因此，在现代化建设过程中，既要通过实施鄉村振兴战略，提升乡村治理体系和治理能力，加快推进农业农村现代化;也要通过实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，加快推进人的现代化和城镇现代化。通过“农业农村现代化”与“城镇现代化”双轮驱动、同步发展，加快推动现代化进程。

2.实现城乡融合发展的有力抓手

一方面，随着城镇化的快速推进，人口、资金等要素进一步向城镇集聚，农村“空心化”现象明显;另一方面，城镇对乡村的辐射带动作用十分有限，工农产品“剪刀差”依然突出。此外，受传统城乡二元结构影响，城乡教育、医疗、文化、社保等公共服务和基础设施水平仍然存在明显的差距。在实践中通过推进乡村振兴与新型城镇化两大战略融合发展，建立健全城乡要素自由流动、产业协同、公共服务普惠共享、基础设施一体化等体制机制，才能重塑新型城乡关系，走出一条具体中国特色的城乡融合发展新路。

3.破解当前社会主要矛盾的有效途径

当前，我国社会主要矛盾发生转变。乡村振兴与新型城镇化两大战略融合发展，将有效破解人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾。一方面，随着城乡产业融合与农村集体产权制度改革的深入推进，农民工资性收入、经营性收入和财产性收入不断增长，城乡居民收入差距将会进一步缩小;另一方面，随着城乡产业、公共服务、基础设施、生态环境等一体化进程的不断加快，城乡居民将会享受到更健康的食品、更和谐的社会秩序、更高水平的公共服务、更丰富的文化产品、更优美的生态环境。广大人民对美好生活的向往，将在两大战略融合发展中逐步变为现实。

二、乡村振兴与新型城镇化融合发展的机理分析

乡村是具有自然、经济和文化特征的地域综合体，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的两大主要空间。乡村振兴与新型城镇化两大战略，尽管针对不同空间区域，但互为联动、相互促进，在本质上具有一致性[3]。目前学术界从宏观层面对乡村振兴与新型城镇化融合发展进行了有益探索[4]，但由于乡村振兴作为“新战略”提出时间较短，有关乡村振兴和新型城镇化融合发展的机理研究有待进一步深化，以全面系统揭示两者内在关系。

1.乡村振兴与新型城镇化的目标内涵

党的十八大以来，随着新型城镇化战略的深入实施，农业转移人口持续向城镇迁移，但短期内大量农民将继续生活在农村的基本国情不会改变，农民脱贫致富任务艰巨。乡村振兴是新时代党中央国务院针对农业农村发展到新阶段而作出的重大决策部署，其优先任务和战略基础是打赢脱贫攻坚战，总目标是农业农村现代化，根本目标是农业强、农村美和农民富，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，其制度保障是城乡融合发展体制机制和政策体系。同样，新型城镇化战略是党中央国务院遵循城镇化发展规律，针对城镇化进程推进到新阶段而作出的重大决策部署，其以人为本、以推进“人的城镇化”为核心，以高质量发展为主线，以有序实现市民化为首要任务，以城市群为主体形态，以改革创新为动力，与工业化、信息化、农业现代化同步推进，并注重生态文明和历史文化传承。

由此可见，无论乡村振兴还是新型城镇化，都坚持以“人”为核心。前者将维护农民群众根本利益，以提升农民获得感、幸福感、安全感为出发点和落脚点;后者以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化和城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在内涵上，尽管空间主体、首要任务等方面存在差异，但两大战略都强调以人为本、强调遵循城乡发展规律、强调改革创新、强调协同发展。两者根本目标也是一致的，就是要实现全体人民共同富裕。

2.“人地钱”要素分析

实施乡村振兴战略，要抓好“人地钱”关键要素[5]，推进城乡公共资源均衡配置、要素平等交换。同样，破解“人地钱”要素瓶颈，也是新型城镇化的核心问题，需要完善“人地钱”挂钩制度设计[6]。2014年以来国家发展改革委开展的有关新型城镇化试点工作，也是围绕“人往哪里去、地从何处来、钱从哪里出”的大逻辑展开。从要素流向来看，表面上乡村振兴与新型城镇化存在对“人地钱”要素流向的冲突;但在本质上两者具有一致性，即发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进“人地钱”等关键要素在城乡之间自由流动、平等交换（见图1）。

在“人”的要素上，实施乡村振兴战略，既要鼓励农村大学生、外出农民工及经商人员回乡创业就业，也要积极吸引有情怀的规划、建筑、医疗等专业人才投身乡村建设;在新型城镇化战略中，则需要有序推进农业转移人口市民化。在“地”的要素中，实施乡村振兴战略，要通过农村土地制度改革和乡村空间布局优化，盘活农村土地资源，既增加农民财产性收入，也为城镇建设、产业发展提供用地指标和有效载体;在新型城镇化战略中，则需要合理控制开发边界，集约高效布局，减少城镇建设对耕地资源的侵占。在“钱”的要素中，实施乡村振兴战略，需要财政持续投入，吸引各类金融机构和社会资本共同参与;在新型城镇化战略中，农业转移人口将继续享有农村集体资产的拥有权和收益分配权，实现带资进城。同时，“人”“地”“钱”三要素之间，也存在相互影响、相互制约的关系，如人地挂钩、人钱挂钩。同时，在乡村振兴战略中，新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标可以跨省域调剂，所得收益将为乡村振兴提供强有力的资金支持。

3.融合发展的内在机理

围绕上述“人地钱”要素分析，对照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，对两者内在机理进行系统剖析（见图2）。在产业兴旺方面，随着发展质量的提升，农业既为城镇生产生活提供更多更优质的农产品，也对农机、农药、化肥、种业等农资产品的需求进一步加大，在某种程度上将倒逼城镇相关产业加快转型升级;在新型城镇化推进过程中，城镇市场竞争日趋激烈，产业发展不断拓展农村市场，来自城镇的资金、技术、人才、信息等要素和新型农机、农具等设备将为产业兴旺提供支撑。在生态宜居方面，美丽乡村既为城镇可持续发展提供生态屏障，也为城乡居民提供丰富多样的农业生态产品和服务，如观光农业、游憩休闲、健康养生等;在新型城镇化推进过程中，随着绿色城镇的建设，主要污染物排放将持续减少，对乡村环境的负面影响也会逐步减弱。同时，随着治理新技术、新设备在乡村的推广运用，乡村环境治理的力度和效果将会明显增强。在乡风文明方面，随着农村文化的繁荣兴盛，农村优秀传统文化与多元开放的现代城市文化相交融，將极大促进文化多样化和人文城镇建设;在新型城镇化推进过程中，城镇文化辐射能力进一步增强，将为农村提供更多更好的公共文化产品和服务。在治理有效方面，随着乡村治理体系建立健全和治理能力提升，乡村社会将更加充满活力、和谐有序，为加强和创新城镇社会治理提供良好的区域环境;在新型城镇化推进过程中，城镇服务管理能力不断提升，各类资源和服务逐步下沉。此外，高校毕业生、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，也有利于强化农村基层党组织建设。在生活富裕方面，随着农民收入增加和生活水平的提高，其消费需求将会明显增强，进城意愿和能力也会进一步提升;在新型城镇化推进过程中，城镇教育、养老、医疗等公共服务和道路、供水、供电、信息等基础设施向农村不断延伸，有助于提高农村民生保障水平、优化农村人居环境，从而增强农民获得感、幸福感、安全感。

三、乡村振兴与新型城镇化融合发展的制约因素

基于上述内在机理，乡村振兴与新型城镇化融合发展的愿景，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，不断缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，逐步实现全体人民共同富裕、共享现代化建设成果。对照此愿景，当前存在以下制约因素，乡村振兴与新型城镇化融合发展总体水平不高。

1.城乡发展理念滞后

一方面，城镇化仍处于战略转型期，市民化进程滞后、土地粗放低效、“城市病”等问题仍然十分突出，新型城镇化高质量发展“任重而道远”;另一方面，乡村振兴作为“新战略”，国家层面也出台了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，但对其认识仍有待进一步深化。不少地区在编制地方规划或方案时，仍将其作为传统的新农村建设。尽管《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要“促进城镇化和新农村建设协调推进”，但乡村振兴战略与新农村建设相比，其内涵与外延都有很大的提升，是新农村建设的“升级版”。因此，新型城镇化战略实施的前期，由于乡村振兴战略尚未提出，在实践中体现两大战略融合发展的理念明显不足。

2.城乡要素流动不畅

城乡要素能否自由流动，是评价乡村振兴与新型城镇化融合发展水平的重要指标。从土地要素来看，2015年以来农村“三块地”试点改革取得了明显的成绩，但大多数地区闲置宅基地、闲置房屋和废弃集体经营性建设用地等“沉睡”资源尚未盘活。从人才要素来看，由于城乡待遇、发展环境差距明显，各类人才返乡入乡就业创业积极性不高;不少新生代农民工宁可“漂”在城市，也不愿回乡兴业。从财政金融要素来看，财政投入总量与乡村振兴需求仍有差距，特别是农村基础设施等短板领域投入不够;在金融服务上，由于农业生产周期长、抵押物少，金融机构服务“三农”意识普遍不强、产品单一，贷款额度往往也较小。

3.城乡产业发展脱节

城乡产业协同发展是城乡融合发展的基础。近年来农业发展取得了显著的成绩，但农业供给侧改革是一项长期工作，城乡产业发展水平仍然存在明显的差异。一方面，农业劳动生产率普遍不高，农产品相对过剩与短缺交替出现等问题[7]，短期内难以解决;另一方面，农村新产业、新业态发育不足，规模小、品牌弱，生产标准化滞后、发展不规范。同时，农业与二三产业融合发展水平不高，特别是农产品仓储物流、农产品加工业发展滞后，制约了农业生产与销售、餐饮、旅游等业态的融合，产业链条短、附加值低。此外，城乡产业协同发展缺乏有效的空间载体。现有的多数农业园区发展粗放，同质化现象突出，产业关联度不高;城镇各类工业园区则与乡村联系较弱，农民参与度低，对农业农村的辐射带动作用有限。

4.公共资源配置不合理

由于长期受城乡二元结构影响，城乡教育、医疗、社会保障和基础设施等公共资源配置不均衡。农村校舍硬件设施落后，教师流失严重，教育水平明显偏低;乡村医疗卫生服务体系不健全，医疗设备滞后，医护人员不足，严重制约乡村医疗卫生服务水平;城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度仍然存在明显差异。在基础设施建设上，2018年全国农村自来水普及率仅有81%，低于城市地区约17个百分点;卫生厕所普及率只有60%，农户生活污水仅有30%得到处理;偏远地区道路等级低、质量差，交通安全隐患多。城乡公共资源配置不合理，直接影响农民的获得感、幸福感、安全感，又制约着城乡要素自由流动和产业协调发展。

四、促进乡村振兴与新型城镇化融合的对策措施

当前，我国进入社会主义新时代，要围绕乡村振兴与新型城镇化的目标任务，加快构建两者融合发展的体制机制和政策体系[8]，促进两者高质量融合发展，为城乡全面融合、乡村全面振兴、全体人民共同富裕提供强有力的抓手。

1.加强顶层设计与分类指导

一是坚持整体谋划，加强顶层设计。遵循乡村和城镇化发展规律，围绕社会主义现代化国家建设目标，结合全面建设小康社会之后乡村振兴与新型城镇化发展的新趋势、新要求，在城乡要素流动、公共服务资源配置、城乡基础设施、一二三产业等重点领域加快构建两者融合发展的体制机制和政策体系。要对《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实施情况进行评估和总结;尽快启动新一轮乡村振兴和新型城镇化规划的编制，并在指导思想、主要目标、重点任务等方面全面体现两者融合发展理念，甚至可考虑将两个规划“合二为一”，即编制“城乡融合高质量发展规划”。二是要因地制宜、分类施策。考虑到区域的差异性和发展走势分化特征，不同地区的乡村振兴和城镇化所处阶段也不尽相同，因而乡村振兴和城镇化融合发展没有固定的“模式”。要结合东、中、西部不同区域实际，进一步细化发展导向，分类指导、有序推进乡村振兴与新型城镇化高质量融合发展。如东部沿海地区城镇化水平较高，但乡村振兴的主体为本地农民，与市民化的主体即非本地的农业转移人口，存在明显“错位”，需要妥善处理好两大主体之间关系。三是试点示范。选择一批基础较好、条件成熟并具有代表性的地区，作为乡村振兴与新型城镇化融合发展试点，赋予在城乡要素流动、公共服务等领域先行先试的权利;通过先行先试，总结提炼可复制、可推广的经验做法，从而“自上而下”与“自下而上”相结合、渐进式推进。在试点区域的选择中，可优先考虑已开展新型城镇化试点的若干地区，以放大其前期试点的制度效应。

2.建立健全促进城乡要素双向自由流动的体制机制和政策体系

城乡要素双向自由流动，既是乡村振兴与新型城镇化融合发展的基础，也是最终实现城乡共同繁荣的主要特征。要全面落实《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进“人地钱”等各类要素更多向乡村流动。在人口要素上，要在切实维护好进城农民在农村既有权益的基础上，加快构建市民化成本多元化分担机制，进一步发挥“人地钱挂钩”政策效能，增强农业转移人口进城意愿和能力，并提高迁入地政府推进市民化进程的积极性;通过制定财政、金融、税收、社会保障、职称评定、选拔聘用等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业就业。要树立“不求所有、但求所用，不求常在、但求常来”的人才观，构建城乡人才共享和乡村柔性引才机制，努力破解乡村振兴的人才瓶颈。在土地要素上，要稳步推进农村土地制度改革，盘活用好农村闲置土地，以资源优势吸引资金、技术、人才等要素流向农村;要科学划定“三线三区”，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，改革土地管理制度并赋予省级政府更大用地自主权。在资金要素上，要构建城乡融合发展多元化投入机制，积极发挥财政资金引导作用、加大各类金融支持力度，努力吸引更多社会资金投入;有序引导工商资本投资农业，创新农户和涉农企业之间的利益分配机制，切实维护农民权益。

3.建设工农互促全面融合的城乡现代产业体系

产业发展是持续提升城乡居民生活水平、最终实现共同富裕的根本之策。一是建设城乡现代产业体系。深化供给侧改革，优化城乡产业空间布局，推动城乡经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的城乡产业体系。要增强城镇对乡村产业发展的辐射带动作用，创新农业科技成果转化推广机制，加快物联网、大数据、遥感等在农业中的应用，全面提升农业发展创新力。二是促进一二三产业融合发展。顺应城乡居民消费升级新趋势，以市场需求为导向，以“互联网+”“生态+”“旅游+”为抓手，健全休闲农业、乡村旅游、农村电商、健康养老等新业态培育发展机制，延长产业链、提升价值链、完善利益链，加快农村新业态高质量发展[9]。三是搭建城乡产业协同发展平台。依托各类特色小镇和农业园区，提升综合服务功能，优化创新创业软环境，吸引城乡人才、资金、技术等要素跨界配置，促进产业融合和集聚发展，打造各具特色的城乡产业协同发展示范区。

4.加快城乡基本公共服务和基础设施一体化进程

要围绕农民所关心的教育、医疗卫生、社保、养老、出行等重大问题，加快推进城乡基本公共服务和基础设施一体化进程。一是提升农村基本公共服务水平。优化城乡教育资源配置，促进优质教育资源城乡共享并向乡村倾斜;增强城镇医疗卫生设施的辐射能力，提升乡镇卫生院和村卫生室服务水平，加快构建城乡医疗卫生服务体系;完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。二是加快农村基础设施建设。推进城镇重要市政公用设施向农村延伸;构建政府财政、企业投资、居民投入等相结合的分级分类投入机制，加强农村地区交通、供水、供电、信息、垃圾、污水处理等设施建设和管护。

5.协同推进城乡治理体系与治理能力现代化

治理体系和治理能力直接关系到城乡居民能否安居乐业、社会能否安定有序。2020年1月以来发生的新冠肺炎疫情，暴露出我国当前城乡治理仍然存在明显短板。要全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，坚持“一盘棋”理念，协同推进城乡治理体系与治理能力现代化。一是强化城乡基层党组织领导作用，发挥群众参与治理主体作用，加快構建党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡治理体系和长效机制。二是创新和完善城乡重大疫情防控举措，健全城乡公共卫生应急管理体系和应急物资保障体系，全面提高城乡应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

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[9]谢天成，施祖麟.农村新业态发展现状、问题与对策研究[J].当代经济管理，2020，42（1）：41-46.

（责任编辑：李 萌）