第三方工程评估与建设工程监理的比对分析

李海欣，姚卫城

（深圳瑞捷工程咨询股份有限公司，广东 深圳 518129）

0 引言

我国的建设工程监理制度起源于 20 世纪 80 年代，监理有着代政府监察、督促、管理的作用，它的本意是提高我国的建设水平、控制投资、保证国家建设计划的实现。这是一种具有中国特色的工程监管模式，自出现以来已经运行了 30 多年，为中国的工程建设做出了贡献。随着人民生活水平的提高和对美好生活的向往，社会对工程建设的要求越来越高，政府对工程监管、质量治理的要求也相应提高，这对传统的建设监理模式也提出了更高的要求。

第三方工程评估是在市场经济下，房地产开发企业为满足社会大众对工程质量、安全要求的不断提升，以及房地产业务在全国的全面扩张，工程管控水平、管控能力和管理效能提升的需要、杜绝群诉事件的需要应运而生的一种科学管理方法。后来作为一种创新的工程监管模式也被政府机构逐渐采用。第三方评估向合同主体的另外一方负责，与建筑工程本身没有合同责任及利益纠葛。第三方评估作为一种有效的外部制衡机制，有效地弥补了传统自我评估的缺陷；其作为一种有效的服务外包模式也弥补了政府和房地产开发企业的资源不足，在完善工程管理模式上发挥着越来越重要的促进作用。

建设工程监理和第三方工程评估的出现都是借鉴了国外的先进经验，为提高对工期、质量、安全等方面的管理水平，为达到提高我国整体建设工程管理水平的目的而产生的。本文将从工程管理的角度入手进行论述。

1 工程管理的发展历史

1.1 国外工程管理的发展历史

在建筑行为起源的时候，从事建造活动的人员没有分工，原始人类用树枝、树叶等天然材料就建造了简单的房子。后来出现了简单的分工，即直接从事建造活动的工匠，和从事建筑设计、管理的人员，即建筑师。建筑师职业起源于古埃及，一般是重要的官员和祭司，主要负责建造的组织工作和建造技术的实现。

真正的专业分工始源于欧洲，14～16 世纪的文艺复兴运动对整个欧洲文艺界、科学界产生了极其深远的影响，建筑作为一种凝固的艺术，思想的具像化体现，更是其不可缺少的一部分。复杂的建筑风格催化了建筑师队伍的变革，设计、咨询、监督管理等各种专业分工开始出现。

进入 20 世纪，随着资本更新加快，出现了新的产业群体，特别是工业、能源技术飞速发展，出现了众多大型的工程建设，同时也出现了跨国承包。建设资本走向国际化，建造过程也走向国际化。大型的建设工程和跨国项目的出现促进了工程咨询行业的兴起，专业分工走向科技化、组织化、国际化，它使得工程项目的全过程管理有了质的飞跃，作为非专业业主的顾问，让各种类型的工程建设都有了专业保障。

1.2 国内工程管理的发展历史

建筑工程管理在我国也有着悠久的历史，由于奴隶社会上位思想的影响，中国的工程管理从一开始就带着两层含义：监督和管理。早在商朝，就有管理工奴的“工”官。周王朝和诸侯设有掌管营造的司空。《周礼》中记载了有关建筑工程的官职，如封人、遗人、遂人、司险、冢人、量人、土方氏等。官府对设计施工也有严格规定。比如唐代的中功、长功、短功（相当于定额），宋代的《营造法式》，清代的《工程做法》等，这些管理制度保证了建筑的质量和施工速度，并取得了规划设计的整体效果，使得中国古代建筑工艺精巧细致，风格和谐统一，但在一定程度上也限制了技术发展。

新中国成立后，我国实行计划经济体制。1988 年，当时的建设部印发了《关于开展建设监理工作的通知》（〔1988〕城建字第 142 号）（以下简称《通知》）。《通知》中阐述了当时我国工程建设监督和管理的无序状态及在低水平上重复的问题：“我国的工程建设活动，基本上由建设单位自己组织进行。建设单位不仅负责组织设计、施工、申请材料设备，还直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种由建设单位自行管理项目的方式，使得一批批的筹建人员刚刚熟悉项目管理业务，就随着工程竣工而转入生产或使用单位，而另一批工程的筹建人员，又要从头学起。如此周而复始在低水平上重复，严重阻碍了我国建设水平的提高。它在以国家为投资主体并采用行政手段分配建设任务的情况下，已经暴露出许多缺陷，投资规模难控，工期、质量难保，浪费现象比较普遍；在投资主体多元化并全面开放建设市场的新形势下，就更为不适应了。”［1］时代的变革也催生了监管模式的变革，建设工程监理就是在这种时代背景下产生的。

1.3 建设工程监理的出现和现状

我国第一个利用世界银行贷款的基本建设项目：始建于 1981 年的云南鲁布革水电站，对我国的工程建设管理模式产生了巨大的冲击。鲁布革使用了国际咨询工程师联合会（FIDIC）合同条款，FIDIC 合同条款极大地改变了建设单位的权力范围，工程师被赋予了更大的权力和使命，所以鲁布革水电站在加快进度、提高质量、节省造价等方面都取得了明显的成效。这加快了工程监管模式变革的脚步。

《通知》的开始部分提出了：“参照国际惯例，建立具有中国特色的建设监理制度，以提高投资效益和建设水平，确保国家建设计划和工程合同的实施，逐步建立起建设领域社会主义商品经济的新秩序。”国际上通常是采用专业的工程咨询公司来代表业主履行工程管理职能。中国的监理制度相当于在国外工程咨询管理的基础上，增加了代政府监督功能，这正是有特色的地方。监理不但要实现工程管理水平的提高，也要保证在国家为投资主体的工程上实现控制投资、保证工期、质量等功能。但在监理的发展过程中，特别是房地产开发企业的房屋建筑工程中，监理在地产商的强势领导下，只发挥出了很少的作用，没有发挥出工程咨询的能力，也没有完全发挥出政府的监管作用，这让监理逐渐落入了一个尴尬的境地。与此同时，我国的工程咨询业发展也远远落后于国际先进水平。

《通知》中提出的工程监理的内容，可以是全过程的，也可以是勘察、设计、施工、设备制造等的某个阶段。在实施监理制度的二十几年后，GB/T 50319－2013《建设工程监理规范》中对建设工程监理的定义是：“工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、造价、进度进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。”［2］但实际上国内绝大多数建设单位请监理的目的主要是负责工程质量、安全把关，仅仅把监理人员当作工程的质检员和安全员，其它权力基本都在建设单位手里，这使得监理的服务性和价值性都受到了限制。

2 我国第三方工程评估的出现和作用

改革开放以来，特别是住宅商品化之后，我国工程建设行业特别是房地产行业得到了持续快速的发展。行业的高速发展催生了建筑从业单位以及从业人员的迅速增涨。在这个过程中，良莠不齐的团体及人员、快速建造且低价中标的市场情况，使得建筑技术水平进步缓慢，建筑业劳动生产率一直在低位增长，与发达国家水平差距甚远。建筑质量问题层出不穷，越来越成为人民群众关注的焦点，并演化成一个社会问题。

2008 年金融危机，对我国经济也造成了巨大的冲击，房地产行业更是首当其冲，对于小业主特别是以投资为目的购买房产的人们，在房产价格波动甚至下降时，工程质量问题就被迅速显化并放大出来。工程验收偏质量安全，而小业主更关心使用功能和观感；工程验收是抽检，而对于小业主，自己家的问题就是全部的问题。供需的不对等倒逼开发商想出路，这时第三方评估机构就顺势而生。其更关注用户满意的需求，公正生、作假死的市场化竞争，量化评估实现的数据化管理，使得第三方评估越来越成为房地产公司进行工程管理的必然选择。

自 2008 年开始，一大批房地产开发企业以及政府建设主管部门都陆续采取了购买第三方服务的方式对工程质量进行监督评价，包括腾讯、华为等其它行业企业在进行工程建设项目时也开始选择第三方评估机构。第三方的独立性保证了评估结果的公正，而第三方机构作为独立、平等的市场主体，在充分竞争的市场环境中，专业性也保证了评估结果的可靠。

对于政府机构，出于监管的需求，对第三方工程评估的要求又有不同。政府机构在工程质量、安全监管上通常会面临两个问题。

1）有限的政府资源无法满足监管需求

目前监管出现的问题很多是由于权责不对等，政府监管权力大，却因监管人员专业能力不足而导致责任缺失；政府想要“放管服”，却并不能完全放开监管权责。在建筑市场快速发展的背景下，政府的监管手段愈显不足，能获取的资源也越来越有限，监管人员的专业能力得不到提升，无法满足实监督、严问责、高服务需求，因此必须加入市场力量的博弈、专业人士的参与和公共治理网络的调节。如何使政府和市场的联系更加紧密、与公众力量更好结合是面临的新问题之一［3］。

与监理不同，第三方工程评估作为工程咨询顾问的一种，有效地补充了政府资源的不足，使得政府更了解人民群众的需求，与市场的联系更加紧密。在监管层面，第三方工程评估的功能类似于“人工智能摄像机”，它具有以下几个特点：一是独立性，第三方工程评估与政府机构及建设工程没有利益关系，且没有裁决权，单纯的记录、分析为政府机构提供实监督、严问责、高服务的信息资源；二是专业性，专业从事工程评估的人员技术过硬且实践经验丰富；三是人员充足，以市场需求为导向，没有人员编制限制，对有心无力的政府监管力量是一个有效的补充；四是服务性，以客户为中心的导向实现量体裁衣，针对性满足个性化需求，解决痛点、难点问题。

2）监管数据静态化且无法实时更新。

要实现实时监管就必须改变目前实地监管、逐门逐户巡查的传统静态监管的状态，建立信息平台是构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的事中事后监管新模式的必然选择。目前已经建立的四库一平台、农民工实名制平台等已经卓有成效，但在数据联动、信息公开、行业共享方面还存在提升空间，且信息来源还需要进一步拓宽。

第三方机构出于自身的工作模式以及发展的需要，对所评估项目的数据都有详细而真实的纪录。这对政府机构的信息来源是一个有益的补充，对有效的实施动态监管也是一个有力的支持。

3 第三方工程评估与建设工程监理的比对分析

第三方机构并非建筑工程五方责任主体，是一个顺应市场需求的一个新兴角色。第三方工程评估与工程监理存在一定相似之处，两者在国民经济行业分类中均属于专业技术服务业下的工程管理服务业，致力于工程建设的监督管理，以期提升工程质量水平，降低安全风险。但具体而言，在业务开展依据、具体工作内容等方面，第三方工程评估与工程监理呈现出不同的特点，如表 1 所示。

表1 建设工程监理和第三方工程评估的比对

监理强调监管性，而第三方评估强调服务性。党的十八届三中全会上就已指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”推动质量治理现代化，政府回归到领导和组织的层面，引导企业、团体、个人等社会各方共同开展产品质量提升与保证活动。党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，而在这个过程中，第三方评估作为一种新兴的社会力量无论是对政府机构，还是对房地产开发企业，都是其实现目标的重要服务工具，缺人补人、缺专业补专业，市场化的运作方式、灵活的组织形式，都是第三方评估机构实现其服务功能的重要因素。

4 结语

2017 年 7 月 7 日，住房和城乡建设部发布《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145 号），其中明确提出：“鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向“上下游”拓展服务领域，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务。对于选择具有相应工程监理资质的企业开展全过程工程咨询服务的工程，可不再另行委托监理。”［4］监理的转型已是势在必行。第三方工程评估也需要向更深更广的工程咨询链条发展，流水不腐，户枢不蠹，只有变化才是不变的。

在中国建筑业逐渐与国际接轨的过程中，在建筑业企业走出去的需求中，在飞速发展的房地产行业和与时俱进的政府监管需求的背景下，在人民群众对美好生活的要求不断提高的趋势中，工程咨询业面临着空前的机遇，无论是建设工程监理，还是第三方工程评估机构也面临着前所未有的挑战和机遇。两者都要不断地做出改变，才能在新的时代找到自己的立足点，市场化的工程咨询行业必然会创造更大的价值。Q