提升普洱对外开放水平打造西南开放前沿窗口

唐聪聪　王宛

2015年1月，习近平总书记考察云南并作出重要讲话，定位云南发展成为我国的“民族团结进步示范区”“生态文明建设排头兵”和“面向南亚东南亚辐射中心”。2020年1月，习近平总书记时隔五年再次踏上云岭大地，再次强调云南要“努力在建设我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心上不断取得新进展”。位于云南边境的普洱市具有天然的区位优势，是云南以大开放促进大发展的重要前沿窗口。在国内外形势深刻复杂变化的背景下，提升普洱对外开放水平，打造内陆开放前沿窗口，做好云南边境城镇发展文章，推动西南地区高质量发展，对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重要意义。

一、普洱边境三县对外开放水平情况

普洱市作为云南省内唯一一个连接越南、老挝、缅甸三国的地级市，具有先天的对外开放优势，但目前其对外开放水平在省内表现并不突出。为深入挖掘影响普洱对外开放水平的主要因素，本次调研走访了孟连县、西盟佤族自治县和澜沧拉祜族自治县的边境口岸和通道，与当地发改、海关、边检等部门和工业园区企业等进行了座谈。通过实地调研和比较分析，了解到这三个边境县均与缅甸接壤且具有较长的国境线，区位优势相似，但区位优势转化程度不同，对外开放水平不一且呈现不同特点。

（一）孟连县对外开放基础条件最优、边贸水平最高

孟连县是历史上著名的“茶盐古道”之一，全县有4个乡（镇）与缅甸掸邦第二特区（佤邦）邦康市接壤，国境线长达133.40公里。孟连县于1991年被省政府批准为以县城为中心的国家二类口岸，有勐阿、芒信2个指定通道，2011年被列为云南省五个省级边境经济合作区之一，2016年孟连（勐阿）边合区管委会正式获批为正处级机构。调研的三个边境县中，孟连县的国境线最长、口岸等级最高、正式通道数量最多，整体对外开放水平最优。

（二）西盟县对外开放基础条件较好、边贸水平尚可

西盟县的县域面积较小，人口总数仅约10万人。虽然总体区域规模小，但其国境线长达89.33公里，具有较好的区位优势。1989年，根据边境贸易发展工作需要，西盟县开通了5个出境边境通道。后因临邦形势变化，滥采滥伐导致境外林木和矿产资源被破坏，边境贸易逐渐萧条，目前西盟县只剩下大黑山通道和岳宋183通道，整体边贸水平大幅滑坡，与孟连县相比有较大差距。

（三）澜沧县对外开放基础条件较弱、边贸水平最低

澜沧县县域面积广阔，达8807平方公里，居云南省第2位、普洱市第1位。全县人口众多，是西盟县的5倍，有拉祜、佤等8个世居少数民族，少数民族占全县总人口的79%。澜沧县仅有2个边境乡、8個边境村与缅甸接壤，边境线长80.563公里，虽与西盟县接近，但边贸水平弱于西盟县。

二、普洱对外开放的窘境：“有边不活”“有边不富”

普洱坐拥长长的边境线，先天的区位优势为其对外开放奠定了良好基础，但普洱市对外开放水平并不乐观。无论从经济发展水平看，还是从对外贸易规模、利用外商直接投资项目和金额方面看，其边境贸易并不活跃，边境居民并未因边而富。

（一）经济发展水平低

从地区生产总值水平看，2018年云南全省为17881.12亿元，普洱为662.48亿元，经济总量在全省仅排名第10位。从人均生产总值水平看，普洱2018年人均生产总值为25170元，在全省排名第13位，仅高于临沧市、文山州和昭通市。从普洱市内部看，孟连、西盟、澜沧三县的人均生产总值水平，除了孟连县排名处于中游，西盟、澜沧两县分别位居倒数1、2位。虽然边境线很长，但整体经济发展并未因边而兴。

（二）对外贸易进出口规模小

从西南五省市（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区）对比来看，云南省虽然有最长的边境线且连接三个国家，但其对外贸易的规模与其独特的区位优势并不匹配。2019年，云南省对外贸易进出口总额为2323.67亿元，对外贸易规模高于贵州和西藏，但与西南地区处于前3位的四川、重庆、广西等省市还存在较大差距（2019年广西全区货物进出口总额为4694.70亿元）。

普洱市在云南省内面临同样的窘境，虽然也具有“一市连三国”的先天区位优势，但这种优势作用并未充分发挥出来。普洱市对外贸易规模在云南全省处于后位，2019年其外贸进出口总额为10.78亿美元，在全省16个地市州排名处于中游，除了省会昆明市外，普洱市的进出口规模不仅低于德宏州、红河州等边境州市，还低于玉溪市、曲靖市等非边境城市。在普洱市对外贸易进出口额中，边境贸易成交额占比不高，且近三年呈现逐年下降的趋势。

（三）利用外商直接投资项目和金额少

从云南省内各州市之间比较来看，普洱市在利用外商直接投资情况方面也不容乐观。在协议投资项目总量方面，2013—2018年普洱市协议投资项目总数只有21个，其项目总数占全省的比例不足3%。具体来看，普洱协议投资项目总数在各州市之间的排名也是处于下游，低于同样具有边境优势的西双版纳和红河州，也低于曲靖和玉溪等非边境城市。

在实际利用外商直接投资金额方面，2013—2018年，普洱市该项平均额为0.53亿美元，在省内各州市的排名处于中上游水平。从绝对水平看，普洱这几年的总量水平占全省比例同样不足3%，远低于近几年昆明的75.78亿美元均值，体量较小。

三、影响普洱开放水平的重要因素：“正”与“负”

口岸是内外要素流动的枢纽，通道是口岸实现内外交换功能的载体，二者是一种重要的社会经济资源。二者在执行其职能时，既能通过货物的运输创造新价值，又能使货物在国际市场实现其国际价值，使出入境的物资和人力变成生产和再生产的要素，实现资源的优化配置。普洱市先天的区位优势等正面因素，为其对外开放奠定了良好基础，但并未将良好的基础有效转化为发展优势，口岸和通道成为其提升对外开放水平的绊脚石。

（一）正面因素：具备扩大开放的良好基础

1、区位优势独特

普洱市地处我国西南部，是云南省国土面积最大的州市，一市连三国、一江通五邻，与越南、老挝、缅甸三国相邻，国境线长达486公里，有2个国家一类口岸、1个国家二类口岸和17条对外陆路通道，有着独特的区位优势，是国家“一带一路”和孟中印缅经济走廊、中新经济走廊的重要节点，是辐射东南亚、南亚、西亚30多亿人口国际大市场的前沿窗口。

2、双方民心相通

普洱市的边境县城大部分是与缅甸接壤。中缅双方边民历来保持着睦邻友好关系，既是生活上的好邻居，又是贸易上的好伙伴。现今与西盟县接壤的缅甸掸邦第二特区（佤邦）勐冒县的岩城、龙潭、营盘等地在1956年以前均属于西盟管辖区，世居的民族都是佤族，双方边民世代血脉相连、习俗相同、民心相通，是双方开展对外合作的有力基础。

3、双边资源互补

普洱市有着优越的气候、良好的生态、丰富的资源、厚重的文化，享有“绿色氧吧”“世界茶源”“中国茶城”“中国咖啡之都”等美誉，是全国唯一的国家绿色经济试验示范区。然而紧邻普洱的缅甸掸邦第二特区（佤邦），是缅甸最贫困山区之一，工业发展水平落后，当地居民所需的工业产品，如机电、纺织、钢材、水泥、农业机械等生产生活必须品都需要从我国进口，特别是电力和通信。近几年西盟电力公司在境外建成送电线路5条，中国电信和中国移动在境外建成光缆传输线路100皮长公里，无线微波传输3对端，移动通信基站14座。与此同时，佤邦盛产的矿产、有色金属、农特产品、林产品、中药材等又可以为我国工业生产提供原材料，双方贸易互补性强。

（二）负面因素：口岸等级低、通道数量少

众多研究表明，边境口岸经济和地方经济协调发展能够使双方达到互利共赢的经济增长模式，地方经济的一个重要的子系统就是口岸经济，两个经济系统之间的要素是相互关联的。发展边境口岸经济能够促进地方经济的发展，尤其是地方的外向型经济发展，对于加速经济要素的传播和流动，促进地方产业结构优化升级有着重要的作用。

2020年，云南省已与11个国家和43个城市缔结了友好关系，与9个国家建立了11个双边多边地方合作机制;建成7大类、17个开发开放合作功能区，拥有16个国家一类口岸。从全国对外开放口岸数量看，云南省口岸数与内蒙古并列第六位;在西南地区，云南省口岸数量也仅低于广西，总体情况尚可。

从云南省内看，普洱市虽区位优势独特，但对外开放口岸数量并不占优势，仅有2个国家一类口岸，诸如孟连、西盟等边境县城，虽然具有较长的国境线，但分别仅有1个二类口岸和2个通道。

通过对普洱市三个边境县边贸互市情况的调研也可以发现，口岸的等级、通道的数量与边贸水平紧密相关。西盟县与澜沧县在口岸等級和通道数量方面落后于孟连县，边境区位优势难以得到充分体现，该两县在2018年边民互市贸易额仅分别为1.28亿元、0.88亿元，与孟连县差距显著。

综上所述，边境口岸和通道以其独特的地理位置优势，作为对外开放的窗口，对加速地方外向经济发展和提升对外开放水平具有重要作用。而普洱目前边境城镇发展的短板，主要就体现在口岸等级低和通道数量不足，使得地理优势无法有效转化成经济发展优势，阻碍了资金、物力、人力等要素的流动和传递，难以促成双向互动进而带动边境贸易发展，从而阻碍了当地经济全面发展。因此，扩大通道开放对促进普洱市对外开放、提升经济发展水平具有重要意义。

四、打造普洱成为西南开放前沿窗口的几点建议

习近平总书记对云南的发展有着清晰的定位，普洱市应依托云南的开放平台，紧抓长江经济带发展国家战略和“一带一路”建设带来的机遇，推进更高水平对外开放。既要努力争取边境通道开放水平提升，做好基础设施“硬联通”，也要优化营商环境，做好规则和标准“软联通”，还要发展优势产业和加强边境县城镇建设，为普洱充分利用资源禀赋，加强对外经贸合作提供良好条件，将普洱的区位优势转化为经济发展优势，真正成为西南开放的前沿窗口。

（一）扩大边境通道开放，深度融入世界经济体系

国家层面和省级层面应充分利用普洱区位优势，提升其口岸等级，扩大边境通道开放，提高边贸通关水平，在具备条件的口岸实施“境内关外”监管模式和“一口岸多通道”通关模式。争取国家和省内对外开放优惠政策支持，与各邻近国家建立互利共赢合作关系，成为西南开放前沿窗口，深度融入世界经济体系。

（二）依托优势农业项目，加强与周边地区经贸合作

依托“一市连三国”的区位优势，加强与周边国家的商务合作，推进边境经济合作区建设，发展特色农业，培育国家消费中心城市。培育外向型农业产业化经营龙头企业，扩大境外种植加工生产基地，带动边境地区外向型农业发展。推进农特产品、生物资源加工特色外向型重点产业发展，谋划一批农产品加工贸易项目，推进普洱茶与咖啡两大外向型产品品牌建设，让普洱更多特色农产品走向市场、走出边境。引进周边国家农业龙头企业，促进茶叶与咖啡产业集聚集约集群化发展。

（三）优化营商环境，畅通双边互联互通机制

努力打造市场化法治化国际化一流营商环境，全面深化“引进来”，加大招商引资力度，加强服务企业工作，增强对项目的吸引力。放宽缅甸北部、老挝北部企业投资普洱的准入门槛，引进一批进出口货物加工、商贸服务项目落户边合区和口岸经济区。加强跨境电商平台体系建设，支持外经贸重点企业通过跨境电商开展国际贸易。

（四）加强边境城镇建设，集聚对外开放要素基础

随着对外开放的深入发展，口岸和通道成为内陆边境地区城镇化的主要动力。反过来，在城镇化过程中产生的要素流动集聚也影响着对外开放的进程。普洱边境县本身发展滞后，在城镇化过程中面临着技术、资本和人才向云南省或者西南地区中心城市转移的问题。因此，一方面加强边境城镇交通、能源、经贸、电信、旅游、农业、环境和人力资源等领域建设，促进产业、资本和人才的集聚，直接或间接地促进跨境合作和对外开放。另一方面根据实际情况制定边境县城镇化发展规划，适度合理引导劳动密集型产业、企业和人口到边境县聚集。

（唐聪聪，中国宏观经济研究院博士。王宛，中国宏观经济研究院博士）