公司社会责任的规范冲突与公共实施路径

张玉双

(四川大学 法学院，成都 610227)

一、引言

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“加强企业社会责任立法”，十九大报告提出要“深化商事制度改革”“强化社会责任意识”，这使得公司社会责任的制度建构更显迫切，也表明公司社会责任仍是商事法治现代化的重点。

在我国，“公司社会责任”的正式表述最早出现在2005年修订的《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第五条中，这也是社会责任首次在立法中得以确定。公司从事经营活动必须“承担社会责任”，这既是我国社会主义公司法的一大特色，也是我国立法者对世界公司法的一大贡献[1]。社会责任条款写入公司法15年来，关于它的争论从未停止，实施中也存在着迷思与困惑。虽然有观点认为将社会责任写入公司法是一种错误[2]，但在这种“错误”尚未被修改前，公司社会责任的立法又出现在《中华人民共和国民法总则》(以下简称《民法总则》)和《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)当中。随后，《民法总则》第八十六条规定：“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”即社会责任首次被纳入民事立法。《民法典》沿用了《民法总则》的条文，在第八十六条对社会责任作了与《民法总则》第八十六条相同的规定。由此，营利法人承担社会责任在《民法典》中同样得到了正式确立。然而，在《公司法》的规定与实践并未完全解决公司社会责任理解与适用问题的情况下，公司社会责任依然是横亘在理论和实务界面前的重大问题，需要在厘清制度结构的基础上讨论其实施上的改进机制。

二、公司社会责任的基本界定

对公司社会责任的不同认知，形成了对它的不同界定，主要可以分为内容和性质两个方面的界定。得出不同界定结论的原因实际上在于从不同的理论或角度出发对公司社会责任进行的思考，而界定的意义在于为进一步探讨公司社会责任实施路径做准备。

(一)公司社会责任的内容界定

公司社会责任来源于英美国家的“Corporate Social Responsibility”(CSR)，然而，即使是在英美国家，学者们对公司社会责任的内容界定也没能达成一致。从内容界定的角度来看，有内涵式和外延式两种方法。一方面，采取内涵式界定方法的学者主要分为两派，一派倾向于对公司社会责任作抽象的定义，如美国学者H.R.鲍安(Bowen)认为，公司社会责任是指实业家有义务制定对今天的社会目标和价值来说有益的方法和政策，并据此开展其活动[3]。另一派则偏好用公司社会责任的涵盖内容来界定，以卡罗尔(Carroll)为例，认为企业社会责任等同于企业责任，包含了经济、法律、道德(伦理)以及慈善[4]。另一方面，也有学者或机构更愿意采用外延式的方法来界定公司社会责任，如美国经济开发委员会于1971年《商事公司的社会责任》中列举了58项要求公司在实践中承担社会责任中的具体行为，大致可分为纯自愿与非自愿的行为[5]。然而，无论是内涵式还是外延式的界定方法，都难以清晰地概括出公司社会责任的内容和范畴。具体来说，其一，由于内涵式的界定方法过于抽象，跟其他概念难免有重合，导致实施时难以落地。例如，当同为“社会目标和价值”的安全与效率相冲突时，如何承担社会责任才有益于社会就很难判断了。其二，在社会发展时，外延式的界定方法无法及时作出应对。社会是第一性的，法律作为上层建筑是第二性的，当社会发生变化时，过于具体的公司社会责任界定或许无法涵盖新的社会现象。

总的来说，为了面对动态变化的社会发展，公司社会责任的内容界定可以采用内涵式与外延式结合的方法，结合概念和列举行为，在满足社会多变性的同时也给公司带来具体、可操作性的指导。因此可以说，公司社会责任是指公司对于自身以外且与其存在联系的非股东利益群体负有一定的责任，具体包括公平运行责任(公平竞争、尊重产权和在价值链中促进社会责任)、消费者责任、环境责任、劳工责任、社区参与和发展责任等。

(二)公司社会责任的性质界定

围绕性质界定的争论主要有两个方面，其一，是公司承担社会责任的规范属性。如周长征认为该条是强制性条款，理由是使用了“必须”的用语[6]；张珣书则认为这一规定属于授权型立法,仅具有宣示意义[7]；郑曙光认为企业法律责任究其规范性质而言应具有强制性规范、倡导性规范和任意性规范兼备之特征[8]。对此本文的评价是，首先，强制性条款和授权型立法之间并不是对立的关系而是递进的关系，认为授权型立法仅具有宣示性意义的理解是有问题的，授权型立法是在规范必须被遵循即规则属于强制性规范，但同时又没有作出细化的规定并留出了进一步细化规定的空间，这一点在2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求内容“加强企业社会责任立法”上可以得到部分印证。其次，对企业社会责任做多属性理解的认识是不可取的，如果一则法律规范既是强制性规范又是倡导性规范，那么就既必须要遵守又可以不遵守，在法理上无法成立。

其二，是在概念的基础上对公司社会责任性质界定的争论，有“经济责任论”“道德责任论”“法律责任论”和“‘超越’法律责任论”“综合责任论”。比较多的是“法律责任论”“道德责任论”与“综合责任论”，如蒋大兴教授认为，《公司法》第五条导入的社会责任条规是法律原则[9]；樊涛教授认为，公司社会责任属道德性规范[9]；蒋建湘教授认为，企业社会责任最初以道德责任的形式出现，后来，一部分企业社会责任逐渐发展为法律责任和软法责任，并同道德责任并存[10]。实际上，无论是“法律责任论”抑或“道德责任论”都无法与公司社会责任相等同。一方面，公司承担法律责任并不等同于承担社会责任。假设社会和法律都是善意和良性的，遵守法律就可以被视为承担社会责任。相反，承担法律责任的原因往往是违反了法律，如果将遵守法律视为承担社会责任，那么违反法律进而承担法律责任，就可能被视为背弃社会责任的表现。除非有一种极特殊的情况，就是社会现存的法律是“恶法”，那么违反法律和承担法律责任就有可能被视为以“冒天下之大不韪”的方式承担社会责任的手段。举例来说，环境是公共利益，保护环境是包括公司在内的任何社会成员都应当承担的社会责任，如果公司承担了环境法的法律责任，恰恰说明公司污染了环境，即违反了社会责任。另一方面，道德责任广泛存在于社会生活中，原则上不具备纳入立法的必要性，若公司社会责任等同于“道德责任论”而存在于《公司法》和《民法典》中，则会混淆法律与道德、义务与责任的边界，并导致法律的规制力不足。

综上所述，会有以上内容和性质各方面争论的原因其实在于社会的动态变化和公司社会责任内涵的演变。换句话说，过去公司社会责任之所以会被提出和倡导践行，是因为社会将消除负外部性的任务寄于公司自身。而如今，民商法和经济法的体系越来越复杂，环境法、劳动法等不断修改，数据安全法、个人信息保护法、竞争法等推陈出新，越来越多的负外部性是通过法律手段将成本内化，而不是通过社会责任将负外部性道德化，即出现了“社会—法律—公司社会责任”的交互发展。比如说，网络社会的发展要求法律对此作出回应，因此我国于2016年颁布了《中华人民共和国网络安全法》，而该法于第九条规定了网络运营者的社会责任，也就是说原本属于公司社会责任范畴内的部分责任被分离出来纳入了单行法中并赋予了更具体的内涵和性质。因此，实际上我们很难对公司社会责任进行面面俱到的清晰界定，较为开放的内涵式与外延式结合的内容界定或许会有所帮助，但在性质界定上还有很长的路要走。

三、公司社会责任的规范冲突

除了基本界定存在不同观点以外，对于公司社会责任尚有不同的解释论和规范冲突，而公司社会责任理论则伴随着这些争论不断发展。自Sheldon于1923年首次提出“公司社会责任”这一概念后，西方学者对这一理论便展开了激烈的论战，其中最为著名的是20世纪30年代至20世纪50年代伯利(Berle)与多德(Dodd)关于管理者受托责任的论战和多德(Dodd)与曼尼(Manne)关于公司性质的论战[11]27，如表1。比较典型的反对者还有弗里德曼和波斯纳，弗里德曼从亚当·斯密的古典经济学理论[12]402出发，表示企业的目标是利润最大化，社会责任偏离了利益最大化的路径，是对自由经济的根本性颠覆[13]133。波斯纳批评道：“在竞争市场中，长期为了利润之外的任何其他目标而经营将导致公司萎缩，甚至可能破产。”[14]629即使强行要求公司承担社会责任，公司也会将社会责任成本转嫁给消费者。从早期西方国家的论战，到利益者相关者理论的兴起，再到公司社会回应、公司公民等概念的出现，公司社会责任这一理论在争论冲突中不断完善，但仍然缺乏表述清晰的规范性内涵，也没有适当的追求社会责任的制度性框架。

表1 西方公司社会责任论战

从国内既有的研究来看，问题主要集中在两个方面：第一，公司社会责任理论的正当性；第二，公司社会责任的实施路径[18]。其中，实施路径以存在的正当性为前提，然而，自公司社会责任被纳入《公司法》已有15年，如今更应关注的是从立法层面到实施层面的制度设计。因此，本文将以廓清公司社会责任理论矛盾为出发点探讨其实施路径。

(一)利益相关者解释论之困境

目前国内学者主要需通过利益相关者理论对公司社会责任进行解释[19][20]，经济学和管理学的学者尤甚。然而，从法学研究的层面上来看，公司社会责任的立法问题，本质上并不在于利益相关者保护与股东利益最大化之间的冲突。与此同时，以利益相关者解释公司社会责任存在理论和实践上的困境。

1.理论困境：公司价值多元化

我国《公司法》第一条规定要“保护公司、股东和债权人的合法权益”(1)，即债权人作为利益相关的典型代表，与公司和股东受到保护本就是《公司法》的应有之义。“公司价值多元化是固已有之的公司法价值……公司从未以保护股东利益作为自己的单一价值，而是追求多重价值并存”[21]，换句话说，保护利益相关者与最大化股东利益之间并不当然矛盾，需要注意的是不同情况下各个主体之间的位阶关系。这一点即便是从西方资本主义国家的例子也可见一斑。根据2017年11月13日的《华盛顿邮报》，美国自由派组织“责任与财富”集体请愿反对特朗普政府大幅降低企业税和个税的减税计划，索罗斯、洛克菲勒等数百位美国企业家和富豪在请愿书上签名，理由是提高税收有助于创造就业，巩固中产阶层，避免贫困给经济运行增加不安定的因素。由此可见，有远见的公司、企业家和一些社会组织能够认识到，巨大的贫富差距背后蕴含着战争、冲突和革命的隐患，从而对公司和企业家积累的财富造成不确定性影响，而承担社会责任有利于企业的长远发展、经济的持续增长。所以说公司社会责任与利益最大化之间并不存在永恒的冲突，因此可能需要寻求新的解释。

2.实践困境：利益相关者的边界难以确定

立法和学理对利益相关者均没有明确与统一的规定，这会导致实践中无法对利益相关者作出清晰的界定，进而公司社会责任的落实也就成了空中楼阁。

一方面，现行《公司法》对利益相关者尚无明确规定，公司法司法解释和具体行业的法律规范中亦没有，既得利益相关者的内涵与实施在立法层面上均缺乏指导；另一方面，以利益相关者理论解释公司社会责任和具体行业治理的文献可谓汗牛充栋，但国内界定利益相关者的研究却是寥寥无几，少有的界定方法也主要是借鉴国外的学说[22]。然而，以域外典型的学说为例，无论是威勒(Wheeler)提出的“首要社会性利益相关者(Primary Social Stakeholders)”“次要社会性利益相关者(Secondary Social Stakeholders)”“首要非社会性利益相关者(Primary Non-social Stakeholders)”及“次要非社会性利益相关者(Secondary Non-social Stakeholders)”分类[23]，还是米切尔(Mitchell)提出的评分法(Score based Approach)，以合法性(Legitimacy)、权力性(Power)和紧急性(Urgency)三要素将利益相关者区分为确定型利益相关者(Definitive Stakeholders)、预期性利益相关者(Expectant Stakeholders)和潜在的利益相关者(Latent Stakeholders)[24]，都属于学院式的研究，缺乏实践操作性。面对信息化社会纷繁复杂的行业，以上方法都略显无力。“划定‘利害相关人’的外部边界，相比起划定公司在其中可以被视为一个‘公民’的共同体概念的边界，并不会更加简单或更少引发争议”[25]259。换句话说，即使采用利益相关者理论的方法实现公司社会责任，也无法避免需要对“相关性”的质和量作出评价。

(二)公司社会责任与法人独立性的冲突

本文认为，公司社会责任的本质问题是《公司法》自身存在的内部规范冲突。《公司法》第三条第一款规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”既然公司的全部财产承担责任的对象是公司的“债务”，那么在社会责任并不构成债务的前提下，公司承担社会责任就缺乏相应的财产基础。之所以说公司独立法人财产权和公司以全部财产对公司债务承担责任的规定，与公司承担社会责任之间，产生了财产基础缺乏的内部规范冲突，与社会责任本身和其在《公司法》第五条的表述中所具有的特点是分不开的：一方面，社会责任并不构成公司的债务。债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人间产生的特定的权利义务关系[26]15。换句话说，债权是一种典型的相对权，只在特定的债权债务人之间发生效力。然而，社会责任并不存在特定的相对人，承担社会责任本身这样一个宽泛的行为亦不属于特定的权利义务，因此，在性质上无法将社会责任界定为公司债务。另一方面，公司承担社会责任，与公司“遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督”之间，存在本质的区别。首先，如果公司因违反法律、行政法规受到处罚，表面上看公司的财产会遭受减损，但实际上，鉴于《公司法》第一百一十二条、一百四十九条规定了公司对因违反法律、行政法规或者公司章程的规定给公司造成损失的董事、监事和高级管理人员享有追偿权，所以理论上看公司的财产并不会因为承担违反法律、行政法规产生的责任而有所减损。其次，公司遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，并不需要用到公司的财产。这样，公司社会责任由于其本身的特性，在规范内部产生了矛盾和冲突。

换言之，公司社会责任对公司的影响并不是“营利性”和“公益性”的冲突，而是公司的“独立性”，即公司的财产同时受到不同法律要素的支配。营利性受到影响，可以通过创造营利动机的方式解决，但如果独立性受到影响，就会产生产权界定不清晰的后果，而产权界定不清、保护力度不足，则会影响到社会整体资源配置的方式和效率[27]，也不利于营商环境的优化[28]。

四、公司社会责任的公共实施路径

(一)公司社会责任公共实施路径的提出

由于《公司法》对公司承担社会责任的规定存在影响到公司独立法人财产权的规范冲突，那么协调这样的冲突，如果没有公司财产之外的资源加入，而是依靠改变公司的治理结构，即便能够让社会责任成为“有牙的老虎”[9]，这样的老虎可能也并没有咬下去的力气，原因就在于公司承担社会责任始终会缺乏相应的财产基础，这样的基础缺失又会进一步影响到公司法人财产权的独立性，导致产权界定的不清晰并影响营商环境的优化。因此，需要考虑的协调路径就是，如何让公司使用公司财产之外的资源承担社会责任。

本文希望提出的公司社会责任实施路径，是通过国家财政充实企业社会责任的财产基础。国家支出财政，由各级政府和各有关部门进行安排，同时，由相应的评价机构和监管部门分别进行评估和监管。建立由国家财政支撑、政府主导、以评估和监管执法为约束的公司社会责任公共实施路径，具有相应的经济学与法律制度上的必要性与可行性。

(二)公司社会责任公共实施路径的必要性

其一，“外来”财产性资源的介入才能弥合公司社会责任条款的规范冲突。如前所述，《公司法》第五条和第三条之间，存在着公司社会责任的财产基础缺乏的冲突，并造成了公司独立性的隐患，并且，无论是由公司直接出资承担社会责任，还是通过公司出资成立基金会的形式承担社会责任，都无法避免社会责任的债务是社会责任这一循环论证，因此国家财政是唯一的可选路径。

其二，从制度设计的原理出发，公司社会责任的认定权本就应当配置给公共部门而不是公司。将社会责任的认定权配置给社会责任承担主体(公司)，不仅违反了“任何人都不能做自己的法官”这一正当程序原则，即“冲突的任何解决方案都不能包含有冲突解决者自己的利益”[29]231，同时也会产生经济和法律上的恶性后果。如果将社会责任的认定权配置给公司，公司在生产经营的竞争当中也会进行社会责任承担的比较，当担忧承担社会责任影响到生产经营的竞争时，公司明显会选择减少社会责任的承担，进而会产生劣币驱逐良币的恶性循环。即便是部分地将公司社会责任的认定权配置给公司，也可能会使得公司治理发生混乱。例如采取公司各自承担社会责任，政府进行评估和认定的模式，公司管理层起草承担社会责任的方案提交股东会审议通过后，方案实施后却没有通过相应的认定，责任的追究将成为比承担社会责任还要再复杂一层的问题。

其三，社会责任的国内外发展潮流，要求政府更加积极地作为。2015年，国家质检总局发布了《社会责任指南》和《社会责任绩效分类指引》，社会责任活动有了基础性系列国家标准作为指引。同时需要注意到的是，《社会责任指南》对社会责任作出界定与指引是在ISO 26000：2010《社会责任指南》的大背景下。在ISO 26000的标准中，企业社会责任(CSR)的概念被社会责任(SR)所取代，目的就是将以往只针对企业的指南扩展到适用于包括政府在内的所有类型的组织。

(三)公司社会责任公共实施路径的可行性

其一，政府等公共部门具有认定社会责任的天然信息优势。在信息不对称的市场失灵之下，公司无法做到全知全能，原因在于从投资、生产运营到市场形成和信息反馈需要经过一段时间，各企业和个人掌握的信息不足和滞后，难以适时调整决策和规划[30]17，因此公司自身并不适合作为社会责任的认定主体。并且，由于社会责任带有公共物品的属性，而市场主体在提供公共物品方面存在市场失灵也是经济学上的共识，并由此衍生出政府干预经济的部分理论[31]69。虽然不能否认信息不对称同样可能造成政府失灵，但在理想状态下，对社会责任背后公共利益的计算，应当是社会总体偏好经过加权、加总之后形成的结果[25]16，这就要求社会责任的认定主体要拥有足量的社会个体、群体的偏好样本。所以从这个意义上来看，政府在社会责任的认定方面相较于公司而言拥有天然的信息优势。

其二，以财政作为激励手段更容易将社会责任融入公司营利的过程。公司社会责任实现的前提是社会目标的设定，而任何一个系统目标的实现，从经济机制设计理论出发，其路径无外乎是通过激励、约束或者激励和约束并存但要使二者之间达到激励相容[32]317。对于公司的社会责任而言，当法律责任的方式形成的约束并不能有效地激励公司承担社会责任的时候，就需要将公司放在市场的语境当中去考虑，分析市场规则当中本身存在的激励和约束，并作出权衡与选择。在市场当中，公司是市场主体，国家和政府作为制度的供给方，存在着许多令公司营利和公共目标实现激励相容的制度方案。例如，政府采购制度普遍被认为是国家宏观调控经济的工具[33]，政府有能力积极作为，通过财政支出、补贴奖励、税收优惠等形式，将社会目标、社会责任转化为企业的盈利动机。这方面《中华人民共和国企业所得税法》取得了良好的成效，其第九条规定，“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”该规定促使公益事业伴随着经济的增长同步地造福着社会。

其三，我国的行政机关和人员有着相应的经验。以往，关于公司社会责任内容空白的批评声音有很多，比如左传卫教授认为，如果不能在此基础上设计出有效的制度框架,将公司社会责任用权利义务的方式规范化，从而避免公司社会责任理论的泛化和道德化,将会对现代社会这一基本经济组织制度带来基础性损害[34]；冯果教授认为，企业社会责任的履行依托于自身道德而缺乏操作性，且我国现行法律关于企业社会责任的规定尚不完备, 存在许多疏漏之处[35]；雷兴虎教授认为，立法的不健全使得企业的社会责任难以真正落实，并建议制定一部《企业社会责任法》为企业践行社会责任提供法律保障[36]。尽管如此，对于社会责任的认定和评估的相应制度始终都在完善的过程当中。2010年3月，中国社会科学院企业社会责任研究中心牵头成立“中国企业社会责任报告评级专家委员会”，制定并发布我国第一份社会责任报告评价标准——《中国企业社会责任报告评级标准(2010)》，对企业社会责任报告进行评级。根据2010年评级标准，当年的社会责任报告评级专家委员会由来自中国社科院、国资委、人社部、商务部等单位的领导和专家组成。虽然截至2019年年底，该评级专家委员会仅对累计597份企业社会责任报告提供评级服务，相对于我国公司数量而言，这一覆盖面还远远不足，但从评级得到政府领导的认可不难看出，对公司社会责任的评价已经与政府之间产生了密切的联系。

五、公司社会责任公共实施路径的具体化

通过对公司社会责任规范冲突的厘清可以看出，公司社会责任条款的矛盾性不在于利益相关者与股东利益，而在于《公司法》内在的规范冲突，即公司以全部财产对债务承担责任与承担社会责任之间，产生了公司法人财产独立性的矛盾。因此，在讨论公司社会责任公共实施路径时，原有的利益相关者解释论将难以适用，理论上应从利益相关者理论的公司社会责任道德化范式向社会与公共法治负外部性成本内部化进行转变。值得注意的是，明晰的产权界定是负的外部性成本内部化前提[37]，换句话说，若要求作为私法主体的公司以其自身财产负担具有公共利益性质的社会责任，势必会造成私益与公益之间产权的混淆，属于主体职能之间的错位。为此，可以引入公司财产之外的资源，即通过公共财政来解决矛盾，也就是公司社会责任公共实施路径。然而，正如习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调的：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”[38]因此，有必要在理论的基础上对公司社会责任公共实施路径做具体化分析。

公司社会责任公共实施路径的具体化落实，需要探究三个关键的问题：一是如何形成资金池，二是资金如何运作，三是如何进行评估和监管。在讨论落实方案的过程中，为保障相应的讨论能够真正的落地，还需要将现有规则的修改和新规则的制定放在劣后的选项当中，首先对现有的制度和资源优势进行判断，因为这样的制度构建和实施成本是最低的，也能够在较短的时间内解决问题。

(一)公司社会责任公共资金池的产生

公司首先需要考虑的是将社会责任配置在国家财政的哪一个“账本儿”当中。我国财政预算的四本账分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，国有资本经营预算和社会保险基金预算应当首先被排除在公司社会责任公共资金池的组成之外，理由在于如果由国有资本经营预算出资形成资金池，虽然会产生国有企业勇于担当的政治正确，但这对国有企业而言是显失公平的，以及鉴于一些行业属于国家法律授权专营专卖的垄断管制行业，所以部分国有企业与其他公司在承担社会责任方面也会存在市场化合作机制的障碍；与此同时，社会保险基金本身就属于专款专用的资金池，且根据《中华人民共和国社会保险法》第六十九条的规定，社保基金按照国务院规定投资运营实现保值增值，且不得用于平衡其他政府预算，以及养老、基本医疗、工伤、失业和生育这五险，本身已经具备很强的公共福利属性，因此也不适宜作为公司社会责任公共资金池的来源。因此，主要需要分析的是一般公共预算和政府性基金预算。事实上，政府性基金也不适宜作为公司社会责任的资金来源。理由主要是政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金具有来源的法定性和用途的特定性(固定性)的特点，同时中央与地方、地方与地方的政府性基金的项目存在着较大的差异，因此政府性基金低灵活性和显著差异性的特点，使得其不适合作为公司社会责任资金的来源。故而，本文认为一般公共预算最适合作为公司社会责任资金的来源。一般公共预算以税收为主体，主要用途是保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转。一般公共预算在国家财政支出当中占据绝大部分的比重，根据《国务院关于2019年中央决算的报告》，2019年中央一般公共预算支出109475.01亿元，而其他三项预算的总支出不足6000亿元，一般公共预算无疑具有显著的数额优势。同时，一般公共预算的支出具有一定的弹性，例如在当下经济下行压力加大的背景下，我国通过在财政上降低政府日常运行、“三公”经费等方面的开支，保障了重大项目建设的有序推进，这种支出安排的弹性为公司社会责任资金的产生提供了便利和可能性。

还需要考虑的是，公司社会责任资金池的形成过程。由国家财政出资建立公司社会责任的公共资金，是预算支出贴近市场和民生，体现公共服务属性的表现。习近平总书记在十九大报告中强调，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，因此需要根据人民的实际需求和发展的非均衡性，对公司社会责任的具体方向和数额，进行动态的跟踪评估。各级政府和部门，应当在制定预算草案的过程当中，对社会的需求进行调研，将可以由企业市场化运作实现的社会公共利益诉求所需的资金和项目专门列支，同时各级人大、人大财经委要在审核预算的过程中做好二次把关的工作，增强公司社会责任预算编制的专业性和科学性。

(二)公司社会责任财政资金的运作

由于公司社会责任预算资金，是国家财政投入、政府主导实施、公司配合进行市场化运作，其关键在于“市场化”地减少政府直接配置资源，更注重通过引导市场的力量，发挥市场在资源配置中的决定性作用，为社会配置公共资源。

要协调好公司社会责任资金在一般公共预算当中的内部关系，需要对一般公共预算的支持重新做宏观的规划。长期以来，我国经济增长都靠投资、消费和贸易这三家马车拉动，消费和贸易更容易受到国内市场和国际经贸规则的制约，市场化运作比较成熟，发展也比较稳定和平稳。而投资，尤其是我国经济增长一定程度上依赖政府投资的状况，容易在经济下行压力加大和不确定性当中对经济长期稳定运行产生的隐性影响；而且在中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情的双重影响下，经济的恢复迫在眉睫。但与此同时，今年年初15个省公布的重点建设项目已经超过了37万亿元，相当于2019年全国GDP的37%左右。基础设施投资的特点是，建设和回报周期长，而在疫情的影响下，我国企业尤其是民营中小企业正面临着巨大的生存压力，濒临退出市场[39]，基础建设对于解决当前经济现状能够发挥的作用可能比较有限，这便恰好提供了对公共预算支出的分配进行综合权衡与评估的契机。加之，从《国务院关于2019年中央决算的报告》来看，今年我国财政为企业纾困和复工复产提供了兜底财政政策，而这部分专门为企业规划出的资金，如果能够被长期保留，就可以发展成为公司社会责任资金的雏形，进而有序将项目建设投资转向公司社会责任投资，不断扩充资金池。

公司社会责任预算资金形成常态化的运行机制，现有的财政手段包括政府补贴、税收优惠政策、政府采购和政府与社会资本合作(PPP)等。政府和各部门可以首先做好相应的与市场合作实现公司社会责任的规划，并通过运用上述财政手段，给政府减轻负担，提高资源配置的效率，同时让公司社会责任的条款得到真正的落实。当然，目前还存在一些制度性难点。一是我国的政府补贴扭曲公平竞争的现象还时有出现，不利于公司社会责任资金的市场化运行。2018年年底，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中指出，“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变”[40]。政府补贴和税收优惠政策都是产业政策重要组成部分，它们针对的对象、发放的数额和方式都可能会对竞争造成影响，同时也有通过微调实现优化的空间。例如有研究在分析了我国此前针对小排量燃油汽车实施的购置税优惠政策后认为，考虑到我国小排量汽车的价格、家庭平均收入水平，数千元的税收优惠幅度能够在短期内刺激小排量燃油车的购买，但带来的后果可能是透支了未来的消费，如果优惠政策不是针对购置税，而是针对道路、燃油的使用成本，也就是说让全部的优惠政策通过较长时间的使用才能完全兑现，那么市场就会更倾向于避免作出非理性的决策，从而维护公平竞争的市场秩序[41]。如何科学地实现公共预算与公司和市场合作践行社会责任，考验着行政能力和政府与市场的契合程度。二是部分行业领域的管制和不开放，可能会限制公司社会责任财政资金的流向。例如，《中华人民共和国中小企业促进法》规定(2)，政府采购当中，向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上；其中，预留给小型微型企业的比例不低于60%，但是，中小企业无法提供的商品和服务除外我国超过4000万家企业当中，中小企业占99%以上，如果中小企业因部分行业领域不向其开放而无法提供特定的政府采购商品和服务，实际上可能产生的后果是这部分财政通过国有企业流回公共预算的池子中，使得本应流向市场的财政资金出现部分的空转。三是我国政府债问题对PPP的发展形成了隐性的限制。2015年，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》第二十五条明确(3)，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。作出这种制度性安排的原因在于，防范和控制财政风险。从我国一般公共预算的支出安排和政府投资的情况可以推断的是，财政风险将会影响到基建工程的建设，那么问题的最终，还是回归到了国家财政在政府投资与培育市场之间该如何作出权衡。

(三)公司社会责任财政资金的评估与监管

公司社会责任财政资金的产生和运作，需要有相应的评估制度作为支撑，以及有监督和执法作为保障。

关于社会责任的评估需要着重说明的是，关于哪些方面的社会责任适合在政府的引导下通过企业来实现，以及公司承担社会责任的绩效如何，除了由政府进行认定之外，目前在我国已经开始普遍地鼓励引入第三方评估来完成。在2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》当中就有3处提到财政绩效的第三方评估，如“建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理”(4)。第三方评估除了独立性和专业性的优势之外，还有着更加贴近市场更了解公司实际情况的好处。

在社会责任财政资金的监督和监管执法方面，需要注重发挥各级人大对预算的监督以及落实国务院公平竞争审查制度。可以看到，目前许多地方都出台了地方人大预算监督条例，但这些条例普遍采用的框架是，对预算草案、执行、变动、决算进行一般性的监督，当公共预算部分地通过企业进行市场化运作以后，专门性、系统性、动态化并注重绩效分析的监督，就需要进行相应的补强。国务院于2016年实施公平竞争审查制度(5)，旨在规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。在公司社会责任预算资金的背景下，由于这部分预算的出现，可能涉及其他政府投资的调整和减少，就需要公平竞争审查制度，能够向财政领域进行延伸，各级人大可以将对公共支出、政府投资、产业政策执行等内容纳入人大的预算监督范围，让人大的预算监督、公平竞争审查制度和公司社会责任的规则形成合力，实现《公司法》促进社会主义市场经济发展的立法宗旨。

六、结论

公司应当承担社会责任的规定，是我国《公司法》的创举，在《公司法》实施的过程当中，却伴随着冲突与无奈。根据本文的分析，由于公司的全部财产应当用于承担债务，承担社会责任所需的财产就需要借助政府的“外力”来提供，这样做既有必要性、可行性，也有相应的运作方式。但也需要承认，这样的认识可能存在一定的局限性。之所以会产生本文中的讨论和推论，是基于我国作为转型经济国家，经济增长依靠政府投资带动的客观事实，公司有承担社会责任的义务，却缺乏相应的资源和周延的制度，也是当下的现实条件。此外，本文没有着重分析却不得不重视的一个问题是，即便通过公共预算能够促进公司承担社会责任并实现资源的优化配置，却会在全球化市场的背景下，引发其他方面的法律风险。例如我国的公司虽然能够通过公共预算履行承担社会责任的义务，但却有可能在国际经贸规则体系下受到反倾销和反补贴的调查，以及部分国家和地区(如欧盟)的企业并购规则当中，如果买方企业的购买力是通过政府的资助形成，这样的并购交易就有可能被竞争主管部门否决。诸如此类的问题，还需要在国内大循环、国际国内双循环的新发展格局下，做出更加妥善的制度性安排。

注释：

(1)《中国人民共和国公司法》第一条：“为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”

(2)《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条：“国务院有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额。 向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之三十以上；其中，预留给小型微型企业的比例不低于百分之六十。中小企业无法提供的商品和服务除外。政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。政府采购部门应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布采购信息，为中小企业获得政府采购合同提供指导和服务。”

(3)《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》第二十五条：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”

(4)《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》：六、(十二)完善预算绩效管理流程。围绕预算管理的主要内容和环节，完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则。建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

(5)详见《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)。