关于在我省推行林长制的重要性与对策建议

刘江林

全面推行林长制是继推行河（湖）长制之后，推进生态文明建设的重大制度安排和进一步统筹山水林田湖草沙系统治理的重大制度创新，是贯彻习近平生态文明思想的生动实践，是完善生态文明制度体系的重大举措，是守住自然生态安全边界的必然要求，是压实地方生态保护责任的关键举措，是实现林草事业高质量发展的重要保障。通过认真学习研究林长制，笔者就我省推行林长制谈一些粗浅的认识。

新颁布实施的《森林法》中明确：“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制。”党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也明确提出要“推行林长制”。2021年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行林长制的意见》，提出确保到2022 年6 月全面建立林长制。今年5 月1 日起施行的甘肃省实施《中华人民共和国森林法》办法规定，根据森林资源保护发展的需要，建立省、市(州)、县(市、区)、乡(镇)、村(社区)五级林长制。

2017 年以来，安徽、江西在全国率先探索林长制改革，建立以党政领导负责制为核心的保护发展森林资源责任体系。目前，全国已有24 个省(区、市)开展林长制改革试点，包括我省在内的其他省份也正在抓紧推动相关工作，争取到2021 年底前全面建立省、市、县、乡、村等各级林长体系。

一、何为林长制

林长制是以保护发展森林草原资源为目标，以压实地方党政领导干部责任为核心，以制度体系建设为保障，以监督考核为手段，构建由地方党委、政府主要领导担任林长，省、市（州）、县(市、区)、乡（镇）、村(社区)分级设立林（草）长，聚焦森林草原资源保护发展重点难点工作，实现党委领导、党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的保护发展林草资源长效体系。

“林长制”这三个字分别对应了林长制工作的主要内容。

首先“林”字，一字点明主题，就是林业。林长制以“山水林田湖草沙是一个生命共同体”为基本理念，以“林”为纲，坚持分类施策、科学管理、综合治理，统筹好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草、林与沙的保护发展，不断赋予林业生态建设新的内涵。

其次“长”字，理解为首长、领导，这是林长制的关键。自上而下组建省、市（州）、县（市、区）、乡（镇）、村(社区)五级林长体系，其中，总林长和副总林长设在省、市（州）、县（市、区）三级，市（州）、县（市、区）设立林长，乡设立林长和副林长，由各级党政主要领导和分管领导分别担任。林长制实质是以“党政领导负责制”为核心，以“长”为关键，坚持党政同责、部门联动，强化责任担当，层层压实责任，落实发展目标，实现“山有人管、林有人造、树有人护、事有人做、责有人担”。

最后“制”字，林长制归根到底是一项制度，落脚点还是制度建设。林长制以“生态环境保护必须依靠制度、依靠法治”为基本理念，以“制”为本，破解跨部门协作体系不健全、林业部门“小马拉大车”的深层次体制机制问题。

二、为什么要全面推行林长制

就我省而言，党的十八大以来，我省推进大规模国土绿化，全面保护天然林草资源，在扩面增绿、生态扶贫、以“绿”富民的同时，把精准提升林草质量摆到更高位置。截至目前，全省森林覆盖率达到11.33%，森林蓄积量2.52 亿立方米，草原综合植被覆盖度达到53%。1.57 亿亩森林、2.68 亿亩草原，让超过五分之一的国土披上绿装，全省林草生态建设取得不凡成就。但总体来看，我省森林资源总量不足、质量不高、分布不均、生态环境脆弱、生态产品短缺的状况尚未得到根本改变。正因此，在继续加大林草生态保护修复力度的同时，全面推行林长制，就是要强化地方各级党委政府保护发展森林草原资源的主体责任，使保护发展林草资源的责任由林草部门提升到党委政府、落实到党政领导，构建林草资源保护发展长效机制，从根本上解决生态保护责任模糊、“谁管谁都不管”等问题，全面提升森林和草原等生态系统功能。

三、推行林长制的重要作用

林业是生态文明建设的主力军，承担着保护森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物资源，维护生态系统稳定和生物多样性，保护和修复生态的重要职责，是生态文明建设的关键领域，是建设美丽中国的核心元素。然而，我省在林业改革发展的过程中，长期呈现“小马拉大车”的局面，探索林长制、建立以党政领导负责制为核心的责任体系，对林草部门更好履行职能职责，具有重要作用。

一是切实增强保护意识。通过推行林长制，各级林长深度参与其中，重视林业、研究林业、保护林业、发展林业的意识显著增强。从群众角度看，通过持续深入的宣传引导，群众爱林护林的积极性更高，林业生态保护的氛围更加浓厚。

二是有效压实工作责任。林长制通过及时调度、督查和考核，进一步压实各级林长的工作责任，工作力度进一步加大，林业改革进一步深化，形成党政齐抓共管、五级同步推进的良好局面，一改以往林草工作只停留在口头上、文件上、会议上的做法。

三是发挥部门联动优势。通过构建林长会议、信息公开、工作督查、投入保障、工作考核等一系列制度，使各成员单位立足自身职责，发挥部门优势，在项目支持、资金投入、宣传引导、督促检查等方面形成合力，形成党政同责、一岗双责、失职追责、部门联动的工作格局，林草资源保护发展由林草部门“小马拉大车”转变为各级各部门“同唱一台戏”。

四是大幅提升林业效益。通过各级林长牵头，系统谋划本地区林业草原发展总体规划和年度任务，统筹山水林田湖草沙系统治理，统筹林业发展与乡村振兴、改善民生等各项工作，使林业草原的生态、社会、经济三大效益更加彰显。

四、当前我省林草事业发展存在的问题

经过多年的努力，我省林草事业发展虽然取得一定成绩，但全省森林覆盖率还不够高，林业草原质量还不够好，产业带动还不够强，效能总体上还比较弱，正处于“攻坚克难”和“由弱转强”的相持阶段，因此制度建设依然任重道远。

一是基层林草工作机构和队伍有待加强。林业、草原、国家公园“三位一体”发展的融合度不够。随着林草治理体系的不断完善，林草行政管理和执法体系建设仍然相对滞后。特别是机构改革后，林草队伍建设出现一些新情况、新问题，86 个县（区）中保留单独林草机构的仅32 个，有三分之二的县（区），特别是一些林草业大县没有独立的林草管理机构，难以高质量落实日益繁重的工作任务。

二是改革遗留问题亟需解决。国有林场改革后，人员老化、收入不高、动力不足等历史遗留问题没有得到很好解决，编制没有理顺，难以开展生产经营活动。

三是地方政府存在“重经济发展，轻林草保护”的现象。林草建设职能在地方党委政府工作中处于边缘位置，表现在财政专项资金筹划上，倾向于将资金用于见效快的社会经济领域，林业草原建设投入不足。

四是责任体制不顺，导致林业草原发展约束不严。《森林法》《森林法实施条例》等法律法规明确规定，由县级以上人民政府林业主管部门对于违法占用林地、毁坏森林林木等违法行为行使行政处罚权。但林草部门不是政府组成部门，需要加强地方政府生态责任制度建设，提高其生态建设水平。

五是林草生态建设依然任重道远。我省森林覆盖率11.33%，不到全国23.04%的一半，草原综合植被覆盖度53%，低于全国56.1%的平均水平，荒漠化土地和沙化土地分别占全省国土面积的45.8%和28.6%，推进林草生态建设任务艰巨。

六是法制建设缺位。相关配套工作制度不够健全完善，未真正形成一套管理闭环、形成合力的长效机制。

七是林草基础设施建设滞后、欠账多。科技成果转化应用不够，改革创新能力不强，产业发展水平不高，产品供应能力弱，导致生态惠民、改革利民、产业富民的“生态红利”目标未完全体现，林业产业转型升级已迫在眉睫。

五、推行林长制的对策建议

全面推行林长制，必须认真践行习近平生态文明思想和新发展理念，牢固树立绿水青山就是金山银山、山水林田湖草沙系统治理理念，深刻认识林草事业发展的阶段性新特点新任务，加快推进林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，构建新发展格局，解决突出性问题，坚定不移地推进林草事业高质量发展。要借鉴安徽、江西等省的经验做法，尽快研究制定我省全面推行林长制的实施方案，明确各级林长责任，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，在“林”字上精准发力，在“长”字上履职尽责，在“制”字上探索创新，形成一套富有甘肃特色的改革推进和保障体系，确保在2021 年底前全面推行林长制。

一是加强组织领导，完善制度保障。在推行林长制过程中，要特别注重从制度层面加强组织领导和统筹谋划，树立林长制是“法治”而不是“人治”的理念，明确责任分工，细化工作安排，狠抓责任落实，形成责任到人、分工明确、一级抓一级、层层抓落实的森林草原资源保护格局。建立健全林长会议、部门协作、信息公开、工作督查、考核评价、责任追究等各项制度，形成完备的制度体系，明确总林长负总责、林长分级负责、林长办负责日常工作的运行机制，党委政府牵头主抓、林业部门统筹推进、成员单位分工协作、全社会广泛参与的工作机制，凝聚各方形成合力。

二是加强督查考核，构建责任体系。建立林长制，要加大督查考核力度，履行责任制，防止形式主义。科学制定林长制运行评价内容和指标，设立考评体系，将林地保有量、森林覆盖率、森林蓄积量、自然保护地管理、野生动植物保护等重要指标纳入评价体系。要强化对省级总林长责任落实的监督考核，地方各级林长的考核结果要作为党政领导干部综合考核评价的重要依据。对责任落实不到位、履职尽责不到位的严肃追责问责。

三是加强部门协作，强化服务保障。各地要在总林长的领导下，各部门各司其职，互相配合，协调联动，探索建立“五大配套机制”（会议调度机制、投入保障机制、工作督查机制、社会参与机制、考核问责机制），构建一林一档、一林一策、一林一技、一林一警、一林一员的“五个一”服务平台，编制相关专项规划，编制森林经营方案，建立完善林草资源“一张图”，巩固扩大林草科技推广技术服务队伍，服务林业经营主体，形成林草资源管护的长效机制，加快现代化信息技术使用，建设林草生态网络感知系统，推行网格化、精细化资源管理。

四是持续深化改革，激发发展活力。在林业发展中，林业资源利用不充分，林业主导产业不强，市场主体带动能力有限，对群众增收贡献不大，是当前较为普遍的现象。为此，要进一步深化集体林权制度改革，解决林地流转、林业融资等制约林业生产经营的各种困难，推动适度规模经营，发展壮大新型林业经营主体，建立贯彻全产业链条的技术服务和推广网络，盘活林业资源，为生态保护和绿色发展注入新的活力。同时，可以把林长制与乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果相结合，加快发展特色经济林、木本油料、林下经济等现代高效林业，依托优质森林资源，探索发展森林体验、森林康养等“森林+”新业态，充分发挥林业龙头企业和专业合作组织的带动作用，加快林业一二三产融合发展，培育新的经济增长点，为推进林长制改革增添新的活力。

五是统筹整合资源，加强要素保障。要充分发挥各级林长的统筹协调作用，全力保障林长制的必要经费，加大公共财政支持力度，建立稳定的投入保障机制，不断完善财政支持林业的政策措施，加大森林质量提升、护林队伍建设、森林资源监测等方面资金的投入力度。同时，要充分发挥财政对社会资金的引导带动作用，鼓励金融机构、民间资本、龙头企业等积极投入森林资源保护发展。利用推行林长制契机，加强林业工作机构和基础设施建设，稳定基层林业站所，充实壮大专业技术人员和护林员队伍，加强行政执法，严厉打击破坏森林、草原、湿地、自然保护地和野生动植物资源等违法违规行为。

六是加强宣传引导，抓好培训交流。精心组织林长履职能力培训，积极推广各地好经验好做法，抓好示范引导。加强生态文明宣传教育和政策解读，大力弘扬八步沙精神，提高社会公众生态保护意识，营造全社会爱绿护绿植绿的浓厚氛围。建立林长制信息公开制度，加强各级林长档案动态管理，通过主要媒体向社会公布林长名单，在各责任区域显著位置竖立林长公示牌，公布监督举报电话，主动接受社会监督。