祁连山国家公园甘肃片区在探索创新中开新局

母金荣 赵龙

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制总体方案》，制定了40 多项涉及生态文明建设的改革方案，这其中就有《祁连山国家公园体制试点方案》。国家公园体制试点工作是党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想的重大决策部署，是党中央全面深化改革、深入推进生态文明体制改革的重要举措。祁连山是“两屏三带”生态安全战略格局中的关键区域，是西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是中国生物多样性保护优先区域。开展祁连山国家公园体制试点，体现了党中央意图和国家意志，是全面落实习近平总书记对祁连山生态保护工作系列重要批示精神、加强祁连山生态环境保护的有力抓手，也是强化全省生态文明建设、推动绿色发展崛起的重要机遇。

2017 年以来，甘肃坚决贯彻党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示精神，坚持以习近平生态文明思想为指导，严格按照中央印发的《祁连山国家公园体制试点方案》，牢牢把握“一个目标”（建成统一规范高效的中国特色国家公园体制），扎实推动“两个结合”（坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合、坚持问题导向和目标导向相结合），着力实现“三个转变”（国家公园建设从打好基础向提升质量转变、从形成框架向制度建设转变、从试点探索向全面推进转变），紧紧围绕“四个原则”（保护优先、永续利用；创新体制、系统保护；统筹协调、和谐共生；政府主导、多方参与），建立健全“五个机制”（协同管理机制、资源监管机制、资金保障机制、社区共管机制、社会参与机制），扎扎实实推进祁连山国家公园体制试点，不断巩固祁连山生态治理成效，在管理体制创新、科学系统布局、制度标准建立、生态保护修复、强化科技支撑、推动共建共享、加强宣传推介等方面开展了诸多有益探索，为我国国家公园建设积累了一系列可复制、可借鉴、可推广的经验。

一、坚持高位协调推动，积极创新完善管理体制

创新建立组织领导体系。甘肃省委、省政府把开展国家公园体制试点列为“天字号”改革工程来抓，省一级建立省委、省政府主要负责同志“双挂帅”的祁连山国家公园体制试点工作领导小组总揽全局，常务副省长任组长的祁连山国家公园体制试点协调推进组统筹推动，分管副省长牵头相关地方部门具体落实的工作格局，相关市、县（区）对应成立由党委、政府主要负责同志任双组长的试点工作领导小组，组建办事机构，省直相关部门成立相应领导小组，制定工作方案，明确责任处室和具体责任人，形成了纵向贯通、横向融合的领导体系，确保体制试点任务责任靠实，压茬推进。省委、省政府出台《关于贯彻落实〈祁连山国家公园体制试点方案〉的实施意见》和《甘肃省建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》，明确国家公园体制试点“任务书”“路线图”和“时间表”，靠实工作责任，明确时限要求，强化工作措施。2017 年以来，省委、省政府主要负责同志多次深入祁连山国家公园腹地调研，围绕体制试点重点和难点工作，广泛听取基层意见建议，面对面共同商讨对策措施，推动体制试点目标任务落实。2019 年省人大派出调研组，对祁连山国家公园体制试点甘肃省片区情况进行专题调研，调研报告提交省十三届人大常委会第十三次会议审议通过。

创新建立分级管理体制。国家公园管理机构建设是体制试点的重要任务，我省在谋划组建国家公园管理机构过程中牢牢把握《试点方案》中“按照精简、统一、高效的原则，依托现有机构整合组建祁连山国家公园管理机构”的要求，不断理顺体制机制，建立健全国家公园省级及以下管理机构设置，积极组建资源环境综合执法队伍，着力提升国家公园自然资源资产管理能力。结合机构改革，在省林草局加挂大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局牌子，核定专职副局长1 名，内设国家公园管理处，设立甘肃省国家公园监测中心。依托祁连山国家级自然保护区管理局、盐池湾国家级自然保护区管理局2 个县级机构分别组建大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局张掖分局、酒泉分局，在各分局增设国家公园管理相关科室，增加科级干部职数，设立基层保护站，构建形成了省级管理局、分局、保护站的三级管理模式。依托省森林公安局祁连山分局、盐池湾分局分别组建大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局张掖综合执法局、酒泉综合执法局，研究提出《祁连山国家公园张掖、酒泉综合执法局权力清单》《祁连山国家公园张掖、酒泉综合执法局执法工作方案》，深化拓展资源环境综合执法工作实践，推动综合执法体制改革走深走实。

创新建立协调推动机制。国家公园体制试点牵扯面广、涉及部门单位多、工作任务重。我省在部门地方“协同发力”方面动脑筋、想办法，建立了一整套协同配合机制，有力推动各项试点工作任务落实。省林草局作为省祁连山国家公园体制试点协调推进组办公室，积极发挥牵头抓总的职能作用，不断加强与相关市县和部门的衔接沟通，积极向上汇报工作进展及困难，协调解决试点工作中遇到的问题，及时通报有关情况，确保国家公园体制试点任务按部署按进度落实推进，相关地方政府和省直部门作为省祁连山国家公园体制试点协调推进组的成员单位，按照职责分工，积极主动做好相关工作，各相关地方和部门齐心协力、密切配合，形成了同频共振、合力攻坚的良好工作局面。结合重点任务清单，建立了国家公园体制试点“周调度、月跟进、季盘点、半年通报、全年总结”的跟踪落实机制，及时对部门、市县试点任务推进情况进行调研督导，掌握进展情况，倒逼责任落实，建立省负总责、上下联动、分工协作的工作机制，凝聚形成推动试点工作的合力，2017 年以来共组织召开各个层面的协调推进会30 余次。通过建立一系列工作协调机制，各级地方及部门在综合规划衔接、项目资金争取、环境执法联动、政策举措创新等方面，取得了事半功倍的工作成效。省发展改革委牵头编制完成《祁连山国家公园甘肃省片区周边区域产业发展、基础设施和公共服务体系建设专项规划》，积极争取中央预算内投资，推动开展祁连山地区山水林田湖草生态保护修复试点；省自然资源厅有序推进矿产企业退出（国家公园内115 宗矿业权已分类退出93 宗，剩余22 宗），印发《甘肃省祁连山地区自然生态空间用途管制办法（试行）》，完成国家公园范围自然资源资产确权登记和价值评估；省水利厅按照《甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案》，推动水电站关停退出（祁连山国家公园内23 座水电站中，16 座建成运行水电站关停退出2 座、保留运行14 座，5 座在建水电站全部关停退出，2 座已批未建水电站已办理注销审批手续，保留运行的全部实现生态流量达标下泄和流量数据在线监测）；省文旅厅推动完成国家公园内所有违法违规旅游设施项目清理退出并实施生态环境修复，牵头编制《祁连山国家公园公共服务中心建设工作计划》；省委编办协调推动组建国家公园省级及以下管理机构和综合执法机构等。

二、坚持科学谋划推进，不断夯实体制试点基础

坚持规划引领，夯实工作基础。试点开展以来，我省紧紧抓住国家公园体制试点的战略机遇，深刻把握祁连山重要的生态功能价值，客观分析祁连山生态现状和潜力，扎实开展国家公园本底资源和数据信息调查，在摸清“家底”的基础上，坚持生态保护第一，推动科学规划布局。省林草、民政、自然资源、测绘等部门会同国家林草局国家公园办、规划院，联合开展祁连山国家公园范围勘界调查，与相关地方政府共同提出了《祁连山国家公园甘肃省片区范围和功能区勘界方案》，先后经省政府常务会议和省委常委会会议审议通过，纳入了《祁连山国家公园总体规划》。借助专业院所技术力量，历经5 个月的外业调查和内业汇总，编制完成《祁连山国家公园甘肃省片区总体规划（2017—2035年）》，于2018 年8 月8 日经专题论证会审议通过。依托祁连山国家公园（甘肃片区）科技创新联盟成员专家团队优势，结合祁连山国家公园甘肃省片区实际，积极推动祁连山国家公园体制试点相关专项规划和方案编制工作。目前已编制完成《祁连山国家公园甘肃省片区生态体验和环境教育专项规划》《祁连山国家公园甘肃省片区特许经营管理办法》等48 个专项规划和制度方案。

强化科技支撑，打造智慧公园。在祁连山国家公园体制试点工作中，我们通过建设多方参与的科研推广平台，初步构建了完备高效的科技支撑体系，科研工作水平显著提升。在中科院西北生态环境资源研究院建立“甘肃省祁连山生态环境研究中心”，支持兰州大学发挥综合性大学多学科优势建立“祁连山研究院”，开展“祁连山涵养水源生态系统与水文过程相互作用及其对气候变化的适应研究”等科研项目，共发表论文53 篇，出版《祁连山生态系统保护修复理论与技术》等2 部专著。组建祁连山国家公园体制试点顾问专家咨询组，参与国家公园体制试点相关规划编制、法规标准制定、生态保护研究、生态修复、技术方案论证，配合开展相关调研、国家公园体制机制创新研究等工作。整合省内外20 余个科研院所、高校、相关企业等部门和领域的科技资源优势，在全国率先成立大熊猫祁连山国家公园（甘肃片区）科技创新联盟，组织联盟成员单位开展学术研讨交流，联合申报科技计划项目，2020 年筹措资金300 万元，支持联盟理事单位开展《祁连山国家公园生态治理成效评估及可持续发展模式研究》《祁连山区牧草新品种引进与草畜平衡技术研究与应用》等科研项目，为祁连山国家公园体制试点工作提供科技支撑。

注重宣传教育，营造舆论氛围。结合国家公园体制试点实际，采取多种形式开展宣传活动，发布国家公园概况、生态环境状况、环境教育和服务信息，提高社会公众对建立国家公园的认识，打造国家公园生态文明体制改革先行区域形象。2018 年第三届丝绸之路（敦煌）国际文化博览会期间，举办“国家公园与生态文明建设”高端论坛。协调相关媒体单位，策划拍摄大型纪录片《祁连山国家公园》，协助拍摄纪录片《秘境之眼》，2019 年在中央电视台播出。制作完成祁连山国家公园（甘肃片区）宣传画册，并拍摄祁连山国家公园（甘肃片区）综合宣传片。试点开展以来，甘肃日报及其新媒体共发表相关报道近300 篇，省广播新闻中心、电视新闻中心等共播出重点新闻稿件60 余条，新甘肃、视听甘肃、中国甘肃网结合微博微信、客户端制作发布相关信息800 余条，张掖分局、酒泉分局利用现有展览馆，组织针对干部群众和中小学生的自然环境教育体验活动，2017 年以来共开展134 场次。

三、坚持人与自然和谐发展，持续推动生态保护修复

在监测保护方面实现新突破。坚持国家公园保护方向，积极推进监测监管工作常态化、规范化、制度化建设，实行最严格的保护制度，切实保障国家公园生态安全。制定《祁连山国家公园甘肃省片区自然资源管护责任制度（试行）》，明确管护内容、靠实管护责任、完善管护体系，层层签订管护目标责任书，严格执行巡护制度，不断健全监管机制，提升硬件水平。搭建国家公园现代化信息监测网络，实现区域内局、站、点、重要卡口、道路之间的互联互通、远程定位、远程可视化操控和远程监督监测，着力构建“三防”体系，强化自然资源监管，实现国家公园范围监测全覆盖。相继开展“利剑”“春雷”“绿剑”“昆仑”等专项打击行动，依法查处破坏森林和野生动植物资源违法行为，切实加大野生动物和自然资源保护力度，共查办各类案件100 余起，同时与青海省森林公安局、新疆维吾尔自治区森林公安局在签订警务合作协议的基础上，多次共同开展联合执法检查、秋季巡护执法、禁牧区联合执法检查等专项行动，有效震慑了违法犯罪活动。

在落实重点任务方面实现新突破。我省将工作机制创新作为试点工作的主要抓手，通过改革探索不断激发活力、挖掘潜力、增强动力，积极推动落实国家公园建设重点工作任务，并坚持问题导向，着力解决祁连山生态治理中的突出问题和矛盾。制定《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，因地制宜提出了矿业权注销式、扣除式、补偿式三种退出方式，并建立健全矿业权、旅游设施、水电站退出机制，全面完成祁连山生态环境问题各项整治任务。采取一户确定一名护林员、一户培训1 名实用技能人员、一户扶持一项持续增收项目、一户享受到一整套惠民政策的“四个一”措施，引导原住民有序搬迁，推动生态保护与民生改善协调发展。目前祁连山国家公园甘肃省片区核心区已搬迁266 户、846 人，剩余核心区居民搬迁工作正在按各级地方政府制定的《移民搬迁安置实施方案》有序推进。理顺祁连山保护区管理体制，建立“垂直管理”生态保护管理新体制，将省市双重管理的祁连山国家级自然保护区22 个保护站和18 个森林公安派出所全部上划省林草局管理，有效解决了管理体制“两张皮”的问题。制定《祁连山国家公园体制试点甘肃省片区林草“一地两证”问题整治实施方案》，对祁连山国家公园甘肃省片区1859.68 万亩林草重叠面积重新核查颁证，妥善解决了国家公园范围内林草重叠、界限不清等问题。加快推进生态环境监测网络建设，建成“天地空”一体化生态监测网络，实现了对环境质量、重点污染源、生态环境状况监测全覆盖。2019 年8 月习近平总书记视察甘肃时，亲赴祁连山北麓山丹马场现场验收祁连山生态治理成效，给予充分肯定：“这些年来祁连山生态保护由乱到治，大见成效。甘肃生态保护工作体现了新发展理念的要求，希望继续向前推进。”

在跨省联建方面实现新突破。牢固树立“一个公园”理念，充分发挥协调机制作用，整合调动多方力量，持续健全协同管理机制。在国家林草局牵头召开甘肃、青海体制试点“三方会商”会议的基础上，由我省牵头在省级层面成立了两省分管副省长为组长的祁连山国家公园体制试点工作协调推进领导小组，定期召开领导小组会议，共同推动祁连山国家公园体制试点向纵深发展。健全甘青两省祁连山国家公园体制试点联席会议制度，不断加强与青海省在自然资源监测、国家公园标桩立界、资源环境综合执法和国家公园宣传科普方面的交流合作。2019 年省人大调研组赴青海省就国家公园体制试点进行专题调研，2020 年6 月省林草局派出工作组赴青海省考察学习。甘肃、青海两省共同研究提出了《甘肃、青海两省祁连山国家公园资源环境联合执法行动方案》《甘肃、青海两省落实生态环境联防联治行动计划相关意见》。

经过3 年来的努力试点推进，目前，祁连山国家公园体制试点已全面收官，可是国家公园建设远没有结束，还有很长的路要走。祁连山国家公园肩负着维护国家生态安全屏障、保育高寒生物资源的重要使命，在国家生态安全战略格局中占有重要地位。我们将站在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的高度，切实把思想和行动统一到习近平总书记对甘肃重要讲话和指示精神上来，心怀“国之大者”，牢记习近平总书记建设“山川秀美”新甘肃的殷切嘱托，时刻勒紧生态环保这道“紧箍咒”，始终以强烈的政治责任感、历史使命感和现实紧迫感，锚定国家公园建设总体目标，久久为功、持续发力，切实把握体制改革重大机遇，以新思路育新机开新局，推动国家公园建设持续走深走实，在加快建设幸福美好新甘肃、不断开创富民兴陇新局面的壮丽征程中破浪前行。