首都农村集体经济组织发展调查

曹四发 张英洪 王丽红

农村集体经济组织是乡村振兴的重要组织载体，推进乡村集体经济组织振兴，是实现乡村振兴战略的必然要求和重要内容。本文回顾了首都农村集体经济组织发展历程与特点，总结了加强农村集体经济组织建设的主要探索，分析了当前农村集体经济组织发展面临的问题，建议把集体经济组织振兴作为乡村振兴战略的重要着力点，充分发挥“统”的功能，将乡（镇）联社建设作为重中之重，在体制改革上，大力营造有利于集体经济组织发展的制度环境，促进农村集体经济组织发展壮大。

一、首都农村集体经济组织发展历程与特点

（一）首都农村集体经济组织发展经历了四个阶段。一是高级农业生产合作社阶段。二是人民公社阶段。三是农工商联合（总）公司阶段。1984年上半年全市基本完成了人民公社政社分开的体制改革，郊区人民公社分设为乡镇党委、乡镇人民政府、乡镇农工商联合总公司三个机构。生产大队改为农工商联合公司，生产队则改称为农工商分公司。四是经济合作社（股份经济合作社）阶段。1991年，北京市委、市政府印发决定，提出村级集体经济组织为村合作社，乡镇集体经济组织为乡合作经济联合社，简称“乡（镇）联社”。当时北京市有293个乡镇经济联合社（同时保留农工商联合总公司的牌子），村经济合作社4159个（同时保留农工商联合公司的牌子），村合作社内部以原生产队为基础组建分社（农工商分公司）3080个。随着农村集体产权制度改革的推进，“乡（镇）联社”的全称逐渐向“乡（镇）股份经济合作联社（或联合社）”转变，部分村合作社和乡（镇）联社被股份经济合作社或集体所有制（股份）合作企业取代。2012年北京市印发通知，对集体经济组织进行了规范，一些改制后的集体经济组织又重新建立了村合作社和乡（镇）联社。到2019年，全市共有4131个农村集体经济组织，包括187个乡（镇）联社、3944个村合作社。

（二）91.6%的集体经济组织分布在平原和远郊。在全市14个涉及农村集体经济组织的区中，朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区4个区农村集体经济组织占全市农村集体经济组织的8.4%。其余10个区农村集体经济组织共计3783个，占全市农村集体经济组织的91.6%。其中：通州区、顺义区、大兴区、昌平区、房山区5个区农村集体经济组织数量占54.8%，乡镇级集体经济组织数为83个，占全市的44.4%，村级集体经济组织数为2178个，占全市的55.2%；门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区5个区农村集体经济组织数量占36.8%，乡镇级集体经济组织数合计为70个，占全市的37%，村级集体经济组织数为1452个，占全市的37%。

（三）农村集体经济组织管理逐步规范化。北京市村级集体经济组织普遍实行“村账镇管”，2019年实行村会计委托代理制的达到3856个村，占全市村级集体经济组织的98%。集体经济组织登记赋码工作处于全国前列，2019年全市91%的集体经济组织在农业农村部门完成登记赋码，4.6%的集体经济组织在市场监管部门登记。

（四）农村集体经济组织经营的内生动力不足，区域发展差距大。一是农村集体经济组织经营效益偏低。2019年全市农村集体经济组织总收入仅为268.2亿元，占全市农村集体经济总收入的67.2%。2019年全市农村集体资产收益率为0.2%。二是北京市农村集体经济组织缺乏实体产业支撑。北京市农村集体经济组织收入75%来源于非主营业务收入。三是全市农村集体经济组织及集体企业经营效益呈现较为突出的不平衡性。从区域来看，2019年的农村集体经济组织及集体企业资产收益率，朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区4个区为0.36%，通州区、顺义区、大兴区、昌平区、房山区5个区为0.004%，门头沟区、平谷区、怀柔区、延庆区、密云区5个区为-0.39%。

（五）农村集体经济组织净资产呈现三个量级，仅34.5%的村级集体经济组织实现分红。分区域来看，北京市农村集体经济组织和集体企业的净资产呈现三个量级，朝阳、海淀、丰台、石景山4个区农村集体经济组织和集体企业的净资产超过1500亿元，通州、顺义、大兴、昌平、房山5个区农村集体经济组织和集体企业净资产超过800亿元，生态涵养区5个区乡村集体经济组织和集体企业净资产不足240亿元。2019年北京市有1354个村集体经济组织实现股份分红，占新型农村集体经济组织的34.5%。股份分红总额53.7亿元，人均分红4068.2元。

二、加强农村集体经济组织建设的主要探索

（一）推进农村集体产权制度改革。20世纪90年初北京市开始推行以“撤村不撤社、转居不转工、资产变股权、农民当股东”为基本方向的农村集体产权制度改革，发展股份合作经济，到2013年底，全市3873个单位完成集体产权制度改革。2014年以来，北京市重点加大对未完成的村级集体产权制度改革力度，解决早期改革中集体股占比过高的问题。2019年全市3952个单位完成集体产权制度改革，村级完成比例达到99.5%，335.7万农民当上新型农村集体经济组织的股东。2019年股金分红总额达到57.8亿元，其中村级达到53.7亿元，乡镇级达到4.1亿元。

（二）规范集体经济组织财务管理。20世纪90年代以来，北京市不断探索推进农村集体经济组织财务管理的制度化和规范化建设，形成了较为完备的制度体系。2004年北京市开始探索建立“村账托管”村级集体经济组织财务管理机制。2008年北京市进一步规范了农村集体经济组织对征地补偿款的专户管理。2013年以来，海淀区于2013年底成立了农村集体资产监督管理委员会，加强村级财务管理的规范化、制度化。

（三）加强对集体经济组织登记与赋码管理。自2003年开始，北京市农村经管部门开始对农村集体经济组织进行登记。2005年北京市要求农村集体经济组织以全部集体资产投资设立的集体企业应到工商部门登记。2010年北京市在推进农村集体产权制度改革的过程中，要求改革后新成立的股份经济合作社，及时到区经管部门办理登记手续；改革后成立企业法人的，及时到工商行政管理部门登记注册。2019年1月，北京市开始推动全市新型农村集体经济组织登记赋码的换证工作，2020年上半年换证完成率达到51%。

（四）建立健全农村集体经济组织内部治理机制。2010年以来，北京市推动新型集体经济组织建立健全股东大会或股东代表大会、董（理）事会和监事会等民主管理架构。2017年北京市探索推进农村集体经济组织成员（股东）代表、董（理）事会及监事会换届选举与村“两委”换届选举工作同步进行。

（五）完善农村集体经济组织产权交易管理。2010年北京农村产权交易所成立。十年来，北京市搭建起“市、区、乡（镇）、村”四级服务网络体系，逐步构建起全市统一、规范的农村集体产权流转交易市场。截至2020年10月底，北京市已累计成交农村集体经济组织产权交易项目1200多宗，成交金额近156亿元，流转土地面积26.1万亩，租赁房屋面积98.9万平方米，交易项目覆盖全市103个乡镇、672个村。

三、存在的突出问题

（一）地位不明。北京市对集体经济组织的地方立法以及相关规章制度的修订和建设比较滞后，农村集体经济组织在从事贷款、投资、合作经营等市场活动时仍受到诸多限制。

（二）政社不分。总体上，目前全市村集体经济组织的资产经营管理工作主要还是由村“两委”成员兼任，集体经济组织与村委会的账户混用。一些乡镇集体经济组织没有与乡镇政府分开设立账户，在一定程度上限制了乡镇集体经济组织独立开展经营服务功能的发挥。

（三）功能不全。在实践中，北京市农村集体经济组织自身在发挥“统”的功能上面临组织建设滞后、统一服务缺位等问题，多数农村集体经济组织没有充分发挥好“统”的功能。

（四）权责不清。一方面，党支部、村委会与集体经济组织之间职责不清，农村集体经济组织仍然承担着较重的农村基础设施建设、基本公共服务和基层治理等成本。另一方面，乡镇集体经济组织与所办企业之间还存在着不同程度的资产归属和财务关系不清晰的问题。

（五）运转不灵。农村新型集体经济组织的法人治理结构仍然不够完善，封闭产权与开放市场的矛盾仍没有得到有效解决。有的新型集体经济组织法人治理结构运作不够规范、协调，董事会与经理层人员高度重合，换届工作、信息公开不及时、不规范，“内部人”寻租和“外部人”对集体经济组织事务的不当干预与侵夺等问题始终存在，一些地方的“小官巨贪”现象以及集体资产流失等问题尚未得到制度性的根本解决。

四、思考与建议

（一）在指导思想上，把集体经济组织振兴作为乡村振兴战略的重要着力点。在新时代全面推进乡村振兴战略中，各级党委和政府应做到对加强农村集体经济组织建设的硬重视而不是软重视。建议及时总结30年来北京市农村集体经济组织建设和集体经济发展的经验，重新制定加强农村集体经济组织建设的政策。

（二）在地位作用上，充分发挥集体经济组织“统”的功能。一是发挥好集体经济组织统筹开发利用集体资源要素的功能。二是进一步优化集体经济组织对集体资产统一监管的功能。尽快修改完善农村集体资产管理办法。三是加快补齐集体经济组织为成员提供统一服务的短板。鼓励集体经济组织为成员提供产前产中产后的农资、技术、信息、金融、流通等全方位的生产生活服务。

（三）在工作重点上，将乡（镇）联社建设作为重中之重。建议在乡镇党委、政府的领导下，推进乡（镇）联社建设，实行政治和经济分开、所有权和经营权分开。乡镇党委、政府行使对乡（镇）联社的领导、指导、审计、监督等权力，乡（镇）联社具有独立市场主体的法人地位。在乡（镇）联社内设生产合作、供销合作、信用合作、文化旅游、农业教育、成员服务、对外联络等内设部门。建议所有区级以上对“三农”和基层的财政项目资金和转移支付，原则上都应落实到乡（镇）联社，由乡（镇）联社统筹执行，使乡（镇）联社成为提供农业科研、职业教育、农产品加工储运和物流等服务的乡村枢纽型组织。

（四）在体制改革上，大力营造有利于集体经济组织发展的制度环境。一是加快集体经济组织立法工作。尽快研究制定《北京市农村集体经济组织管理条例》，修改《北京市农村集体资产管理条例》等地方性法规。二是完善乡村集体资产管理与监督的体制机制。借鉴海淀区经验，建立区级集体资产监管委员会。三是建立有利于农村集体经济组织发展的财政税收制度。支持农村集体经济组织发展乡村产业，使农村集体经济组织可以同等享受新型农业经营主体的各项优惠政策。支持农村集体经济组织带动农民共同富裕，减免集体股份分红的个人所得税。四是建立支持集体经济组织发展的金融制度。五是建立鼓励优秀人才到农村集体经济组织就业创业的政策制度。

（五）在内部治理上，切实保障和实现成员的民主权利和财产权利。一是进一步规范乡村集体经济组织内部治理。参照农业农村部近期发布的《农村集体经济组织示范章程（试行）》，推动农村集体经济组织章程的修改完善与规范执行。二是明确集体资源和资产的所有权主体。进一步厘清乡村集体经济组织与乡镇（村）集体企业之间的关系，实行社企分离。三是严防农村集体资产流失，加强对农村集体经济组织合同规范和清理。