社会治理视野下农村社会信用制度的法治之维

黄利红

摘要：当前农村因原子化趋势而面临社会治理困难，借助社会信用建设全面开展之势，部分农村探索建立了颇具特色的社会信用制度，形成了信用信息以户为记录单元、范围覆盖法律和道德领域、依托村民自治保障准确性、通过保密协议保障安全性的归集制度，建立了程序严格的查询制度、方式和幅度合理的奖惩制度以及多样化的修复制度。因其公共权力的特点，应以 “不当联结禁止”“人权”“平等”“法治”“民主”等公法原则为检视标准并加以完善，在未来与社会信用立法相调适，重点关注通过自治、德治和法治相结合推进社会信用建设，发挥民间制度对国家立法的先行先试和补充的作用。

关键词：社会信用;公法原则;“三治”结合

作者简介：黄利红，三峡大学法学与公共管理学院副教授（宜昌  443002）

基金项目：司法部课题“失信联合惩戒制度的合法性与有效性研究”（19SFB5006）;三峡大学区域社会管理创新与发展研究中心（湖北省人文社科重点研究基地）课题“三峡流域农村社会治理与全面建成小康社会研究”（2016-SDSG-07）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.03.005

党的十九大报告指出推进诚信建设，加快社会信用体系建设是完善社会主义市场经济体制、加快经济转型升级、创新社会治理和满足人民群众新期待的迫切要求;十九届四中全会提出了着力构建“共建共治共享”的基层社会治理新格局;十九届五中全会再次强调诚信建设。近年来部分地方根据农村社会治理的特点和实际情况，探索建立了农村社会信用制度，希冀借社会信用建设之势，创新社会治理，达致美丽乡村建设的目标。本文旨在深入分析这些探索如何实现“集体行为控制个体行为”1，实现新制度主义理论所强调的“关系”和“约束”，以期为社会信用立法和政策的制定、完善提供参考，为社会治理创新提供经验借鉴。本文所指的“社会信用”，借鉴《上海市社会信用条例》的界定，是指具有完全民事行为能力的信用主体（自然人、法人与非法人组织），在社会和经济活动中遵守法定义务或者约定义务的状态（信用信息）;将收集、存贮和提供这些信用信息的组织（村委会、乡镇、县级政府及其职能部门）称之为建档单位。

一、农村社会信用作为社会治理新方式的基础

（一）社会信用体系建设的全面展开

我国社会信用体系建设大致经历了三个阶段：一是1993—2003年的起步阶段。此间涌现了一批以社会中介为主体的征信机构，建立了以信用信息披露和信用评估为主要内容的征信制度。二是2004—2013年的快速发展阶段。征信市场快速发展，信用征集和服务体系建设取得了突破性进展，2013年1月出台的《征信业管理条例》解决了无法可依的问题。三是2014年至今的扩展阶段。国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），信用建设从早期的金融和经济领域，向社会生活各方面渗透，国务院办公厅发布的《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）、《关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）以及中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》尤其关注推进社会诚信建设过程中的法治问题。

（二）农村社会治理之困需要创新治理方式

当下由于“现代性”的冲击与侵入，社会转型的加快，农村社会治理之难可以简略概括为“大事难办、矛盾难调解、社会风气难净化”，主要表现为：大操大办、打牌赌博、不尽孝道、封建迷信等歪风邪气，对公共事务不关心不配合，对各种福利分厘不让……这需要一种制度来引导村民，达致美丽乡村的具象化表达：环境之美、风尚之美、人文之美、秩序之美和创业之美。

正是源于当下的社会背景，湖北省五峰土家族自治县、山东省宁津县、河北省广平县、浙江省长兴县、广东省龙门县龙田镇、重庆市城口县修齐镇、四川省仁寿县文宫镇、江苏省如皋市（县）高明镇、浙江省松阳县赤寿乡和黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县一心乡等地陆续开展了农村社会信用建设的探索，以户为记录单元，采取统一编号、一户一档、一人一卡的建档方式，通过记录村民违法违规（村规民约）和受表彰的信息来对村民实施相應的奖惩，以这种新手段来满足农村社会治理的实际需要。

这些地方在制度名称上虽各有差异，不少地方称之为“诚信档案制度”，其实质都是一种县、乡级政府和农村基层自治组织共同构筑的社会信用制度，试图借助社会信用这一治理手段，弘扬诚信新风尚，建设美丽乡村。湖北省五峰县社会信用制度开始运行的两年中排除阻挠项目建设和公益事业建设68起，参与治理农村大操大办142件，1 被中央电视台《新闻直播间》以名为《五峰推行诚信档案 让“人情”更有人情味》在2017年1月19日11∶47播出。截至2020年底，化解矛盾纠纷2894起，制止越级非法上访83起，有效化解了一批10年或20年的积案。2通过将志愿者服务、生活垃圾分类处理、移风易俗等道德文明标准纳入个人社会信用体系建设，2018 年 8 月，长兴县被列为新时代文明实践中心建设全国试点县，让“人人为我，我为人人”蔚然成风，并被《光明日报》2019年8月23日第8版专版报道。

二、农村社会信用制度谱系及其主要特点

农村社会信用（以下简称“信用”）制度是在县级政府主导下构建制度的主体框架，通过村规民约填充其细节内容，主要包括社会信用信息（以下简称“信息”）的归集、查阅与利用、修复等三项制度。

（一）归集制度

农村社会信用信息归集制度主要是对信息的采集、认定和记录，明确信息的事项范围，确定保障准确性和安全性的规则，特别是将农村社会治理的困扰因素纳入事项范围。

1. 以户（家庭）为信息的采集对象和记录单元

社会信用信息通常是以个人或者企业为采集对象，但前文列举的各地都是以户为采集对象和记录单元，是以村（居）为基础，在乡镇或县的范围内组织实施，记录整个家庭成员的信用信息，达到“一人失信，全家失利”和“一户失信，每人失利”的效果。目前农村社会治理之难，主要表现之一是多数村民只顾及户的利益，对公共利益缺乏考虑，导致这种现象的原因之一，是农村人口的大流动和农村现代化导致乡村治理最基础的部分即“互惠”出现了松动，传统的农业合作互惠不再那么重要和频繁，村民对村集体和其他村民的依赖关系减弱，对村集体的公共利益和他人利益关心度随之减弱，对自己在农村的传统社会声望也不再那么在意。

这种以户为信息记录单元的设计旨在增强对村民的约束力，形成一定程度上的连带机制，每个家庭成员之间起到了相互劝阻的作用，这也是沿袭中国传统乡村治理“很大程度上得益于家户制度，家户既是社会单位和经济单位，也是政治责任单位”1的治理模式。当代中国农村社会的底色是家户主义，其特点之一是奉行家户利益至上，村民对家户的关注多于对其个人或者集体。2 农村信用建设根据村民家户利益至上的特点，通过新的社会声望评价机制，将户内成员进行利益关联来增进村民的公共利益意识。比如公共基础设施建设占地遭遇某农户的阻挠，该信息会推送给其子女考学、参军、入党、考公务员等相关单位，作为这些单位的参考依据，村民为子女前途考虑，在合理补偿的基础上都会配合公益性建设，避免无端取闹、久拖不决的现象。从2018年的典型案例可见一斑：湖北五峰县某村的祝某拒不按照扶贫搬迁承诺书的约定，在入住新房后拆除原有危旧老屋，时间长达一年之久。工作小组告知其若不当场整改将记入公民失信名单，并向祝某宣传了相关典型案例及对其家属产生的负面影响，在诚信守法档案的警示下，祝某配合村委会予以拆除。3

2. 信息的范围覆盖法律和道德领域

从后文（表2）列举的各地信息类型来看，覆盖了法律和道德领域，广东省龙门镇不仅包括遵纪守法，还有帮贫帮困、移风易俗等道德行为;河北省广平县将其分为基本信用、经济信用、社会交往信用和社会公德信用四大类。湖北省五峰县将失信分为三个层次，犯罪、违法、违（村）规，通过村规民约将违反道德的行为纳入信用信息的范围，引导村民遵守相应的道德规范。实际上，即使是国家机关发布的信息范围也包含道德的要求，如北京市交通委发布的《关于对轨道交通不文明乘车行为记录个人信用不良信息的实施意见》中，将大声外放视频音乐等不文明行为纳入不良信用信息记录。4

《五峰县社会信用信息采集制度》第2条规定了“勤俭自强、互助友善、尊老爱幼、和睦邻里、热心公益、崇尚科学、文明卫生”等道德的要求，五峰县长乐坪镇苏家河村村规民约（见表1）多个条款都是这些道德要求的具体呈现，其中第19条还明显融合法律与道德的要求，根据《治安管理处罚法》第68条的规定，传播淫秽书刊和音像属于违法行为，而听或看淫秽音像和书刊并不违法，属于违反道德规范;再如第29条，不仅体现了《婚姻法》中的“夫妻地位平等”“禁止借婚姻索取财物”的法治要求，而且体现了“共同承担家务劳动”等道德要求。可见，通过村规民约把德治和法治的要求一并融合为村民的行为规范，纳入信用管理。

特别是针对婚丧嫁娶“大操大办”这种不文明现象，五峰县长乐坪镇通过制定《精神文明建设移风易俗八项规定》引导全县108个村居社区制订抵制“大操大办”的村规民约，1并将“大操大办”这种不文明的事项纳入信用信息的范围。

3. 依托村民自治开展信息认定保障其准确性

农村社会信用制度除了直接认定信息（刑事判决、行政处罚、行政奖励等等）外，还通过村民代表或村民小组以自治程序来认定。《五峰县信用信息采集制度》第3条规定：“村（居）委会领导班子集体讨论确定表扬的;诚信守法行为在群众中广为传颂，通过村民代表评议公认的。”河北省广平县对农户的遵纪守法、金融信贷消费、履行义务工及参加公益活动等情况进行记载，部分记载信息经各村民小组决定后由村委会上报，经乡镇认定后登记入库。广东省龙田镇在评选“诚信守法先进户”中紧密结合“村（居）小组议事规则”，由村委会初评;浙江省长兴县先由小组评分，然后由村两委审核，评定信息状况。

4. 通过签订保密协议保障信息安全

虽然我国的《个人信息保护法》还在制定之中，有望于2021年颁布，但是其草案和其他相关立法（如《网络安全法》）都强调了信息收集和存储机构对信息安全的保护义务。因此，农村社会信用制度要求建档单位及其工作人员在信息的归集、储存和使用过程中须严格保护信息安全。湖北省五峰縣要求信息甄别、录入等遵循保密的要求，而且县、乡镇和村（居）三级的信息员和分管负责人在查看本级录入的信息时要遵守保密协议。

（二）查询和利用制度

农村社会信用信息查询和利用制度旨在通过一定程度的公开和有效的奖惩，对信用主体发挥约束与引导作用，特别是有效应对农村社会治理的困扰因素。

1. 查询制度严格控制信息公开的程序

查询制度主要是指国家机关、企事业单位、社会组织和公民可以根据需要申请查询信用主体的信息，而按照《个人信息保护法》（草案），公益性查询信息可直接进行，私益性查询信息一般需征得信用主体的同意。湖北省五峰县诚信档案制度对查阅人作了区分对待：一是国家机关或事业单位为了公共事务可以查询，无须征得信用主体的同意;二是企业和个人需要查询的，须征得信用主体的同意。通过上述查询程序规则将信息公开控制在合理的范围内，既保障了信息的安全，获得村民的配合，又保障了查阅人能查阅信息，为运用这些信息提供了条件，发挥了信用制度的有效性。

2. 社会信用奖惩制度以合理性释放有效性

首先，各地农村社会信用制度设计了合理的奖惩方式（见表2），通过种类丰富的奖惩方式试图对每一位村民产生物质或精神上的实质性影响，实现“社会信用体系把各种与信用相关的制度和社会力量有机地结合起来……促进信用的良好培育，从而保障社会秩序和市场经济的正常运行和发展”的价值追求。1 按照赫尔维茨的激励理论，制度要“能够给每一个参与者一种激励”2，这是其有效性或者生命力之所在。

其次，各地信用制度设计了合理的奖惩幅度。广东省龙田镇从八个方面细分为17项扣分和3项加分，其中计划生育、殡葬管理、刑事案件这三项一票否决，其他则扣10分。湖北省五峰县将诚信分为三个层次分别对应不同的奖励分值，保持了行为与后果的匹配性：（1）受到乡镇及以上有关机关发文表彰的;（2）在各类有较大影响力媒体上报道;（3）村（居）委会领导班子集体讨论确定表扬的或者村民代表评议公认的。对失信按事项严重程度作纵向划分，犯罪、违法、违规分别对应不同的分值，虽然不同的违法犯罪其危害性和承担的法律责任轻重不同，但这些信息进入档案后并不再作细致划分，而是簡略归入违法和犯罪的类型。这种简略的设计主要是考虑这一制度在最基层实施，实施者和实施对象的文化程度不高，将制度设计得过于细致，不利于理解与运用，影响实施效果，毕竟制度的生命力在于运用，这也是基于一种合理性考虑。

（三）修复制度

信用修复制度是社会信用体系建设的一个重要机制，是失信主体退出惩戒措施的制度保障。湖北省五峰县和广东省龙田镇设计了以下两项修复制度：（1）失信记录销号制度。五峰县失信记录经过一定期限，且没有新的失信记录的，直接消除失信记录：刑事刑罚、行政处罚、违反村规民约分别要经过五年、三年和两年的期限。广东省龙田镇则是自建档之日起，5年之后由镇政府统一销毁。（2）信用信息抵消制度。已有的失信记录可以被抢险救灾、扶贫帮困、见义勇为、移风易俗等诚信守法行为所抵消。

三、建立以公法原则为检视标准的农村社会信用制度

鉴于这一制度对村民的影响较大，有必要将其置于法治的维度下进行考量，正如沈岿教授所言，“当下的社会信用体系建设作为一种制度信用……真正按法治国家原则对其加以形塑……从而在合法性保障基础上发挥其适度效用”1。法治国家的核心是控制公共权力的异化，要求其遵循公法原则，本文农村社会信用制度探索是由县或乡级政府联合村委会这一公共组织来共同推动，这种主体的“公共权力”属性当然也要求其遵循公法原则。

笔者通过梳理学界对于公法原则的不同观点，2总体认同熊文钊教授归纳的五项原则，即民主原则、法治原则、人权原则、平等原则和比例原则，肖金明教授认为比例原则与不当联结禁止原则有很大相似性，比例原则侧重“量”化，不当联结禁止原则侧重价值判断。笔者认为本文用不当联结禁止原则更为妥当，即侧重价值判断。

（一）以户为信息记录单元须符合不当联结禁止原则

不当联结禁止作为一项重要的公法原则，是指行政机关做出行政行为时对相对人造成不利影响，所采取的手段必须与行政机关所追求的目的之间有合理的联结关系存在，以维护相对人的权益，并使相对人能心悦诚服地接受行政行为的拘束。据此审视“一人失信，全家失利”和“一户失信，每人失利”的制度设计是否符合这一原则？现代法治强调责任自负，一个人的失信如何要整个家庭（户）来承担后果呢？反之，户的失信如何要每个成员来承担后果？

第一，户可以适用于家庭成员共同参与的农户经济、环境卫生等社会信用领域，此时是以户作为信用主体，由户来承担信用后果。当代家户的特点是分家析产，获得独立的利益单位资格和国家户籍承认的身份资格。原来的经济信用制度以户为记录单元，是因为户是经济主体，自然也就是经济信用的主体。例如某户因不履行法院的债务判决，这种信息会影响此户获得贷款。现在的信用制度扩大到社会生活各领域，有些信用记录是因家庭（户）共同事务产生的，其后果理应由家庭共同承担，例如某户乱堆放垃圾破坏环境的行为，这是家庭成员的共同行为，属于此户的不良信用，影响其评优或者获得某种福利等。比如资助贫困户，本身也是以户为单元的，理应可以与户的社会信用相关联，如果多户同时依法具备资格，而数量又有限制，其优先排序是：诚信户→无失信户→失信户，而且关联限于以户为信用主体的信息，而不是一户之中所有成员的信息简单汇集。

第二，户与成员、成员与成员之间的社会信用联结。首先，户的信用可以影响成员，因为这种信用状态是成员共同实施或收益的事项所形成，其产生的后果自然可以由其成员承担，符合责任自负的原理，形成所谓的“一户失信，每人失利”。比如某户因经营产生贷款偿还失信信息，其成员在其他个人事项中申请贷款时，户的这一失信信息可以对该成员构成不利影响，属于一种正当联结。其次，成员的个人信用是否影响户？成员的个人信用原则上不影响户，但一定条件下也会影响户获得某种福利，比如对贫困户、低保户的筛选，如果多户都依法具备资格，户的信用状况无差别，而数量又有限制，可以将成员的信用情况作为一个考虑的因素;如果成员的失信信息影响了户获得贫困户资格，也就间接对全体成员构成影响，形成所谓的“一人失信，全家失利”。再次，成员之间的个人信用不应该相互直接影响。成员的个人信用只能影响自己，不能直接关联其他家庭成员，比如某个成员因赌博形成的失信信息不能对其他家庭成员就业、贷款等构成直接影响。

总之，以户为信息记录单元，实质是以户为信用主体和各成员作为信用主体的信息汇集，须建立如上区别性对待规则，方符合不当联结禁止原则。

（二）信息的采集范围和修复须遵循人权原则

1. 采集范围不得逾越隐私权的界限

农村社会治理的有效性要求信息的采集范围，不仅包括犯罪违法这类正式规范治理之下的大事，还包括乡风民俗这类非正式规范治理之下的小事，而这些“小事”恰恰是农村社会治理亟待解决之事。这些事项的确定须尊重隐私权这一基本人权，不涉及隐私的，建档单位可以主动收集，反之，则必须征得信用主体同意后才能采集。

对于隐私权的认识，代表性的理论即信息控制权理论认为，“隐私就是我们对于自己所有信息的控制”，这种理论的出现就是回应信息化社会各种强势团体大量收集个人信息的现实。美国学者威廉·柏伦特教授将其限定为“未成文的个人信息”1，也就是没有成为公共文件一部分的个人信息，例如个人的违法信息，一旦被写入行政处罚决定书，就成为了公共文件，这种信息就不属于隐私权保护的对象;美国学者理查德·帕克将“自己无法控制的信息”2排除在外，例如某人的某种个人信息已经为外界所知晓，这种信息也不属于隐私权保护的对象。总之，隐私权保护的信息范围有一定的隐秘性，即没有被公权力机构或者社会所知悉。

各地农村社会信用制度本质上是对村民已有的并在一定渠道公开的违法失信和守法诚信信息进行收集整理，以大数据的方式便捷地再现村民的信用状态，而且随着司法公开和行政执法公开制度的推进，刑事犯罪和行政违法的结果公开成为常态，属于公共信息，或者说是“成文的个人信息”。而基于农村熟人社会的特点，村民违反村规民约的行为很容易成为一村家喻户晓的信息，属于村民“自己无法控制的信息”。因此，归集的农户信用信息须具备这两个特征之一，才符合隐私权保护的界限。

2. 修复体现人格尊严权的要求

人格尊嚴权在我国作为一项基本人权，着重保护人的名誉与荣誉，也就是人的社会地位或声誉，我国宪法第38条明确规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”《世界人权宣言》第12条规定：“任何人的名誉不得加以攻击。”人格尊严权意味着公共权力进行制度（正式和非正式）设计时要以维护和增进人的自我良好形象和声誉为宗旨，而社会信用制度本质上是一种使用声誉机制的工程，3失信者只是一时被制度否定评价的人，需要有一种修复性激励制度，让其重新获得声誉与发展机会。失信惩戒机制“并不是要一棒子将失信者彻底打死，而是要让失信主体付出代价后，知晓守信的重要性，给予失信主体改过的机会”1。

修复制度坚守人格尊严权的精神内核，秉承鼓励为主、制裁为辅的理念，通过社会声誉手段引导个人的行为，从而达到《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》所提出的“提高全社会诚信意识和信用水平、改善经济社会运行环境”的目的。各地探索的社会制度中不一定都包含有修复制度，笔者认为必须设置修复制度才构成完整的信用制度体系，才符合社会信用制度对人格尊严权的尊重。

（三）信息分类及其后果的匹配遵循平等原则

平等会产生满意感，激发人的热情和创造性，要求社会制度处理社会问题时“一视同仁”2和“得所当得”3。对于信用制度而言，不同的信用状况应该获得不同的信用奖惩，体现平等的公法原则。前文所述信息分类各个地方各有不同，笔者认为按事项的轻重程度作纵向划分，逻辑层次清晰，更契合平等的公法原则。如果按事项领域进行划分，要实时考虑事项领域的重要性变化，如广东龙门镇计划生育原来是重点失信领域，但是现在随着生育政策的变化，就不宜列为重点失信领域，不宜给予重惩。

（四）信用奖惩和信息范围遵循法治4原则

1. 村委会实施信用奖惩须符合法定权限

前述各地信用奖惩制度都明确了要求和措施，但实施主体不甚明确，笔者认为可以进一步明确村委会的奖惩权，并适当增加村委会有权实施的奖惩措施，发挥基层自治组织对农村治理的直接影响力。基于这种考虑，农村社会信用制度的奖惩主体须区分对待，才符合奖惩主体的法定权限，符合法治原则的要求。

第一种情况，村委会无权实施奖惩。村委会仅仅归集、存储和提供信息，不实施奖惩，比如某户因经营产生贷款偿还失信信息，其成员考取了公务员，村委会出具材料中仅仅载明该项失信信息，是否因此而影响录用由用人单位依法决定。正如有的学者所言，“失信信息当然会对信息主体的福利带来一定的影响，至于其影响究竟有多大，关键在于运用者如何判断”5。这种情况下，信用主体因此而产生的不利后果都是勾连了其他法律规定而产生，由村委会之外的运用者援引国家的正式规范来判断。

第二种情况，村委会有权实施奖惩。这些奖惩内容限于村民自治的权力范围，山东省时集镇各村自己收集信息后，采用村民自治的方式进行信用评价，再由村委会给予土地、林地等承包优先权和集体经济分红等奖励，这种权力属于村集体，村委会组织实施村集体形成的方案，符合《村委会组织法》第24条中列举的村民会议讨论决定的事项，即符合“村集体经济所得收益的使用”和“土地承包经营方案”。而且，笔者认为这是信用奖励制度的重心，村委会直接援引这种非正式规范作为奖惩的依据，通过社会信用这一手段补强了村集体对村民的约束力，发挥了社会基层组织的治理功能，村委会不仅仅归集信息，还运用了信息。

2. 信息的范围与信用立法实时相调适

目前，中央主要依靠政策进行社会信用管理，如前文所述制定了一系列规范性文件，其中只有一个针对金融领域的立法，即《征信管理条例》，社会信用立法正处于集中研究阶段。地方信用立法从2000年前后开始推进，仅仅针对国家机关或授权组织在管理活动中形成的公共信息（信用信息的来源之一）进行立法，最近五年地方社会信用立法如雨后春笋般出台，包括前文所涉及的地方，如《湖北省社会信用信息管理条例》（2017年）（以下简称“条例”）、《浙江省公共信用信息管理条例》（2017年）、《河北社会信用信息条例》（2017年）、《山东省公共信用信息管理条例》（2018年）、《江苏省公共信用信息管理办法（试行）》（2018年），黑龙江省和重庆市正处于征求意见稿阶段。

鉴于此，农村信用制度应与当地的社会信用立法相联系。以湖北省五峰县社会信用制度（以下简称”五峰制度”）为例以点带面做分析，五峰制度是处于社会信用立法缺位的背景，参考各地的有益探索，形成的制度谱系和实践，对国家社会信用建设有先试先行的经验积累作用。“五峰制度”不仅归集国家机关行使职权过程中形成的信息，并且根据农村的实际情况，将违反村规民约的行为纳入信息范围。在立法缺位时，这种作为地方制度（政策）只要不反法治精神都可以作为依据。但是立法出台后，“五峰制度”要及时调适，有明确法律依据的部分不再保留，法律依据不充分的部分可以起到补充的作用。正如有的学者概括的，“善法良策是社会良好治理和达成善治的需要”，“一方面，政策填补着立法空白”，而另一方面在“政策与法律并存的情形下，它们常常相辅相成”，表现之一就是“政策性条款使法律更为完整”1。

如何让“五峰制度”与立法相辅相成？《条例》实施后，“五峰制度”中的信息范围与立法规定出现了不一致，如下表3所示：

笔者认为，一方面“五峰制度”需要依据立法调整归集信息的范围，将属于《条例》中的信息事项，依托省信用中心来查询，否则，按“五峰制度”，有一些行政过程中产生的不良信息，如行政许可中的欺骗、被依法行政强制执行等，不能与行政处罚信息同样作为“失信”信息对待，“五峰制度”与《条例》的不一致，会导致湖北省五峰县与省内其他地方的信用主体之间的不平等。如果单纯适用“五峰制度”归集的信息，对信用主体的信用状况呈现不完整;如果同时适用五峰县和湖北省信用中心归集的信息，行政处罚等信息就属于重复收集，造成人力物力的浪费。

另一方面，“五峰制度”依然对立法有补充功能，比如刑事犯罪，“五峰制度”是列入“失信”范围的，而《条例》并未明确将此种情形纳入社会信用信息目录。笔者认为“五峰制度”可以保留这一内容，因为其他地方的信用立法如《浙江省公共信用信息管理条例》第11条、《宿迁市社会信用条例》第13条都将刑事犯罪作为“不良信息”或者“负面信息”纳入信息目录，并作为信息运用的依据，可见，“五峰制度”将刑事犯罪作为“失信信息”不失为对《条例》的一种补充。另外，“五峰制度”通过村民自治，将一些与道德相关的行为纳入“信用信息”，也是一种以政策来补充立法的良好尝试，使得治理依据更为完整。

（五）信用建设的方式须遵循民主原则

民主原则的重要表现之一就是民众的有效参与，本文的信用制度探索也是积极吸收村民参与，如前文所述：部分信息所涉事项需通过援引村规民约来确定，而村民参与了村规民约的形成;通过村民代表或村民小组来认定部分的信息;村民对自己的信息认定有确认权和异议权并可以随时查询……虽然，我國的社会信用建设是官方自上而下的一种推动，但必须回归民主原则，让信用主体参与制度的形成与运行，该制度才能发挥有效性。正如学界所言，基层社会治理发挥有效性需践行“共建共治共享”的社会理念，通过“有效组织社会民众参与基层治理”，一定程度上“赋予社会民众治理的权力与职责”，从而“增强民众参与基层治理的责任意识与自主意识”1。

如果说这一制度的启动政府发挥了主要作用，那么其形成、运行以及实施效果的评估应让民众更多地参与，让受到这一制度实质性影响的民众来评价并完善，从而使这一制度获得更持久的生命力。

结   语

农村社会信用制度探索也是践行了十九大以来“自治、法治和德治相结合”的社会治理路径，通过村民自治激发治理活力，关系群众切身利益的事情让群众来决定，让群众充分参与村务管理;通过法治维护公平正义，在人情关系复杂的乡村发挥法律规范的普遍约束力，让群众感受到法律的说服力和公信力，不断增强法治在乡村治理中的权威地位;通过德治纠正失德行为，发挥德治在矛盾纠纷化解、乡风文明引领方面的特殊作用，以文化传承无声润物，用身边榜样示范带动。2各地农村社会信用制度正是综合考虑这三种治理方式的功能，结合起来发挥作用，以自治方式合法地将德治融入信用建设，解决农村社会治理中突出但法律又无法关照到的问题;德治与自治相结合的过程须符合《村委会组织法》等法律的要求，因为不受法律约束的自治，会导致无权威、无政府状态，或者导致专制和集权，自治必须以法治这一理性制度对其边界做出安排。3总之，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要根据乡村社会运行内在逻辑，体悟乡民所思所想、所感所为”4，以法治来保障自治的权威以及有效实现，以自治的方式融合德治进入农村社会信用制度，而社会信用制度的合法与有效运行又能促进村民践行村规民约、遵纪守法，认同村民自治，从而形成良性循环。

[责任编辑 李宏弢]