全面依法治档：对新修订《档案法》“法律责任”章的理解

栗相恩

摘  要：本文通过对新修订《档案法》“法律责任”章的分析，发现其规范内容主要属于处罚性规定，还可能适用于本章没有明文规定的行为类型。第四十八条的构成要件要素主要包括执法主体、违法主体、处分对象等。第四十九条与第四十八条在适用上还会产生竞合的问题。

关键词：《档案法》;档案主管部门;处分;竞合;法律责任

Abstract： Through the analysis of the chapter 'Legal liability' in the newly revised Archives Law， this paper finds that its normative content mainly belongs to the punitive provisions， and may also be applicable to the types of behaviors that are not explicitly stipulated in this chapter. The elements of Article 48 mainly include the subject of law enforcement， the subject of violation of law， the object of punishment， etc. The application of Article 49 and Article 48 will also produce the problem of concurrence.

Keywords： The archives law; Department in charge of archives; Punishment; Concurrence;Legal liability

2020年6月20日全国人大常委会通过了新修订《档案法》，并于2021年1月1日正式实施。[1]这次修订具有全面性、系统性、深刻性和时代性等主要特征。其中，“法律责任”章内容相对于其他章比重虽相对较低，但内容丰富、容量较大，修订幅度也非常大。准确理解该章法律规范的内容，是正确适用新修订《档案法》与贯彻全面依法治档大政方针的重要前提和坚实基础。

1 新修订《档案法》“法律责任”章的定位

准确理解和适用新修订《档案法》“法律责任”章的法律规范，应当对本章在整个《档案法》规范体系中予以正确地定位。

本章在1987年《档案法》中仅包括一条法律规范，主要规定了七种违法行为类型，这和我国当时的整个立法发展阶段和档案工作发展水平是相一致的;在1996年《档案法》中，增设了针对携运禁止出境的档案或者其复制件的违法行为的规范内容;在2016年《档案法》中，本章基本未有变化。

在本次修订中，本章的规范构造和内容均发生了较为明显的变动，主要体现为：一是量变，即法律规范的数量由原有的两条增加为四条;二是进一步明确化，主要表现为对违法行为的概括和描述更为具体，可操作性和指引性功能更强;三是进一步科学化，如将“涂改”修订为“篡改”，而“篡改”用语的弹性更大，外延更广泛。

首先，在法律规范内容的性质上，本章相较于其他章节，主要属于处罚性规定。其他章规定的主要是合规的行为;本章规定的则是违规的行为类型，并且针对违规行为类型规定了相应的处罚内容。

其次，本章法律规范的适用并不局限于本章明文规定的行为类型，而且可能适用于本章没有明文规定的行为类型。在本章中，第四十八条、第四十九条和第五十条一共规定了十一种违法行为类型。然而，第五十一条明文规定，违反本法规定，可以依法追究刑事责任，或者依法承担民事责任。根据该条的规定，只要是违反本法的规定，需要承担刑事责任或民事责任即可追究，而非仅限于本章明文规定的十一种违法行为类型。

最后，本章与第六章“检查监督”章具有内在、有机的协调性。因此，我们应特别注意本章与第六章“检查监督”章在适用上的协调。

新修订《档案法》设置了“检查监督”专章，具体规定了档案主管部门检查监督的事项、范围、基本要求、应当遵守的规则等。[2]这突出强调了对档案违法行为的治理理念由“重在末端追责”转化为“过程监督与末端追责并重”。

在档案治理工作中针对违法行为的预防问题，体现了对各类违法行为的处罚而透射的威慑功能与“检查监督”工作并举的思想。同时，在检查监督工作中发现违法犯罪线索，要依法处理，给予及时地法律责任追究。我们借助档案主管部门全链条监督的优势，将两方面工作紧密结合，实现事前与事后、预防与处罚的有机协调，共同推动档案治理工作的深入开展。

2 新修订《档案法》第四十八条的适用

该条是从2016年修正的《档案法》第二十四条第一款修订而来，实际上该条修订比较大。

2.1 执法主体。《档案法》的修订工作坚持政治导向，突出档案工作的政治定位，明确规定“坚持中国共产党对档案工作的领导”。[3]

基于立法技術规范的内在要求，将执法主体修订为“县级以上档案主管部门、有关机关”。这既明确了中央和地方各级档案主管部门的行政管理职责，又有效适应了地方机构改革的实际情况，有助于将“党要管档”的体制优势发挥出来。

根据该条规定，有关涉及档案的违法行为的执法主体包括两类，即：县级以上档案主管部门与有关机关。县级以上档案主管部门十分明确，即中央和地方各级档案局。

就“有关机关”而言，则需要进一步结合其他法律法规加以明确。根据处分对象身份的不同，“有关机关”则有所不同。

根据《行政机关公务员处分条例》的规定，倘若处分对象是行政机关公务员，或是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员，或是行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员，或是企业、社会团体中由行政机关任命的人员，那么“有关机关”就包括任免机关或监察机关。

根据《事业单位工作人员处分暂行规定》的规定，倘若处分对象是事业单位工作人员，那么“有关机关”则为事业单位或者事业单位主管部门。根据本法第九条、第十二条、第十五条等的规定，处分对象可能是非国有单位的工作人员，那么在此情形下执法主体就是各级档案主管部门或其主管部门。

值得注意的是，根据该规范，任何违反本条规定的人员，档案主管部门均可予以处分。

2.2 违法主体。根据本法第十二条、第十三条等的规定，本条中所规定的违法主体包括按照国家规定应当形成档案的相关组织;档案馆、博物馆、图书馆、纪念馆等单位;非国有企业、社会服务机构等单位和个人;其他单位或个人。

2.3 处分对象。根据该条规定，违法主体包括单位和个人，然而承担处分责任的只能是个人。具体的处分对象包括具有档案管理违法违纪行为的单位中负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，以及有档案管理违法违纪行为的个人。值得注意的是，新修订《档案法》第四十八条将“或者”修改为“和”，那么在处分时依法应当对单位中负有直接责任的主管人员和直接责任人员同时处分，而非可以只处分一方。

2.4 处分的性质与种类。2016年修正的《档案法》第二十四条第一款对上述有关违法行为的处罚采用的用语是“行政处分”，现第四十八条采用的是“处分”。

理解“处分”这一概念必须结合本条中违法主体、处分对象的范围和种类。正如前述，本条中所规定的违法主体包括多种，根据单位性质的不同，既有国有单位又有非国有单位，既有行政机关又有事业单位。

基于此，倘若处分对象是行政机关公务员，或是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员，或是行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员，或是企业、社会团体中由行政机关任命的人员，并且执法主体是任免机关或监察机关，那么该条中的处分就可理解为《行政机关公务员处分条例》所规定的处分。

根据该条例第六条的规定，处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种。倘若处分对象是事业单位工作人员，执法主体为事业单位或者事业单位主管部门，那么该条中的处分则是《事业单位工作人员处分暂行规定》所规定的处分。根据该条例第五条的规定，处分则包括警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除等四种。[4]

正如前述，根据本法第四十八条的规定，任何违反本条规定的人员，档案主管部门均可予以处分。根据2000年《档案行政处罚程序暂行规定》，本条中的处分还指该规定中的行政处罚。根据该规定第十一条的规定，其具体包括警告、罚款和没收违法所得等三类。

3 第四十九条、第五十条的适用

3.1 处罚措施的性质及其适用程序。新修订《档案法》第四十九条规定了“警告、罚款、没收违法所得”等三种处罚措施;第五十条规定了“罚款、没收、阻断传输”等三种处罚措施。其中，阻断传输是针对通过互联网传输禁止出境的档案或其复制件等信息化违法手段而设置的新型处罚措施。

这些处罚措施属于行政处罚。因此，适用第四十九条和第五十条时，应遵循《行政处罚法》、2002年《档案行政处罚程序暂行规定》所规定的处罚程序给予处罚。

3.2 第四十九条与第四十八条的关系。新修订《档案法》第四十九条包括三款。第四十九条第一款专门针对“利用档案馆的档案”的单位或个人，实施了本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上五千元以下的罚款。

问题是，实施了第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的单位或个人，也违反了第四十八条的规定，那么对于上述行为是同时适用第四十八条和第四十九条的规定加以处罚，还是仅仅适用第四十九条的规定加以处罚？

我们认为，根据第四十八条的规定，倘若是依照《行政机关公务员处分条例》或者《事业单位工作人员处分暂行规定》给予实施上述行为之一的直接负责的主管人员或其他直接责任人员处分的，仍然应当根据第四十九条的规定，由档案主管部门给予警告并处以相应数额的罚款。倘若是前述条例和暂行规定所规定之外的单位或人员实施的违法行为，应当由档案主管部门给予行政处罚的，则只能根据本法第四十九条的规定给予警告并处以相应数额的罚款。

在档案数字化服务外包风险治理方面。第四十九条第二款专门针对“档案服务企业在服务过程中”，实施本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。这也产生了与本条第一款同样的问题，即是否同时适用本法第四十八条的规定加以处罚？

根据本法第四十八条的规定，针对档案服务企业在服务过程中实施的前述行为，档案主管部门可根据2000年《档案行政处罚程序暂行规定》加以行政处罚。

当然，档案主管部门根据本法第四十九条第二款也可对档案服务企业处以相应的行政处罚。但是，依法不应当对档案服务企业的同一违法行为给予双重处罚，所以在执法中只能适用较重的加以处罚。

第四十九條第三款专门针对本法第四十八条第三项、第五项违法行为之一的单位或个人规定了具体处罚措施。该款也存在与本法第四十八条竞合的问题。笔者认为，如果不是档案主管部门根据本法第四十八条的规定给予行政处罚的，而是由有关机关给予处分的，那么可以同时适用第四十九条第三款加以行政处罚。

4 涉档案的犯罪类型及行刑衔接

根据我国现行刑法的规定，直接以“档案”为保护对象的犯罪类型仅有刑法第三百二十九条规定的盗窃、抢夺国有档案罪与擅自出卖、转让国有档案罪。

实质上，根据档案的性质和犯罪的手段、方式的差异，涉档案的犯罪类型还包括走私文物罪，故意损毁文物罪，过失损毁文物罪，非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪，倒卖文物罪，非法出售、私赠文物藏品罪，抢劫罪等犯罪。随着信息化的深入推进，涉档案的犯罪类型将会包括非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统，破坏计算机信息系统等电脑犯罪。

档案主管部门、有关机关在查办档案违纪违法案件过程中，发现涉嫌犯罪，应做好案件移送工作。刑事案件移送的基本程序为：审查案件—移交案件材料—案件应附材料。

审查案件包括实施行政执法的主体与程序合法、有证据证明涉嫌犯罪事实发生等;移交案件材料是指应当自作出移送决定之日起24小时内移交案件材料（案件移送书抄送同级人民检察院）;案件应附材料包括案件移送书、案件调查报告、涉案物品清单、附有鉴定机构和鉴定人资质证明或者其他证明文件的检验报告或者鉴定意见、现场与案件有关的证据材料、有关行政处罚决定书等。

2.2.8 少林寺旅游接待档案文献。少林寺是国内重要旅游景点，每年接待大量国内外游客。由此形成了大量旅游接待档案文献，包括景点说明书、少林寺旅游宣传材料、旅游接待工作情况通报、旅游路线设计、重大旅游项目策划方案、旅游接待工作总结等文件、文献材料，以及其他相关介绍文献。

如：王玉宝主编《河南旅游精品景点》旅游解说词中，不仅提到少林寺风景名胜的历史文化价值，还讲到其作为外交地点成功接待了新加坡内阁资政李光耀、韩国前总统金咏三、老挝国家主席朱马里、柬埔寨副首相贺南洪、塞拉利昂总统卡巴等国外元首、政要和杨尚昆、乔石、李瑞环、李长春、刘云山、钱其琛、李铁映等党和国家领导人，为200多个国内外高层代表团和数以千万计的中外游客进行了精湛的少林功夫表演。

受国家旅游局、河南省政府、省旅游局派遣，由4个表演队组成的少林武术馆功夫表演团曾出访过世界80多个国家和地区，受到法国前总统希拉克、新加坡总统和总理、波利尼西亚总统、奥地利议长等国家政要的亲切接见，是我国首家进入英国皇家剧院和奥地利金色大厅演出的文化团体。[59]

2.2.9 少林寺对外文化交流档案文献。少林寺具有重要的宗教文化功能，有着非常广泛的对外文化交流活动。积极推进少林文化“走出去”，在欧洲和北美成立少林联合会;收集整理古籍善本，丰富少林寺藏经阁古籍，先后整理出版多部著作;在欧洲和北美地区举办“少林文化节”，广泛开展中外文化交流活动;释永信方丈还先后在哈佛大学、斯坦福大学、伯克利学院、牛津大学等世界名校作少林文化专题讲座。

少林寺武僧团先后出访近百个国家与地区;英国女王伊丽莎白、南非总统曼德拉、德国总理迈克尔等外国元首约见释永信方丈;国外二百余个文化访问团参访少林寺;俄罗斯总统普京、美国前国务卿基辛格、国际奥委会主席罗格、斯里兰卡总理贾亚拉特纳等国家首脑、政府官员、世界名流参访少林寺;少林寺先后在海外设立数十个少林文化机构;世界各国习练少林功夫及热爱少林文化的达数千万人。

在这些活动中，形成了大量文件及其他文献，包括：外事接待、外事派遣、外事管理、因公出国（境）、国际邮件、科技交流合作、实物载体等几类。具体内容包括：请示批复、出访计划、联系函、国际邮件、审批报告、合作协议书、签署文件、出国（境）经费预算先行审核表、出国（境）费用预算明细表、国际学术研讨会形成的材料、宗教与文化论文、专著、涉外人员情况统计表、护照复印件、备忘录等。

少林寺对外文化交流档案中有一些特殊类型的珍贵历史文献，如“日本少林寺拳法开祖宗道臣大和尚归山纪念碑”等。

2.2.10 少林寺人物档案文献。少林寺人物档案主要对象是对少林寺发展做出卓越贡献的历史人物和在少林寺留下墨宝等的相关重要人物的档案。

温玉成著《少林史话 图文本》讲到“雪庭福裕”：福裕至少林寺后，大力经营，兴扑起废，训徒说法，将少林寺恢复到金代的规模。他还重整少林寺的下院永庆寺，恢复白马寺，因缘会合，倾动一时。[60]

（金）元好问《传世藏书·集成·别集7 元好问集》有：“少林 金·元好问”[61] ;（清）张九钺撰，雷磊校点《陶园诗文集》有“观少林寺中碑刻二首”“出登封城夜行投少林寺”“重入少林寺二首”“坐少林客馆”“少林月夜”[62];（清）蒋溥等奉敕撰《中国佛寺史志汇刊 第2辑 第26-28册 227 钦定盘山志 1》有“自少林寺至西静室诗 李锴”“少林寺次韵诗 萨哈岱”“少林寺道上望云罩寺不至 查曦”“少林寺诗 宋宗元”“至少林寺诗 德意”[63]等，涉及众多历史人物。

蒋夏雨主编《俞大猷研究》中讲道：“少林武术成为中华武术的代表，俞大猷功不可没。”[64]俞大猷以《剑经》赠传少林寺，亲授宗擎、普从，《新建十方禅院碑》有此记载“三载之间，谆谆教之，皆得其真诀”。[65]

2.2.11“大少林”檔案（少林文化圈档案）。少林寺是一个独立寺庙的概念，它有大量国内下院和200多个海外文化交流中心，其文化圈遍及全球。少林档案还应该包括少林文化圈档案。

2.3 少林寺档案的特点与独特优势

2.3.1 特殊性。少林寺已经成为中华历史文化中的一个特殊符号与知名品牌，少林武术成为中华武术的杰出代表。少林寺档案是少林寺文化的原始符号记录，少林寺档案的整体组合和整体构成也是独特的，塔林、碑刻、伤科医药都代表着特殊的中华文化符号。少林寺档案文献的独特性、代表性是无与伦比的。

2.3.2 综合性与丰富性。少林寺延续时间达1500年，而且其文化内涵丰富多样。少林有五宝：少林佛学第一宝，少林武术第二宝，少林建筑塔林碑刻第三宝，少林伤科第四宝，少林影视第五宝。任何一项都可以立足天下，五宝合一，真正是天下无双。而承载、记录、表现这五宝的档案文献，也真正是人间瑰宝。

2.3.3 跨领域的巨大影响力。少林寺的影响不只是局限于佛教界、武术界，它通过影视等现代传媒手段，已经成为全民皆知的文化符号，具有跨领域的巨大影响力。“少林文化，人类共享”已成为少林寺的理念，少林寺档案将具体体现这种社会文化影响。

总之，少林寺档案，作为延续千年、数量达数万乃至数十万份的巨量存在，在人类宗教档案史上是独一无二的。

注释和参考文献：

[1]徐拥军.新修订《中华人民共和国档案法》的特点[J].中国档案，2020（07）： 26-27.

[2]管先海.我最关注的《档案法》修订[J].档案管理2020（06）： 10-13.

[3]国家档案局政策法规研究司.新修订的《中华人民共和国档案法》解读[J].云南档案，2020（08）： 21-23.

[4]康胜利.关于《档案法》“修正”和“修订”的辨析与正义[J].档案管理，2021（01）：5-6.

（作者单位：郑州航空工业管理学院文法学院 来稿日期：2021-01-19）