美国出口管制现状及其对我国科技创新的影响

傅翠晓，庄 珺

（上海市科学学研究所，上海 200031）

出口管制作为美国维护国家利益的一种政策工具，其主要目的一方面是通过限制美国最敏感的技术和武器、防范武器和技术（尤其是大规模杀伤性武器）的扩散来保障美国国家安全利益；另一方面是阻止可疑最终用户获得相关武器与技术，以维护美国国家优势地位。2018年以来，中美贸易摩擦和争端不断升级，对华技术出口管制作为美国维护国家安全利益和技术竞争优势的主要手段之一，也在不断调整内容，加强对华高新技术出口管制的力度。在美国步步紧逼的科技遏制态势下，我国科技创新尤其是民用科技方面，必将遭受一定的不利影响，通过明晰美国技术出口管制的最新趋势，预判我国科技创新将受到哪些影响，可为我国科技界提前做好预案，尽可能地降低不利影响，提供有力支撑。

当前学术界已有较多研究关注中美贸易摩擦问题，综合来看，大多数研究集中于从国际贸易、高新技术产业发展等角度展开［1-6］，也有研究尝试通过对美国技术出口管制体系及其实体清单等内容进行解读，进而分析美国技术出口管制制度特征及相关影响［7-10］。然而随着中美贸易摩擦愈演愈烈，美国对华技术出口管制措施不断升级，相应的实体清单频频扩容，管制方向和重点也在发生变化，因而需要在以往研究的基础上，及时进行进一步的梳理。在这种背景下，本文主要聚焦民用科技领域，通过梳理近期美国对华技术出口管制新举措，从管制领域、管制重点及管制措施等方面入手分析美国对华技术出口管制的新趋势，进而预判其对我国科技创新造成的影响，并提出相应的对策与建议。

1 美国出口管制制度概况

1.1 制度背景

出口管制一直是美国国家战略的重要组成部分。美国的出口管制起源于两次世界大战之间，而在冷战开始后，美国通过《1949年出口管制法》，禁止任何军事和政治上有战略意义的物资出口到社会主义国家，几乎具有禁运性质。随着国际政治环境的改善和东西方关系的缓和，美国在限制贸易以追求国家安全利益最大化和促进贸易以追求国家经济利益最大化的权衡上，逐步倾向于促进贸易。《1969年出口管制法》和《1979年出口管制法》相继出台，强调了出口对于经济的重要性，把出口管制限定在必要的范围内。在此后，美国的贸易逆差在80年代不断扩大，美国通过制定《出口管制条例》（Export Administration Regulations，简称EAR），提高了出口管制政策的透明度，并放宽了部分管制措施。冷战结束后，历届政府对于出口管理都进行了一些改革，但整体上仍保持原有框架。2018年美国通过了《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act，简称ECRA），在一定程度上将美国商务部现有的实践进行了法典化，为现行两用物项出口管制规则提供永久的立法基础［11-13］。

1.2 相关法律法规

美国出口管制涉及的法规众多，其中与民用领域技术出口管制相关的主要包括ECRA、《出口管理法》（Export Administration Act，简称EAA）和EAR，执行机构主要为美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，简称BIS），相关法规梳理如表1所示。

表1 美国出口管制（涉及民用科技领域）相关法规梳理

EAA于1979年正式出台，在2001年失效前，EAA一直是军民两用出口管制的主要依据，而自小布什政府之后，美国总统一般都通过援引《国际紧急经济授权法》（International Emergency EconomicPowers Act，简称 IEEPA），继续沿用该法。EAA共21部分，详细规定了出口管制原则、范围及严格的惩处措施。

EAR主要是根据EAA制定而成，进一步明确了出口管理的原则、商品管制清单、国家管制清单等内容。EAR的范围除了受到其他联邦机构专属管辖的物品外，还包括军用、军民两用、民用物品。其中的《商业管制清单》（Commerce Control List，简称CCL）详细列出了各类被管制的物项。此外，EAR还对特定的国家和特定的实体设置了清单，对于向清单中的国家或实体出口、转出口商业管制清单中的物品通常都需要取得BIS的许可。

为加强对新兴技术和核心基础技术的管理，2018年美国通过了ECRA。ECRA在一定程度上将美国商务部现有的实践进行法典化，为现行两用物项出口管制规则提供永久的立法基础，同时该法案还将扩大美国出口管制法的适用范围，将出口管制扩展到新兴和基础技术的出口、再出口或转让层面。ECRA的出台使得现行的美国出口管制规则有了立法依据，赋予了EAR永久有效性。自此，EAR即成为ECRA的具体实施细则，对原产于美国的商品、软件和技术的出口、转出口等进行限制，为EAR提供永久性法定授权。

1.3 主要管制举措及管制清单

目前，美国相关管制清单中影响力较大的除了CCL之外，还有实体清单（Entity List，简称EL）、未核实清单（Unverified List，简称UVL），以及2020年6月最新首次公开的中国涉军公司清单（Communist Chinese Military Companies，简称CCMC）和2020年底最新增加的军事最终用户清单（Military End User，简称MEU）等。

CCL专门针对生化武器、核不扩散、国家安全、导弹技术、区域稳定、枪支公约、犯罪控制和反恐等目的实施出口管制。确认出口是否需要申请许可证，必须首先确认拟出口的物项是否受CCL的出口管制分类编码（Export Control Classification Number，简称ECCN）管制，通过ECCN，可以明确管制物项的类别和组别、受管制原因以及属于多边还是单边管制等。若拟出口物项受EAR管制，但无法在CCL上归入某一具体的ECCN编码，则统一分配EAR99编码。多数情形下，出口EAR99物项无须申请许可证。然而，若某EAR99物项的最终用户为“禁运国家（embargoed country）”、被制裁国家或实体，或该物项的最终用途为美国所禁止的用途，基于全面控制原则，该物项的出口也需要申请许可证。

EL是根据EAR中规定的最终用户、最终用途和禁运国家等规则制定的，BIS将其认为“可能/已经危害美国国家安全”的企业、个人或组织（以下简称“实体”）列入该清单中。EL可以说是目前美国出口管制举措中最严格的一种。EAR规定，美国出口商与实体清单中的实体进行交易（包括出口、再出口甚至国内转让）前，只要其交易的物项属于EAR管制的范围，都必须获得相应的出口许可证，且一般没有许可例外情况，而对于大多数被列入实体清单的实体，美国商务部在审查出口许可证申请时，会采取“推定拒绝”（Presumption of Denial）的许可审查政策。可见，这几乎切断了实体清单上的实体与美国供应商的一切交易。目前（截至2021年4月9日），美国已将全球1 589个实体列入EL，涵盖77个国家，中国实体共有500个（含附属机构），位居全球之首，其中包括中国大陆391个，中国香港101个，中国台湾8个。

UVL主要针对BIS无法在其先前交易中确认物品最终用途的当事方，清单内容主要包括国别、机构名称和地址、联邦公报引用和出版日期。目前（截至2021年1月11日）UVL共包括全球19个国家的141个实体，其中中国共73个（包括中国大陆26个，中国香港47个）。

CCMC的效力区别于EL，被列入该清单并不意味着企业立即面临处罚或交易受限，但其被授权在美国总统未宣布国家进入紧急状态的情况下，可以直接实施其认为适当的制裁措施。在美国国防部公布的五批CCMC中，共包含44家中国企业。

MEU是BIS于2020年12月23日新增设的一个清单，主要规定美国出口商、再出口商和转让人，在未经许可下禁止向所列实体（以企业为主）出口、再出口或转让（在国内）指定物项。目前该清单共包括全球102家机构，涵盖4个国家，其中中国机构共59家。

2 美对华技术出口管制的新举措

2018年4月16日，美国政府对中兴通讯的制裁是中美贸易摩擦开始的一个标志性事件。2018年11月，BIS依据ECRA，发布了一份新的出口管制框架方案《拟定法规的预先通告》（Advance notice of proposed rulemaking），其中拟定了14个新兴和基础技术的代表类别对外征求意见，首次将出口管制扩大到新兴和基础技术领域。随后的一年多来，特朗普政府对华技术出口管制不断升级，管制领域和管制措施也不断扩容，主要事件梳理如表2所示。

表2 美国对华技术出口管制近期主要事件梳理

3 美对华技术出口管制最新趋势

从美对华技术出口管制的新举措来看，无论从管制领域和方向，还是从管制原因和手段，都呈现出新的特征，主要体现在以下几个方面。

在继电保护技术应用在智能电网的建设当中时，必须要对多个问题来进行考虑，从根本上实现继电保护技术在智能电网建设中的应用。

3.1 管制领域不断扩大且更加关注未来技术方向

美国商业管制清单一般包括十大领域：核及核相关；材料、化学、微生物及毒素；材料加工；电子；计算机；通信和信息安全；传感器与激光；导航与航空电子设备；潜艇；航空航天与推进。每个行业从应用角度又分为五类：系统、装备和组件；测试、检测与生产装备；材料；软件；技术。而2018年11月公开的新的出口管制框架方案，将管制领域进一步扩展到新兴和基础技术领域，涵盖十四大领域，包括：生物技术；人工智能；位置、导航和定时技术；微处理器技术；先进计算技术；数据分析技术；量子信息和传感技术；物流技术；添加剂制造；机器人；脑机接口；高超音速空气动力学；先进材料；先进监控技术。可见，这一框架几乎涵盖了当前所有的前沿技术类别，且技术和行业边界并不清晰。例如，作为当前典型的新兴产业领域之一的人工智能，本身范围很广泛，包含内容复杂，其涉及的多项技术已被详细列入其中，如神经网络和深度学习、进化和遗传计算、强化学习计算机视觉等；先进材料、先进计算这些领域则主要是针对未来的潜在技术；而数据分析技术、先进监控技术这些领域又是相对具体的技术领域。因此，单看每个技术领域似乎并不复杂，但将14个领域整合到一起，则是一个强大的组合，几乎涵盖了新兴产业领域的方方面面。可见，这是一个开放式架构，使未来美国的出口管制制度所包含的内容可无限放大，很多潜在技术均被加入，为其后续不断扩大技术出口管制范围提供了可能。

此外，2020年4月28日，BIS宣布修订EAR，增补第744.21部分补编2中受军方最终用途和最终用户许可要求约束的项目清单，将材料、化学物质、微生物和毒品；加工材料；用于设计、开发、生产的电子产品；高性能计算机；电信和信息安全设备及软件；传感器及激光器；导航和航空电子；航海设备组件；推进系统、航天及相关设备等总计九大类物品增加到出口管制分类编码ECCN中，进一步扩大了针对中国、俄罗斯和委内瑞拉的出口管制范围。

3.2 趋于增大美国自由裁定空间

在2020年4月BIS发布的出口管制新规中，对“军事最终用途”进行了重新界定，对中国的许可要求进一步扩展到除“军事最终用途”之外，还包括“军事最终用户”。而“军事最终用户”不单纯是指军事组织，也涉及民用企业，只要其业务与任何一个军事用途相关（经修订，EAR第744.21（f）条中“军事最终用途”的定义将包括支持或有助于军事的运行、安装、维护、修理、大修和翻新六个要素）。例如，一家中国汽车企业修理军车，无论其从美国进口的产品是何用途，在新规下就已被视为“军事最终用户”而受到管制。可见，修订后的出口管制措施进一步增大了美国自由裁定的空间，当其想要对我国科技界行使加压手段时，只要找到与“军事用途”或“军事终端用户”相关的借口即可。此外，新规也体现出很强的强制性，其程度远超瓦森纳协议，目标也主要指向了中国正在发展的高科技产业，特别是我国集成电路和大飞机产业。

3.3 不断收紧对华高科技企业的管制力度

2019年以来，美国将中国的高科技企业作为重点管控对象，不断扩容其实体清单。华为公司作为中国高科技企业的典型代表，2020年以来，BIS不断针对华为公司升级其出口管制力度，将华为及其关联企业列为美国实体清单中的特殊实体，先后两次修订EAR中的外国生产直接产品规则，不断扩大外国直接产品的界定，升级对华为公司的管制力度。一是在2020年5月15日修订中强调只要利用了其规定的16个指定ECCN代码的美国原产软件的直接产品，或利用位于美国境外的任何大型设备或组件进行生产的直接产品，则要求外国主体在出口、再出口和转让给华为及其关联公司时，必须事先向BIS申请许可证，而不管华为及其关联实体生产或开发的集成电路设计产品本身是否受EAR管制；二是在2020年8月17日修订中进一步针对华为的芯片生产和开发升级管制措施，强调只要外国生产直接产品属于或生产过程中用到了其中的16个指定ECCN代码的技术或软件的直接产品，无论生产主体是谁，只要最终该产品直接或间接提供给华为或者经手华为公司及其关联企业，均需要事先申请许可证。截至目前，华为已有152个公司以及关联实体被列入实体清单，不仅涉及技术公司，还包括部分技术投资公司。

4 美国升级对华出口管制对我国科技创新的影响

美国的技术出口管制一直是中美之间科技合作的主要制度性障碍。近年来，美国不断升级对华技术出口管制，对我国科技创新带来了不利影响，使我国高科技产业发展受到一定阻碍。

4.1 为我国技术研发和新产品生产带来不确定风险

在目前美国最新的出口管制制度体系（以下简称“新规”）中，有许多涉及高科技领域前端研发所需的原材料、零部件和设备被列入管制清单中，使原本可以直接进口的产品无法获得许可，影响我国技术研发进程，给技术研发和新产品生产带来不确定性风险，尤其是在大飞机领域表现尤为突出。由于目前新规中涉及对民用飞机零部件的限制，这为我国国产C919大飞机的研制和生产带来新的挑战。尽管我国C919整机拥有自主知识产权，但仍有很多零部件和技术是由国外供应商提供，而其中的发动机、飞行控制器、航空电子、起落架等核心部件则主要来自于美国。因此，新规的实施使国产大飞机不得不尽快制定替代方案，选择其他供应商或加速国产替代，这无疑会影响C919大飞机的试飞与投产进度。在当前C919已经获得800架以上的意向订单情况下，新规的实施有可能会使飞机交付时间延迟，不仅影响市场信用，导致失去客户，也可能面临要求索赔的风险。

4.2 我国高科技产业进军中高端市场受到阻碍

近年来，随着全球化进程的不断加快，我国很多产业领域逐步融入全球产业链，但整体来看，仍以中低端市场为主，尤其是高科技领域，我国技术水平与西方发达国家还有明显的差距。《国家中长期发展纲要》和《国家创新驱动发展战略纲要》的出台，明确了我国建设科技强国、推进产业进入全球价值链中高端的目标。目前，美国的出口管制新规无疑是为阻止我国高科技产品进入全球中高端市场，防止威胁美国本土企业在全球竞争下的霸权地位，这集中体现在美国对集成电路领域的出口管控上。新规不仅涉及激光、雷达等相关系统和组件，也涉及半导体器件或材料的制造设备及相关配件，即以往很多用于民用的集成电路产品、设备和技术，以前并不需要申请出口许可证，但新规后，无论是军用还是民用，只要美国企业向与军方有关联的中国企业出售上述产品时，都必须申请出口许可，而在严苛的审查制度下，获得进口许可的可能性又非常低。而当前美国企业在物理气相沉积（Physical Vapor Deposition，PVD）、离子注入、化学机械抛光技术（Chemical Mechanical Polishing，CMP）及检测设备领域仍处于垄断地位，这意味着国内集成电路制造企业很难再进口美国的这些设备，国产芯片向中高端市场迈进的步伐必将受到阻碍。

4.3 我国企业的国际并购和技术合作受到影响

企业并购和技术授权是我国企业参与国际合作的主要模式，也是国内产业融入全球，提升产业能级的重要途径。但在当前美国不断加大对华技术出口管制力度的背景下，这一合作模式运行也受到阻碍。以集成电路领域为例，近年来，美国不断加强对中资收购的审查，中国企业对涉美企业的国际并购行为基本已无法实现，与美方企业的合作也仅限于技术合作模式。在2020年5月之前，IBM、英特尔等美国公司仍与中国企业以技术授权的形式进行合作，但随着美国出口管制制度的不断更新，这种技术授权合作模式也将被中止，美国随时有可能依据其对“军事最终用户”和“军事最终用途”的模糊界定，切断中美间的技术授权合作渠道。且在当前华为海思ARM授权已然终止的现状下，国内大批芯片厂商，如海光、澜起、飞腾等也都将面临断供风险。

4.4 与华为相关的上下游企业营收受到一定的负面打击

美国针对华为的最新出口管制制度，不仅直接限制华为及其下属各子公司使用美国软件来设计芯片产品，而且也对全球范围内的晶圆代工厂和封测厂商进行限制，只要这些厂商使用了美国设备或技术，就不能为华为代工生产芯片产品，这对于华为及华为的供应商，如台积电、新飞通光电、博通、高通、希捷、美光等的营收情况都将造成直接负面影响。部分美国企业以往还可以通过海外生产等方式绕开EAR的管制，但如今这一路径也已行不通，相关产品的转移和国产化仍有技术和成本问题需要解决。除了华为上游供应商受到不利影响，在整个全球信息通信产业链的各个环节上，大量与华为有关联的科技企业的发展进程将受到影响，进而使全球制造业、供应链和价值链遭受冲击，全球化进程受阻。

5 相关对策与建议

尽管美国出口管制新规的出台给我国高科技产业带来诸多负面影响，但也应看到，美国出口管制的收紧会反过来刺激国内科技创新，激发国内科技加快摆脱美国控制的意愿，国内科技界应积极应对外部局势，调整科技战略。

5.1 加强合规体系建设

我国相关政府部门、智库和咨询机构应及时研究和更新美国最新出口管制制度体系，指导国内相关企业、机构和个人充分理解美国新规。相关企业应在充分理解美国新规的基础上，尽快建立内部合规体系，避免遭受制裁。对于已被列入美国实体清单或未核实清单的实体，一方面要加强交易前审查，主要审查所交易商品是否属于美国出口管制的物项，是否包含美国成分，是否属于美国出口管制所定义的出口、再出口、境外转移或视同出口行为等；另一方面，要积极争取退出实体清单，尽管退出实体清单的困难非常大（因修改实体条目需要征得美国最终用户委员会的“一致同意”而非“多数同意”），但仍不是没有可能。对于未被列入美国实体清单或未核实清单的实体，要加强对美国出口管制制度的理解，重视对EAR所列敏感问题的排查，避免被列入美国实体清单或未核实清单；积极寻求外部支持，在政府相关部门、智库和专业律师的帮助下，尽快建立和完善内部合规体系。同时，在进行国际贸易行为时，注意排查对方企业是否属于美国出口管制的对象，在需要时按规定申请相关许可证。

5.2 拓展新的国际合作渠道

尽管美国出口管制政策持续收紧，但在企业层面，仍大多坚持“合作才能共赢”的理念，国际相关科技企业也都在尽力寻求与中国企业合作的途径，在这种形势下，国内企业更要以积极开放的心态，与国际企业和机构加强合作。例如，寻求与欧洲、日韩等发达国家的技术合作与对接，加大和“一带一路”沿线国家的交流与互助，以拓宽相关技术和重要零部件的来源渠道，优化企业供应链结构。政府部门应积极探索既能符合商业原则，又能规避政治监管的新型可持续合作模式，同时加强组织相关国际交流，促进企业间的国际合作。

5.3 增强技术研发和创新力度

在美国出口管制新规背景下，国内科技界应更加努力提升实力和底气，加快寻求替代方案，增强自主创新意识，促使高科技产业尽快“去美国化”，打造无美供应链。而推动产业创新和发展最重要的是创新人才、科研专家和管理团队。我国科技界应进一步加大在基础教育和研发领域的资本投入，只有长期的投入和坚持才能逐步提高我国高科技领域的自主创新能力。同时也应更加注重领域人才的培养，在人才增量上做文章，大力培养本国核心竞争力，建立自己的人才储备网络，增加科研边际产出。

5.4 加快完善法制建设和充分运用法律武器

一方面，进一步优化完善我国《出口管制法》，及时出台相应的配套法规和制度，发掘国内处于全球领先的科技和产品，有针对性地列入出口管制清单，以营造有利于我国科技企业参与国际竞争的公平、透明的市场环境；另一方面，充分利用国际司法管辖权规则，合理规避美国通过域外管辖权对我国科技企业实施制裁。在面对美国的“长臂管辖”时，基于国家主权平等的原则，中国企业有权依据相关法律，如《中华人民共和国仲裁法》《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》《选择法院协议公约》等自主选择受管辖的法院，争取获得有利判决。