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明清时期府县官对上政务运作

2021-06-15柏桦

关键词:建言

摘要:明清时期对府县官实行多头领导,面对众多的上司,除了朝廷规定的政务工作程序之外,还有非制度规定的手段,使对上政务运作变得复杂。府县官对上政务运作主要通过文书实现,不同的文书应用到不同的政务,既有典章制度的规定,也有人为的技巧,以至文牍盛行,务虚而不务实的工作作风直接影响到地方治理的效果。除了文书之外,府县官晋见上司也是常态,这原本是政务处理最便捷的方式,但在上下不能够同心的情况下,往往成为互相猜度的角斗场。建言既给予府县官以直接向君主陈说的机会,也给他们带来风险。条陈既能够反映本地的问题,也能够显示出府县官的才能,却难免泛泛空言。府县官对上政务运作必须使用权术,事上成为工作重点。

关键词:上行文书;相见礼;建言;条陈;事上

中图分类号:D691文献标识码:A文章编号:1672-1101(2021)01-0044-08

作者简介:柏桦(1953-),男,北京人,法學硕士,历史学博士(中国),文学博士(日本),安徽理工大学双聘教授、博士生导师,澳门科技大学博士生导师,天津市优秀法学家,青海省昆仑学者,主要专业:中国政治制度史、中国法律制度史。

Abstract:IntheQingDynasty,prefecturesandcountieswereledbymultipleheads.Inthefaceofnumeroussuperiors,inadditiontotheadministrativeworkproceduresstipulatedbythecourt,therewerealsonon-institutionalmeans,whichmadetheoperationofadministrativeaffairscomplicated.Theoperationofgovernmentaffairsbetweenprefectureandcountyofficialsandtheirsuperiorsismainlyrealizedthroughdocuments.Differentdocumentswereappliedtodifferentgovernmentaffairs,inwhichtherewererulesandregulationsaswellasman-madeskills.Asaresult,thereappearedtheprevalenceofpaperwork,andtheretreatbutnotpragmaticworkstyledirectlyaffectedtheeffectoflocalgovernance.Inadditiontodocuments,itwasnormalforprefecturalandcountyofficialstoseetheirsuperiors,whichwasoriginallythemostconvenientwaytodealwithgovernmentaffairs,butwhentheupperandlowerlevelscouldnotbeofthesamemind,itoftenbecameaarenaofmutualguessing.Makingsuggestionsandpresentationbyitemsgivestheprefecturalandcountyofficialstheopportunitytospeakdirectlytothemonarch,butalsobringsthemrisks,foritcannotonlyreflectlocalproblems,butalsoshowthetalentsoftheofficials,anditishardtoavoidgeneralandemptywords.Prefecturalandcountyofficialshavetousepoliticaltrickeryintheoperationofgovernmentaffairsandservingthesuperiorshasbecomethefocusofwork.

Keywords:upwarddocument;meetingetiquette;givingsuggestion;presentationbyitems;servingthesuperiors

向上请示汇报,是明清府县官的主要责任之一,也是他们在行使政治权力时所必须要做到的大事。“成我者惟上,格我者亦惟上”[1]97。府县政事成功与否的关键所在,在于能否取得上峰的信任。欲取得上峰的信任,对上政务运作则是重要环节,主要是通过文书以达成。此外,还可通过面见上司直陈政务,在适当的机会进行建言。这些都是府县对上政治运作的重要内容和环节,既有严格而细密的规定,也有复杂而多变的技巧,高深而隐密的心理在此也表现得淋漓尽致。

一、对上文书形式

府县申上的文书形式主要有验、详、禀、册揭等文种据徐望之《公牍通论》所考,详、禀的公文名称始于清代,各种辞书也多引清代为例。而据《大明律·吏律·公式·事应奏不奏》和《官文书稽程》所载“若于亲临上司官处,禀议公事,必先随事详陈可否,定议禀说”、“若各衙门遇有所属申禀公事,随即详议可否,明白定夺回报”等条文及北京图书馆藏《祁彪佳文稿》(中文出版社,1979年)中所收有的许多详文、禀帖,可证明代就有这种文书形式。。明前期,必要时还可以使用奏疏直接向朝廷奏请;中叶以后,府县只能够通过督抚按转奏,不能够单独上奏了。

验文是一种最普通的向上申报形式,主要用于立案备查事件,有一定的固定格式,其文中必有“伏乞照验施行,须至申者”的套话[2]。由于是用于立案,因此不用书册。凡是在府县权限之内可决定、不用上宪批复的事务,均可使用之。

详文是府县官常用申上的文种。“夫详文者,详言其事而申之上宪者也。贵在源委清楚,词意明切而陈以可否之义,仰候宪裁”[3]。凡是在府县权限之内不能决定、必须请示上宪批准的事务,均可使用之。由于是用于向上请示、需要得到上峰批复可否实行的事件,因此除要标明“伏乞照详施行,须至详者”的套话之外,还需要附上书册等有关文书。详文是正式公文,需要备案,而且一经立案便成定规,府县官没有十分把握,一般不轻易使用详文,因为一纸入公门,九牛拔不出,一旦出现问题,很难有回旋余地。

禀文是“详文有所不便言与不必见之详文,而乃以禀通之也”[4]。禀文多用于汇报政务和公事磋商。由于禀文不是正式的公文,也不入公文档案备案,办事也有回旋的余地,因此府县官经常使用,进而成为通行的文书形式。

册揭是对官员考核和对下属官吏的考语和参评,是一种定期向上汇报的文书形式。由于这些考语和参评事涉隐密,故其末尾称:“理合具揭,需至密揭者”。册揭本来是用于考评,但因册揭属于保密文书,所以有些官员也用于密告。府县官考核属下官吏的职责颇重,这种需要定期申上的文书是不能延误的。

清代府县事务的专家汪辉祖在谈及申上文书时指出:“申上之文必须委曲详明。然申上有三:曰验,曰详,曰禀。验止立案。详虽批回,而自道以上皆经承拟批,上官有无暇寓目者。禀则无不亲阅,遇有情节繁琐,不便入详及不必详办之事,非禀不可,宜措词委曲,叙事显明,上官阅之,自然依允。凡留意人才之上官,往往于禀揭审示疏密,惟事尚未定,勿向上官率陈。凡率陈之故有二:一则中无把握,姑餂上官意趣;一则好为夸张,冀博上官称誉。不知案情未定,尚待研求,上官一主先入之言,则更正不易。至驳诘之后,难以声说,势必护前迁就,所伤实多”[5]。汪辉祖只谈了一些申上文书的写作要领,而黄六鸿则谈及写作技巧。大凡府县官都视申上文书为要务,无不在申上文书上下功夫。

府县除向上级申详之外,在适当的机会还可以用奏疏的形式向朝廷请示。按“国初定制,臣民具疏上于朝廷者为奏本,东宫者为启本,皆细字。后在京诸司以奏本不便,凡公事用题本,其制比奏启本略小而字稍大”[6]。最初府县官是有权使用奏疏直接向朝廷请示和申明主张的,但自正统以后便有所限制,在原则上要逐级申诉,因此,府县官不经过上司认可直接使用奏疏文书的不多,即便使用也要知照上司或变换名义。如嘉靖时河南长垣知县杜纬的《代县民王佑奏马政疏》[7]、洪熙时清河知县李信圭的两疏减役等[8],都是借县民之名而申明自己的看法。明末至清代,府县官已经不能够用奏疏直奏朝廷,必须通过督抚按转奏或代述其大旨。

府县是亲民之官,当然注重于本府县现实。其所申禀的上司,职在承流宣播和澄清吏治,当然注重府县对政令的贯彻实行和称职与否。所谓“上司各行所见,未尝亲睹民之疾苦,故多操切,为事所赖以调停其间者,在吾有司耳。若上司知操切而有司不知调停,则民无所措手足矣”[1]97。上司的所作所为不见得符合实际,府县官在落实的时候也会有难处,调停则在于既能够奉上不怠,也能够安下不误,故要有施政技巧。

府县官基于本地的利益要办某些事情,因为没有权力决定,只有向上请示,一旦得到上宪批准,府县官便有权力去贯彻实行。《嘉靖长垣县志》的编纂者在编入现任知县杜纬的几篇奏疏文移后评论云:“令之责任在安养。垣之急莫如水患、里甲、马政久矣!杜令奏疏闻于朝,文移恳于当路,使数年之弊政民困解,可谓达民牧矣。至其广储畜以裕国用,收才勇以壮国威,敦信义以固国本,则又深切政务而凿凿可行者也,司国苟能采而择之,亦可小补哉”[7]。通过这些上行文書,府县官痛陈某些事实行的必要性,或多或少可以影响到上司的决策。

府县官通过申禀,取得上司的示下,是得到上援,也就能够对本地的“刑名、钱谷、上供、送迎、调发诸具繁伙,素号难办”的众多事务“处之绰然”[9]。如没有上援,则处处遇难。由此出现一种怪现象,即不管事之大小,一概申禀,“若米盐琐细一一上闻,则所遗者反大矣”[10]。这种现象成为风气,不但使府县官难以展布其才,而且使他们的自主行政权也丧失殆尽。从府县官角度上看,他们对上司不得不倚赖,但不能绝对倚赖。若是“上官曰是,彼亦是;上官曰非,彼亦非;迨其后事势乖违,民怨沸腾,彼则曰此是上官之意”[1]99。以为一旦出事就可以委过于上官,殊不知“上宪之言不可恃,吾竭力以事之,彼未尝不加奖借,偶有不合,绝不肯为我弥缝”[1]101。祸害当头各自飞,更何况以小争大,小必不胜。即便如此,有文书在案,有证据可查,上峰的批示仍不失为府县官的保护伞。以此之故,府县官频繁地使用申上文书,使公文数量巨增,弊端百出。正如明人谢肇淛所讲:“至于文移之往来,岁时之申报,词讼之招详,官评之册揭,纷沓重积,徒为鼠蠹薪炬之资,而劳民伤财,不知纪极。噫!弊也久矣”[11]。更何况“簿书文移,上下所凭以为信者也。然今上之施于下者,非必其尽行也,以应故事而已。下之申于上者,亦非必其尽行也,以应故事而已”[12]。文牍盛行,也就很难注重实事。

二、晋见上司与陈说

府县官到任之后,参谒上司是不可少的礼节;上司召见、府县官有事求见也是正常政务,面见不同上司的机会很多。按照明代礼仪规定,官是按尊卑等级行拜揖礼。府县官见高于自己两品以上的官要行两拜礼,上官不用回拜。“凡司属官品级亚于上司官者禀事则跪”。“凡揖礼,下见上,躬身举手齐眼为敬,上官随坐随立无答;其次下官举手齐口,上官举手齐心答之”[13]。这种按公事礼和常见礼区别的方法,本身就有一定的缺陷。下官见上官,很难区分是有无公事;在相见礼节上,往往就重不就轻。在当时就有人认为下官见上官礼仪已经超出典制规定,行大礼而卑躬屈膝,自贬低而不乏心术,都是因为权力的作用

【明】王世贞《觚不觚录》云:"二司自谒吏部、都察院,庭参有跪,而至于朝房私第,及驿传迎送,则为长揖而已。内阁大臣虽尊贵,无跪礼,而江陵之奔丧,所经省分,三司皆出数百里外以谒,然跪者十之六七,未尽纯。暨还朝,则先遣牌谓本阁部所经由,二司相见,俱照见部礼,于是无不跪者矣。"此段描述维妙维肖。张居正奔丧,能否再回京掌权尚未可得知,故跪者十之六七,而回京定是掌权,故无不跪者。这种重礼以示尊敬,实际上都是对权力的崇拜和畏惧的具体表现。。面对执掌自己前程命运的上司,“守令不问贤不肖,惟以奉承为臧否,跪拜频仍”[14],俨然主仆。在这种关系下,府县官在政务上同上司探讨协商的权力顿失,只有惟命是从,俯首听令,丝毫不敢违忤上司意图,不然就会丢官卸职,乃至于被问罪。

从府县官见上司的礼节上来看,府县官从本来正堂的身份降为属员,地位明显下降。由于礼仪上尊卑差距明显,府县官面见上司时也难免产生一种畏惧心理。正是这种畏惧心理,使他们不敢坦率陈述政务上的主见,即便陈述,也因常遭呵斥而自讨没趣,惟上是听便成为他们唯一可选择之路。在这种情况下,上下级的关系变为上持督责之权以临下,下以催逼之权以奉上,一时间,“任有司者,以催办钱谷为能事,以奉承上官为得体。而司之临府,府之临州,州之临县,不察俗之厚薄,不问民之休戚,首先计其迎送之远近,伺其拜跪之疾徐,假公营私,要一奉十,稍拂其意,便有文翁之教化,阳成之抚字,轻不免于骂詈,重莫逃于捶楚”[15]。在上司的显赫威严下,府县官陈述政务就不能不讲究策略,“事上”成为专门的学问。

有关“事上”之道,一般的官箴书中都有论述。如宋代李元弼《作邑自箴》卷1《正己》谈“上官误有沮驳公事,不可谓理胜在我,辄应答之间失上下之分”,元代张养浩《牧民忠告》将《事长》归纳为各守涯分、宁人负我、处患难、分谤、以礼下人、不可以律己之律律人等6条,明吕坤《实政录》把事上作为政事成败的关键,佘自强《治谱》、汪天锡《官箴集要》等也都有事上之目。清人官箴论及事上尤多,仅徐栋辑《牧令书》卷5《事上》中就收有12人的议论,而黄六鸿的议论尚无收入其中。

黄六鸿的议论颇符合明中叶至清前期的地方官场现状,也很有代表性。在黄六鸿看来,事上应持有“敬”与“勤”两字,因为“敬则傲慢不敢生,而参见必恭必慎,仪节必时必周;勤则怠忽不敢萌,而奉行之必详必速,咨请之必婉必诚”。除了谨慎恭敬,勤政婉诚之外,还要注意各种细节,“揣之时势,毋过谄,毋不中度,语寒暄则先后有序,禀公事则详切有要”。关注表情而揣摩上司心理,在上司问事的时候,除了事先有所准备之外,千万不能够说这是自己的看法,不是讲制度规定,就是与同寅共同商议,不给上司以独断专行的感受。仅仅注意礼节与言语还不够,礼物是不能够少的,“馈送土宜,悉照旧规,务于先期躬亲简点”。所谓的“旧规”乃是常例,不可以随便增减,但也要视上司喜怒而为,不能够“虚词巧饰以示欺”,也不能够“蒙混草率以示疏”,在审度轻重的情况下给自己留有余地。若上司经过或来本地视察,“刍舆按部,厨传供帐,丰盛宜加,册籍仗仪,整齐具备”。招待要周全,既不能够豪华使之感觉奢侈,也不能够简略使之感觉怠慢,总以不让上司挑出毛病为准。把那些呼冤喊告者控制起来,不能够让他们拦轿喊冤;所张贴的告示,凡是上司颁下,务必张挂通衢,而本官发布的告示取下来,不让上司抓到把柄。接待上司如此,对上司所派之人也不能够怠慢,总要看其来头,这些人不能够决定府县官的荣辱,却能够向上司进言,所以接待要让他们不能够“毁谤”为度,最好能够掌握这些人的一些把柄。在黄六鸿看来,这些“皆以卑奉尊,以下事上之正轨也”[16]。在这种常规接待与面见上司的过程中,已经显示出府县官与上司的关系并不是简单的上下级关系,彼此相互利用与相互防范之态已经是昭然若揭了。

“事上”之难是不可逃避的,因为事必上成。没有上司的支持和庇护,府县官是不可能平安一任的。府县官之所以把面见上司为要务,除政务的需要之外,博取上司的好感是主要目的。有些府县官除因上司召见以外,总是千方百计地寻找各种机会去见上司。值得注意的是,大多数地方事务不是在府县官面见上司时得到解决的。碍于礼仪和高低贵贱,基于利害,这种面见往往成为上下各怀私计的排练场。在上以察察之心而猜疑,下则以韬晦之计以自全的情况下【清】徐栋《牧令书》卷5《事上》云:"良郡守不易得,不韬晦则与之争名而犯其所忌,贾祸之道也。然惧逼上官,遂如木偶以听,其位置一无所措施乎?非也!归功于上而己不有焉(官箴书集成7,黄山书社1997年第97页。)。,彬彬有礼的会见,实际上就是上下猜度的角斗场。

三、建言与条陈

下诏求直言是历代统治者的一项统治策略,明清也不例外。如洪武九年(1376),朱元璋下诏:“迩来钦天监报五星紊度,日月相刑,于是静居,日省古今,乾道变化,殃咎在乎人君,思之至此,皇皇无措,惟冀臣民许言朕过。于戏!于斯之道,惟忠且仁者能鉴之,若假公济私,乖贤人君子之操,非所望焉”

《明太祖实录》卷109,洪武九年闰九月庚寅条。。此诏颁出,有不少人上书,其中有一些人因言事中听,授官进级。由于没有规定建言格式,一些人建言之文长且滥,其中刑部主事茹太素的“论时务五事累五万余言”,导致朱元璋颁布建言格式:“颁示中外,使言者直陈得失,无事繁文,自序其善”

《明太祖实录》卷110,洪武九年十二月庚戌朔条。。自此以后,建言成为一种制度而载入《会典》之中。

建言的内容很多,“凡有利国利民之事”,“若官吏人等贪赃坏法,颠倒是非。酷虐良民,及婚姻、田土、军役等事,一体职掌榜文内事理”,均可用建言的形式“具状自下而上陈告”。建言之状由六部、都察院、给事中会议,定其可否而奏闻,“其间可行者,移各该衙门施行,若泛言不切,立案不行”。因为有官吏军民人等利用建言而假公济私的现象,景泰四年(1453)“令建言者,该衙门详细参看,果有利国利民,可行则行。有假以言事报复雠怨者,具奏治罪”[17]。建言需要所属衙门参看,也就使这种建言完全控制在各级官府手中。

由于建言需通过官府审查,且要官府用印,地方长官便有能力控制和掌握这种建言。有些府县官利用建言把一些自己难言而又无权决定的事诉之于上,取得一定的效果。如“外僚之最卑者馮坚,一典史也,洪武中条陈开国政体,而太祖嘉纳之。潘叔正,一州同也,永乐中建言会通河事宜,而成祖采用之”[18]。这是有名的府县级官员建言成功的事。永乐以后,对建言的控制加强,“凡非科道官而建言者,世必诟之曰是出位,曰是好名,又曰是为进取之捷径耳”[19]。没有言责的府县官若建言,不但容易招惹上司不悦,更易引起左右的议论,有时还成为获罪的契机。如宣德时的深泽知县王源“数上书论事,被征召入都,又论时政得失,忤旨下吏”[20]。上司对建言也吹毛求疵,如“成化间,有吏建言时事,礼科给事中忌之,以激励风俗之‘厉不从‘力,参送法司问罪。不知厉本古字,《汉书》凡云风厉、勉厉,皆不从力。此吏亦不能自明,二人盖未尝读《汉书》故也”[21]。建言原本是博采众长,有则改之无则加勉,却成为险途,动辄得咎。

府县官建言谈论时政,以其官微且没有建言之责,议论又非自己权责范围的事,当然是险途,甘冒此风险的府县官还是不多的。不过,在事关府县或本人利益时,有些府县官往往也会巧妙地使用建言的手段,即假以他人之名义以行自己之所欲。由于是以代言的名义,府县官有过可卸之他人,有功则当然少不得是自己的。如弘治三年(1490),三原知县以县民巨海的建議为名,建言请把该县改隶西安府而获成功[22];嘉靖时期的河南长垣知县杜纬以本县民王佑的建议为名,建言蠲免养马以苏民困,得蒙皇帝恩准而获成功[7],方志编纂者无不将之归功于府县官。

虽然朝廷允许天下臣民直接向朝廷建言,但是在洪宣之后,这种直接向朝廷建言乃是科道官的责任,府县官直接向朝廷建言的事例成为罕见,尤其是在景泰四年(1453),“天下巡抚官各陈地方利弊,则从户部会议,具奏定夺”[17],成为固定的则例,言地方利弊成为抚按的专权。无论是府县官还是军民,若言本地的利弊情事,则必须先向总督、巡抚、巡按提出,由他们向朝廷奏请。如嘉靖年间福建汀州府武平知县徐甫宰在任有守城平盗功,邻省广东潮州府程乡县人知其有御寇才能,“相率走督府,愿借公。督府为请于朝,调公于程乡”[23]。在景泰以前,百姓恳留地方官,可以直接赴朝廷恳请,皇帝往往允许,且增秩礼送回原府县,此后则有所限制,甚至予以治罪。清代因循,严格限制百姓恳留地方官,不能够因此治百姓之罪,但地方官要受到惩治。如雍正帝认为:“凡官员离任,每有地方士民保留。如果该员在任实有政绩,惠泽在人,爱戴出于至诚,理应赴上司呈请。”需要按照程序提出,“乃迩来积习,无论官员贤否,概借保留为名,竟不呈明上司,辄鸣锣聚众,擅行罢市,显然挟制。其中买嘱招摇,种种弊端,殊为不法。”因此出台事例,“嗣后官员离任,士民有擅行鸣锣聚众罢市者,分别首从治罪。其被保之员,亦严加究治”《清世宗实录》卷34,雍正三年秋七月庚戌条。。至于建言则成为科道官的专责,“本朝旧制,京官并许条陈,自康熙十年(1671),宪臣奏请停止,凡非言官而建言,为越职言事,例当降调处分”[24]。京官尚不准建言,何况府县官了,建言制度也只是君主专制政体的一种装饰而已。

条陈是下级向上级提出的建议,府县官根据本地的情况向所属上司提出建议,以供采择,也是对上政务运作的重点。条陈要有的放矢,将各事一一开列,先要叙述事由,分析其中利弊,最后提出建议。对于地方政务而言,这些建议往往有利于地方治理。如明末池州府石埭县知县姚子庄,在征粮方面先讲“六弊”,然后罗列“六法”,最后讲“以上诸款虽似剽袭旧闻,实系剔除今弊。在官则易为转移,在民亦不难改革,是称两便。但卑职抚字有心,催科无术,仰冀宪台採择实行,则小民无虑始之惊,而比户享乐成之福矣”[25]。以利民为理由,归功于上宪,实际上也是在显示自己的才能。

府县官所上条陈也有奉上司之命而为的,对于这种命题作文,更要有理有力有节。如清初汝宁知府金慎,在督抚要求各府县条陈利弊时,针对招抚流亡、垦荒安民,提出招复业之民、广招徕之法、筹牛种之给、宽征税之期、浚沟渎之淤、严争夺之禁、筹备荒之策、申课农之令等八事,每事都有具体的措施,乃是“卑职早夜覃思”的结果,“始于民垦之无人,终以吏治之未善”[26]。这些应时的条陈,有新意者少,老调重弹者多,在统治者看来,这些都是“套子”,即便是指称时弊,“此不过欲沽名尔,若重处之,适以成其名”[27]。这些条陈多束之高阁,即便是批示几句话,也无非是面子文章,很少能够按照条陈付诸实行。

明万历以后以至于清亡,包括府县官在内的士大夫们上条陈成为时髦,“且近来又有一种风尚,士大夫务为声称,舍其职业而出位是思,于今时又为朝阳之鸣矣。建白条陈,连编累牍,至核其本等职业,反属茫昧。主钱谷者,不对出纳之数。司刑名者,未谙律例之文。官守既失,事何由举,凡此皆所谓名与实爽者也”[28]。不切实际的空言,或“自矜一己之能,喜为独出之见”[29];或“皆纸上空言,不可见诸实事”[30];或“名曰投状,巧饰一二附会之语”[31];以至于“止为虚文,而全无实事”[32]。条陈成为表面文章,用于装潢门面,弄虚作假之风盛行,对地方治理产生恶劣的影响。

四、结语

文书、晋见、建言、条陈,都是府县官对上的政务运作,何种方法对自己有利,全靠府县官自己权衡。府县官一直处在多头领导下,而多头领导对府县事务干涉程度不一,也使事上成为工作重点。对上的政务运作,不但要有应用上的技巧,而且也有应用者的政治心理。复杂的政治心理,多变的政治手段,盘根错节的政治关系,在这种对上政务运作过程中表现得相当充分。

以申详上司文书而言,这是正式公文,要存案备查,少有瑕疵,否则将来会追究责任,故必须要有理有力有节,且“言堪动听”、“使阅者咏之,其可喜、可怒、可泣、可悲之情不觉油然而动,勃然而生”[3],同时还要将自己立于不败之地。如明末台州府推官蒋鸣玉为本府申请赈济,先讲台州特殊的地理环境,“险厄四塞,腹背万山,凭临大海,十日旱则尽室呼天,三日雨则阖门沉灶。”本来就易生灾害,而本年阴雨连绵一个多月,“山深谷隐,阴气昼合,水高数丈,浸没树头,街巷浸淫,田畴荡析,疫延数邑,十死二三。”受到这样大的灾害,理应该申请赈济粮款,若是不采取自救措施,上司不会下拨粮款的,因此要强调自救的困难。首先“台州无舟无车,状夫疾走不及百里,所负不过数斗,商贩四绝,五谷不通。”其次“台地气独旱,六月接新,一失其时,无种可续。”再次“台郡宦迹寥寥,城无典铺,村无殷户。”即便是如此,本府也没有坐以待毙,还是采取一些措施,“除设法流通,随时拯救,如设粥施药,平粜请仓。”也就是说在大灾之时,地方官已经竭尽全力,还是“小惠弗敷,煦濡无益。”在万般无奈的情况下,才申请救济,“仰祈宪行轸恤,大沛周仁,庶几幽谷春回于煖律,而饥民命续于鸿施矣”[33]。这种申详乃是府县官必须掌握的技巧,“如水灾必将如何督率,设法宣泄补种;如旱灾则叙不能翻犁播插,现在祈祷甘霖字样;此乃渐次成灾办法也。若遇届收之日,骤遭水淹,则当实禀成灾,禀内声明猝不及防,并非圩堤不坚所致,以免申饬办工者”[34]。如果只讲受灾之惨,不讲如何抗灾救险,是府县官失责,尽人事而无力回天,乃是申详文书的关键所在。“不用实而专用虚,妙于趋,尤妙于避”[35]。府县官对上文书,字里行间都隐藏着趋利避害,既要达到目的,也不将把柄落在上司手中,这乃是官僚政治在所难免的。

从府县官对上政务运作来看,基于地方利益往往是主流,但也不乏牺牲地方利益以奉上者。如明末南直隶六合知县顾高嘉,在上司征调屯粮的时候,先强调人祸,“向因连被兵荒,凋残已极”,后讲天灾“自今亢旱,入秋不雨”,灾情严重到“沟无滴水,地不生毛,万井无烟,千家号泣,流离载道,饥殍盈塗”。就是在这种情况下,还要催征,以至于那些穷军“携老幼,相率鼠窜者已十之二三”,若是他们因凶荒所迫,“势必走死如骛,其有祸不可胜言者,此更今日之隐忧也”。天灾不可怕,人祸尚可忍,若是把这些人逼上绝路,就会揭竿而起,威胁到政治统治。“夫百姓有剥肤之惨而不以上闻,其罪犹可言也;地方有垒卵之危而不以急告,其罪不可言也”[36]。这种请求缓征的理由充分,上宪没有不同意的理由,若是因此出现动乱,将人民推向反抗的道路,府县官与上司都难逃其责。这种技巧也是府县官们精通的,以百姓不堪忍受为辞,即便是没有以百姓利益为先,在某种程度上也减轻了地方负担。府县官们虽然看重自己的前程和利益,千方百计地逢迎上司,毕竟地方社会稳定与经济发展才是确保前程和利益的根本,但也不乏无耻者。“官场陋习,不以民事为重,易办之事,则视为无关紧要,难办之事则又设法推诿矣。一如官衙,惟知打算每年出息若何,至于民生休戚,则始终不曾念及;一遇民事,惟思迎合上司喜怒如何,至于小民利害,则前后更不暇计;只觉眼前官职不甚尊荣,全忘治下子民曾否得所”[37]。官场风气不正,政治日趋败坏,所造成的恶果也是可想而知的。

从府县官对上文书形式来看,舞文弄墨,文牍风气甚重,崇尚虚文。“上以套缚,下以套应,抵验只属虚文”[38]。上有政策,下有对策,乃是府县官惯用的伎俩。他们当中有不求有功、但求无过者,还有“沿习故套,搏美虚文,止图苟免一身,罔顾贻患来者”[39]。那些不务实而务虚者,即便是知道地方利弊所在,也是“以虚文视之,则皆故套也”[40]。为了规避处分,推卸责任,“徒务虚文以为弥缝旦夕之计,不能为地方尽心爱民”[41]。更有甚者,与胥吏勾结在一起,“阳以虚文塞责,而阴挟其金钱”[42]。借虚文以牟利,以故套而逃责,很少能够办实事,即便是办些实事,也难有实心,“于庸吏则责其有实事,有实事则虚文亦实”[43]。在这种情况下,府县官即便是得到上司的支持,也很难将实惠落实于民众,地方也难以实现治理。

以晋见上司及面陈事务而言,在揣摩上司意图的情况下,一些府县官也很少能够把百姓的利益放在首位。“一有揣摩之心,便工迎合之计,奔竞钻营,无所不至”[44]。进而成為一种恶习,根本不讲什么是非曲直,惟以私心揣摩,不安心政务,却总是窥测上司的意图,以至于“今天下才子皆以揣摩为仕途妙诀,求以投当路之意,而不顾万一”[45]。将心思都用在窥探上司的意图,就会忽略原本的职责,“是以守令忽民瘼者不知惩,恤民困者不知劝,而小民无生养之期,天下无太平之望矣”[46]。这种官场风气的盛行,直接影响到地方社会到稳定,也难以实现有效治理。

从府县官对上政务运作来看,有难以克服的官僚病态,政务不在能干不能干,关键在于能说不能说。能干不如会说的,能说的不如会来事的,若是把自己利益置身于人民之上,许多做法就难以理喻了。一些府县官功名利禄心重,他们如“夜蛾扑绕灯烛,驱去复来,弗至焦烂弗止;利禄声色之在人,往往甘其心而死之”[47]。为了达到自己不可告人的目的,什么无耻的行径都做得出来,“我欲是求,我利是趋”,以至于“觇容察辞,助忿乘愉;法度盈口,奸邪满躯”[48]。从历史发展来看,“历朝风气,皆名利递嬗,如西汉好利,东汉好名;唐好利,宋好名;元好利,明好名;国朝好利”[49]。不能够摆脱名利的束缚,总是把个人利益看得太重,置国家与人民利益于不顾,“大半藉为邀名之计,以图引进之阶;饰其貌而不矢以实心,遂至执于偏而绝少全诣”[50]。府县官们的表里不一,言语和行动上的不一致,乃是官僚政治的必然产物。

府县官之上既有朝廷,又有督、抚、按、藩、臬、道,架屋叠构,无论是正官,还是属吏,都是上司。在对上政务运作上必须有技巧,府县政务才会减少阻力;而获得上司的认可与支持,不但能够保住官职,在某种程度上也能够造福于地方。在政务运作过程中所形成的政治关系,既有时代、社会、历史文化等方面的特征,也有从事政治的人之素质和心理因素。在相同的政治条件下,不同的人在政治行为上会有差异,所造成的政治效果截然不同。君主专制政体,无论是推出什么政策,都带有强制性的政治条件,人们的主观能动作用受到很大限制,属于一元化体制。在这种体制下,人的性格、信念和心理活动复杂多变,则导致实际执行的千差万别,具有多元化的性质。府县官在对上政务运作过程中的表现,既有政务方面的考虑,也有个人方面的顾忌,更有复杂的心理,进而导致行为各异,实际效果也各不相同,与地方治理息息相关。

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[责任编辑:吴晓红]

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