城市群租房治理中的法律问题研究

【摘要】近年来随着经济社会的不断发展，“群租”行为在北上广这样的一线城市屡见不鲜，带来的影响也越来越严重。目前在这些大城市中“群租”问题逐渐成为了治理的难题，这其中包含很多法律方面的问题。因此，本文在简要阐述群租概念和特征的同时，结合缺少完善的法律法规的群租产生的原因，分析群租房在治理过程中出现的群租行为缺少统一的法律可依、群租行为缺乏有效监管的法律困境;并通过分析这些法律困境提出完善城市群租房治理需要地方政府完善相关法律法规、加强管理力度、合理正当执法的治理思路。

【关键词】群租房;治理;法律

1、问题的提出

近年来群租问题的治理越来越成为社会的热点話题，群租问题带来的危害也变得十分明显，由群租导致的灾难也多次发生，以火灾尤为明显，如北京西红门“11.18”重大火灾，便是由群租房治理不善造成的。因此，究竟怎样避免这样的灾难再次发生，怎样解决存在多年的群租问题，政府应该如何在自己的职权范围内治理好群租的同时又安置好在群租房内的来京务工人员，这些问题的存在迫使人们不得不对群租这一社会现实问题进行深刻的反思，从而使这一迫在眉睫的社会现象得到公平合理的解决。

2、群租的概念和特征

2.1群租的概念

“群租”并非是一个严格的法律术语或概念，相关法律文件中并没有对其法律性质进行明确的规定，学术著作中亦无权威阐释，仅能依据我国法律的规定认定其是一种特殊的租赁法律关系。关于群租的概念，可以有很多定义的标准，根据定义的标准不同，对群租的判别也会得出不同结果。有学者认为：“群租是出租人将房屋分别向两个以上承租人出租者承租人将承租房屋部分或者全部再转租给两个以上新承租人的行为”。同时又有学者认为“所谓群租，是指建筑物的某一单位的所有权人或者使用权人，将该建筑单位改变原来的结构和平面布局，把其分割改建成尽可能多的若干小间后，再次向两个以上的社会各类人员分别按间出租或按床位出租的租赁关系”。除此之外，像住房和城乡建设部颁布的《商品房屋租赁管理办法》第八条等相关规范性文件也可作为对群租概念进行界定的参考，因为这些虽然并不是对群租的直接定义，但却作为一些有关部门对群租行为进行规范的直接依据。因此，笔者认为，群租是指房屋出租人通过把房间改建成若干小间或者通过增加房屋内的床位等方式，向尽可能多的承租人出租，使得各承租人人均租住面积低于当地人民政府规定的最低标准的特殊房屋租赁关系。

2.2群租的特征

群租的特征可以简单概括为三点，即群租的主体是房屋的出租人和承租人，群租的内容是租赁合同法律关系，人均居住面积是划分群租的具体标准。

第一，群租的主体即房屋的出租人和承租人，而作为群租的承租人，人数应至少在两人以上。“群租”最为明显的特点就是群，在衡量群租时，承租人的人数，承租人之间的关系，是否对相邻人生活产生严重影响都是较为重要的参考因素。笔者认为是否给他人带来严重的影响则是衡量群租行为最为重要的因素，在群租中出租人一般为了利益最大化而尽可能将有限的空间划分给更多的承租人去居住，而由于居住的人过多，居住的又大多为外来务工人员和刚毕业的大学生，因此会给其他业主生活带来严重的影响，这也因此是群租与普通出租的重要区别。

第二，群租的内容是租赁合同关系。这种合同关系并非是单一主体之间的合同关系，是出租人与各个承租人之间分别成立的特殊租赁合同关系，而每个合同的标的物又只是所出租房屋的一部分。在现实中这种房屋租赁合同关系既有房屋所有权人直接和群租客之间直接成立的租赁合同关系;又有房屋所有权人将房屋出租给第一手承租人，再由这个作为中介的出租人将房屋出租给群租客，双方之间成立的租赁合同关系。

第三，人均租住面积是划分群租行为的具体标准，这一点住房和城乡建设部颁布的《商品房屋租赁管理办法》第八条就是关于人均租住面积方面的规定，这也成为是否为群租行为的较为直接的划分标准，也是较为客观的划分标准，最低人均居住面积是作为执法部门对群租行为进行执法较为普遍的依据，除此之外，群租行为的人均居住面积相较于普通租赁中一般具有面积较小的特点，这是因为在相同的租住面积中，群租的人数较多，因此人均居住面积小于普通租赁的人均居住面积。

3、城市群租房治理中面临的法律困境

3.1群租治理缺乏统一的法律可依

目前我国对于群租这一现象的立法尚有很大欠缺，大量存在的是有关商品房租赁的法律法规对这一问题进行的规范。例如，住建部出台的《商品房屋租赁管理办法》的有关规定，北京市住房建设委员会出台的《关于北京市出租房屋人均居住面积标准的相关问题的公告》;由于经济上和法律上的种种原因，在北上广这样的经济发展最快的一线城市群租现象是随处可见的，并给城市运行带来了巨大压力，于是行政机关各有关部门便针对此类现象在有关商品房租赁法律中作出一些规定，对群租行为进行限制。

以上有关商品房屋租赁的法规虽然是对多人房屋租赁行为进行了一些规定来限制取缔群租，但却反映出了我国在群租治理方面制度上仍然存在很多缺陷与问题。

首先，这些文件没有对群租行为进行定义，没有对群租行为的法律性质进行规定，同时对群租行为缺乏统一的划分标准，这也因此使得群租行为的执法缺乏统一的执行依据。

其次，这些文件多为行政规范性文件，立法层次较低，且较为分散，存在条文本身效力上的不足。且目前除了北上广这样的一线城市，许多经济发展较快出现群租问题的城市还没有相应的群租房治理法规，因此现在需要地方政府合理利用好立法权限，因地制宜制定符合地方实际情况的地方政府规章。

最后，这些文件缺少有关具体治理措施方面的规范，只提出租房屋应符合建筑、消防、治安等方面的条件，并没有规定如何对这些安全隐患进行定期的查处，同时也没有对拆除违法建筑后应如何安置群租房客进行法律上的具体规范。

3.2群租行为缺乏有效监管

治理群租房离不开政府机关中的有关部门对房屋租赁市场的合理监督管理，但目前法律规定中尚存着监管主体、职责不明确，监管对象缺乏针对性等法律问题，这些问题的存在严重影响了有关部门在群租监管过程中合理发挥自身职能：在《北京市房屋租赁管理若干规定》中对政府各部门在房屋租赁中的职责有所规定，但该规定虽然对相关部门的职责有所规范，却没有涉及所有部门之间针对群租行为相互协商合作的规定，且针对群租行为的具体责任部门不明确，还缺少牵头部门对群租房的监管进行有效的划分与协调。各部门之间容易就各自责任推诿扯皮，很难最大效益发挥各自部门的监管职能，对群租行为进行最有效的监管。同时该规定也没有对各部门进行群租管理的具体措施进行规定，这使得各部门在群租执法过程中很难找到较好的措施，容易导致滥用职权的后果发生。

同时根据该规定，也并没有对各监管部门的监管对象进行明确。没有对房屋中介机构在群租中应该履行的义务，各职能部门对房屋中介机构的监管措施，以及各房屋中介从事房屋租赁的标准等方面进行具体规范。这使得很多非法转租的行为出现，政府各部门也没有具体的监管标准，对中介机构应该进行的监管没有法律依据可寻，因此政府对房屋租赁市场出现了监管不到位，导致了很多非法群租行为在房屋租赁市场的出现。

4、完善城市群租房治理的思路

4.1地方政府完善群租法律法规

针对之前提到群租房治理目前面临的无统一的法律可依的困境，“如果强行取缔群租，左一个法，右一个令，必然造成‘有法不依，禁而不止的局面，势必会影响人民政府在人民群众中的形象”。因此，各地方政府应当合理利用其立法职能，按照法定程序完善群租法律法规刻不容缓，且目前有关群租房的法律寥寥无几，难成体系，所以健全群租方面的法律体系也十分重要。完善有关群租方面的法律法规，既要对群租进行法律上的定义，又要对群租行为的划分标准加以规定，更要将违反群租法律规定所需要承担的法律上的责任明确规定出来，对具体的处理措施也要进行规定。

地方政府需要因地制宜制定有关群租的专项地方政府规章，这样一方面可以使关于群租房的立法层次得以提高，另一方面也使得地方政府执法时有了充足的依据和清晰的标准，真正做到有法可依，并有利于政府机关追究违法群租行为责任人的责任，进一步做到执法必严。

4.2各地方政府加强管理力度

4.2.1多部门联合执法

治理群租，单靠房管、公安等单个部门显然难以奏效。在群租问题中主要负责执行的房地管理部门，应当在各区县政府的统一组织下，积极联合工商、税收、公安、消防等部门，在各个街道社区内开展联合治理。各个部门开展联合治理可以从两方面进行。

首先，需要建立长期有效的会议协商机制，各个部门之间互相沟通解决群租房治理中出现的共有问题，结合多个部门有关的法律条文研究讨论特殊案例。会議需要所有相关部门领导参加，并发表有关自身部门的群租管理治理建议与看法，房地管理部门对此进行分类汇总并在多个部门共同讨论之后需要因地制宜结合所管辖区群租房特点制定具体的执行措施。

其次，需要多部门联合执法。目前的群租房治理执法因为缺乏相应的权威标准，很难做到统一的执法标准。“群租”问题往往同时涉及多部门相关的法规，此时便需要在之前所说的多部门协商之后，各部门提出相关的处罚意见。根据执法建议，设立多套执法方案，在执法行动根据具体情况对处理方案进行比较，选取执法效果最好的方案进行执行，在执行时需要各部门之间相互配合联合行动，争取达到执法的效益最大化。

4.2.2加强对房屋租赁市场监管

对房屋租赁市场的监管是一次群租房治理的关键治理。解决问题要找到问题的关键所在，而对房屋租赁市场的监管关键是要对群租租赁行政法规的进行完善。因为作为群租主体的承租人开始群租行为要有双方达成租赁的意思表示一致，出租人和承租人之间出现的租赁合同关系，如对群租租赁行政法规的进行完善，虽租赁双方已经达成一致，但根据合同法第五十二条的规定，违反行政法规的强制性规定，双方之间存在的合同也为无效合同，这样便从关键处遏制了违法群租行为的发生，治理了违法群租现象，而“加强对房屋租赁市场的监管，其中政府机关加强对房屋中介市场的管理又是关键”。因此，需要政府机关加强对房屋租赁中介组织的监管，重点检查中介组织是否按照法律规定进行转租行为。行政机关应当积扱主动地对中介组织违法转租的情况进行定期及不定期的检查，并对违反规定的组织按照行政处罚法进行行政处罚，这样做行政机关可以更全面合理正当的对群租市场进行管理。更大程度上杜绝违法群租行为。

结论：

群租现象是社会经济水平发展到一定程度的必然结果，是政府机关所必须面对的社会治理难题，群租又是时代不断发展的产物，它的产生是不可避免的。因此，需要行政机关针对群租治理过程中存在的立法、执法和守法的困境，合理运用自身权力加强民生领域的立法，建立健全有关群租房的统一法律体系，依据相关法律法规进行群租房的整治与执法，加强和创新社会治理途径，疏导与管理结合，妥善安置群租房客，不断提高保障民生水平。

参考文献：

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[6]张碧玉.不容回避的“城市病”——中国群租现象及治理问题调查（上）[J].中国工人，2015（8）.

作者简介：

邢佳兴（ 1996—） ，男，北京人，首都经济贸易大学，在读硕士，主要从事行政法，政府规制研究。