企业混合所有制改革法律问题研究

于三宝

在国家施行的基本制度中，混合所有制经济是至关重要的形式，十九大的召开提出了国有企业需要不断深化改革，提高创新发展力度，积极推进混合所有制经济快速发展。然而，企业混合所有制改革是一场涉及所有制变化的深层次变革，在实际推行中存在一定的现实问题，急需在法律层面予以解决。本文在分析企业混合所有制改革法律性质与现有法律现状的基础上，对企业混合所有制改革的法律路径和存在法律问题进行阐述。结合我国当前法治现状，提出解决混改面临法律问题的对策，为企业混改推进提供帮助。

党的十九大更加明确要加快国有改革的继续深化，大力发展混合所有制，并将其上升到战略层面，是改革的重要战略任务。然而，混合所有制改革毕竟是一场触及所有制形式变革的深度改革，在改革进程中必然会遇到一些现实法律问题，积极解决法律问题，探索完善企业混合所有制改革的法律体系，这也是实现混合所有制改革成功关键的一个先决条件。

一、企业混合所有制改革的法律现状

坚持国资、民资法律地位平等，严格依法推进改革，守住改革的法治红线，在法治框架下推进混合所有制改革，当前已成为社会各界关于发展混合所有制经济的共同认识。但混合所有制改革是一个系统工程，改革中，无论从产权保护、评估审计、转让交易都离不开法律的保障。混合所有制改革涉及的法律法规和政策量大面广，相关法律法规条款或政策条文散见于不同的法律法规。因此对企业混合所有制改革的法律现状进行梳理就显得十分必要。笔者根据参与新疆维吾尔自治区（简称新疆）及新疆生产建设兵团（简称兵团）一些国有企业混合所有制改革的案例，结合新疆及新疆生产建设兵团新一轮国资国企改革的要求，对企业混合所有制改革所涉的法律法规和进行了梳理，以期厘清企业混合所有制改革所牵涉到的法律方面的重要依据。

二、企业混合所有制改革面临的法律问题

结合于国家混合所有制改革的法律发展历程，笔者的观点是：我国国企在混合所有制改革的过程中存在下列问题：

（一） 国家层面：混合所有制立法缺失

据不完全统计，涉及国有企业混合所有制改革的法律法规主要有民法通则、公司法、企业国有资产法等10余部法律法规。以上法律中的条款牵涉到国企的混改，然而其混改牵涉到合作方的要求、模式的限定、审批与监管、转让股权等经济与行政方面的行为，以上法律条款还没有针对混改时所牵涉到的全部行为加以详尽与全面地规范，其局限性极强。主要表现在有专门的企业国有资产法，明确了加强国有资产保护的具体法律条款，从企业及其管理者、出资人权益 重大事项等方面进一步强化了国有资产的强势法律地位。目前还没有专门的民营企业的立法保护。

（二）国企层面：担心国有资产流失

国有企业混改时需面对的最大风险是规范性风险以及交易行为合法与否。国企混改时形成诸多经济行为，其中最主要的是国有资产的交易行为，所以國企是否能够混改成功取决于其有效性。针对国有资产交易而言，我国所秉承的原则包括“对监管予以关注、谨慎施行，须审批所有交易”、“场内与场外的交易分别是原则与例外”等，有效地规避与预防国有资产的流失。新世纪国企出售、MBO、员工持股等过程中大量国有资产被蚕食、侵吞的情况，当时一度引发社会各界的广泛讨论。对于国有企业混合所有制改革，2004年发生了一个大事件，即“郎顾之争”，两者之间的争论非常激烈，甚至使国有企业改革曾一度步入停滞。著名经济学者郎咸平在复旦大学进行公开演讲时，就格林柯尔董事长顾维军“国退民进”观点中“席卷国家财富”的论点进行严厉的批判，随后顾维军分离还击，随着两人分歧与争斗的升级，逐渐演化成著名的“郎顾之争”。对于这一争论最终的结果，顾维军最后锒铛入狱，这也标志着“郎顾之争”宣布告罄。现阶段国家没有完善国企混改立法制度，拟实施混改机制的国企不能准确地判断自己行为需求审批与否、或明确审批的机构、及国有资产评估中适用那种评估方法的问题，造成一些国有企业高管推进企业混改不积极的问题。

（三） 民企层面：参与改革积极性低下

即使国家颁布了很多政策对混合所有制经济的发展给予支持，不过民营资本进行国企改革的积极性和主动性都很弱，其问题不是缺少相应地民营资本，而是害怕民营资本的权益无法保障。公有制经济和非公有制经济两者在社会主义市场经济中都是非常重要的组成部分，都是为经济发展所服务的，无论是公有制经济还是非公有制经济，其财产权都是不容侵犯的。

三、 企业混合所有制改革政策建议

混合所有制经济，是不同经济主体的混合，难免出现观念碰撞、利益冲突、法律缺陷、市场观望等现实问题和挑战，因而，完善与混合所有制经济有关的法律法规，使混合所有制经济法治化显得尤为重要。

（一）完善混合所有制改革法律体系

1. 加快混合所有制改革立法;

根据国家相关法律来保护混合所有制企业中各类出资人在知识产权、产权上的合法权益。在立法和行政执法流程的基础上，坚持从法律角度对各类所有制的经济产权进行保护，从混合所有制企业的公司章程、法人治理、议事规则等制度层面完善机制设计，防止逆向选择和道德风险的发生，力争实现激励相容，切实保障少数股东的权益。重点是在条件成熟时，参照《中小企业促进法》颁布《混合所有制企业促进法》，确立混合所有制改革的合法性，以促进与保障混合所有制改革健康发展。

2. 完善和发展多层次的资本市场;

构建具有统一性与规范性特点的场外市场，实现交易的科学化，推动非上市公司股权方面的交易，完善产品交易制度，产品主要包括了知识产权等。建立一个完整、有效的区域性质的股权市场，提供优质的融资服务为企业，以此促进资本的正常流动，并对托管等第三方服务系统进行完善。将平台确定为拥有资源的区域股权和产权市场，建立完整的结算制度，同时对公开转让股权制度进行优化。建立场外市场交易机制，实现监管制度的规范化，对监管的主体予以清晰地明确，施行监督管理的专业化以及属地化。

3. 优化国企混合所有制改革的政策;

完成好精兵简政和放权等工作，尽可能地对和企业自主运营有关的审批事宜进行取消。所有市场的主体以自愿为基础的投资运营等行为，如果并非法律所禁止进驻的领域，同时不危害国家的安全以及第三方、社会的权益，禁止对其进驻予以约束。

（二）严格规范企业混改过程和行为

1. 规范操作流程;

依据相關法律法规，规范混合所有制改革过程及行为，细化流转国有产权流程，包括评估定价、交易、注册等。基于国企产权与转让股权以及增资扩股等环节，要以法律法规为依据，对信息予以公开地披露，对投资人予以清晰地明确，且对交易的对象与价格等信息加以公示。

2.优化所制定的方案;

施行混合所有制改革的国有企业，必须制定改制方案，确保国有资产不流失，确保企业生产经营稳定，保障职工合法权益。改制方案内容包括企业基本概况、改革发展思路和战略目标、审计评估结果、资产处置方式（包括企业土地和资产、债权债务、股权设置等处置方式）、职工安置方案、风险评估及策略等。

3.规范审批流程;

国企集团（一级企业）与至关重要的子企业施行混合所有制改革之前，要制定有相应的方法向同级国有资产监管组织进行上报，等待他们的批准;国有资本在改制之后就失去了对股份的控制权，另外还要向同级政府报告予以批复。如二级及以下企业施行混合所有制改革，通过一级企业进行决策，报同级监管国有资产组织进行备案。在审批方案的过程中，针对社会资本的质量、合作方的操守等相关内容要加大审核的力度。

（三）建立健全混合所有制企业治理机制

1. 落实企业市场主体地位;

一是禁止党政机关对企业非法、违规干预。关键是党政机关不干预企业自主经营，股东不干预企业日常运营，按照政企分开、政资分开、所有权和经营权相分离的要求，切实将社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，依法确立国有企业的市场主体地位。二是国有企业减少对党政机关的依赖，落实企业法人财产权和经营自主权，企业克服“等、靠、要”思想，改变“不找市场找市长”的习惯，主动按照市场经济规律和企业发展规律，用市场化思维、方式和手段经营管理企业。

2. 健全企业法人的治理结构;

混合所有制企业构建与完善现代化的企业制度，发挥章程在企业治理中的基础作用。在公司章程中明晰产权与同股同权，保障各种类型的股东权益。通过章程规范党组织、董事会、经理层权责的关系，明确地定位、有效地协调与运转、对于法人的治理框架加以优化。重点是加强混合所有制企业董事会建设，优化董事会组成结构、健全董事会机构、加强董事队伍建设，不断规范董事会议事规则和决策程序贯彻董事会的职权，发挥董事会在治理公司过程中的决策性作用。

3. 推介职业经理人制度;

依据市场化、专业化、契约化方式推介其制度。职业经理人选聘要坚持“人选来源于市场、标准市场确定、结果市场检验、薪酬市场决定”，做到公平公正、竞争择优。在严格实行任期制和任期目标管理责任制的基础上，全面实行契约化管理，通过协议或合同，明确双方的年度任务与任期目标，以及责任、权利、义务，以业绩为导向，注重激励，强化约束。畅通现有经理层成员与职业经理人身份转换通道，在以工作需要为主、兼顾本人意愿的基础上，通过市场化方式合理转换其身份。未被聘用、安排的经理层成员，按照“尊重历史、平稳过渡”的原则，设定过渡期。严格职业经理人任期管理和绩效考核，加快建立退出机制。

（作者单位：新疆生产建设兵团企业联合会）