以检察公益诉讼破解外来物种入侵问题

丁舒

外来物种是指那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力范围以外的物种。当某地的外来物种能在当地的自然或人工生态系统中定居、自行繁衍和扩散，最终明显影响当地生态环境，损害或影响当地生物多样性及遗传多样性时，则可认为形成了外来物种入侵。随着国家、地区间经济文化交往的日益频繁，外来物种入侵问题正在全世界范围内蔓延，其造成的生态破坏和经济损失不容小觑。就检察公益诉讼维护国家和社会公共利益的定位而言，应将外来物种入侵对公共利益造成的损害纳入公益保护的范畴当中，逐步探索推进检察公益诉讼在应对外来物种入侵问题上发挥作用。

一、现阶段我国外来物种入侵和公益受损情况

改革开放以来，我国对外贸易、国际旅游迅速发展，国际物流、出入境人员数量等剧增，这些因素互相作用，导致了外来生物在我国的引入和扩散。生态环境部发布的《2019 中国生态环境状况公报》显示，目前，我国已发现660 余种外来入侵物种。外来物种入侵的途径主要包括：有意引进、无意引进和自然入侵三种，其中人类活动是外来物种入侵的主要原因。据调查，我国目前已知外来入侵物种中，大多数为有意引进或无意引进，自然入侵传入的僅占2%左右，另外还有26%左右的入侵物种传入途径不明。外来入侵物种数目繁多，我国已成为遭受外来物种入侵极其严重的国家之一。现阶段，我国各个省、自治区、直辖市均遭受了外来物种侵袭并产生了一定的消极影响，涉及水域、草地、森林、湿地、岛峪、农田、城市居民区等生态系统，其中，对低海拔地区及热带岛屿生态系统的影响尤为严重。外来物种入侵对公共利益的损害主要体现在三个方面：

一是对国家安全中的生态安全和生物安全造成潜在威胁。外来物种入侵后由于缺少天敌制约，繁殖迅速，往往肆意生长成为当地新的优势物种，进而排挤本地物种，侵占本地物种的生存空间，造成本地物种濒危甚至死亡，严重破坏本地生物多样性和生态安全。外来物种还会影响甚至阻碍生物遗传多样性，造成生物污染，破坏原始生态环境自然性和完整性，对生态系统造成不可逆转的危害。二是破坏农业生产，造成巨大经济损失。外来物种入侵通常会造成农林产品产值和品质下降。如福寿螺可造成水稻减产10%—50%，甚至绝收，威胁我国粮食安全。同时，治理、控制和清除外来入侵物种的费用相当高昂，农业农村部门统计数字显示，我国每年因生物入侵而遭受的直接和间接经济损失超过2000 亿元，且呈逐年上升态势。三是危害人体健康和人身安全。许多损害人体健康的有害病毒、传染性疾病等，多是直接或间接由外来入侵物种带来或引起的。如红火蚁蜇人、伤人，豚草花粉会引起过敏性鼻炎和哮喘病等。

二、我国规制外来物种入侵的法律和相关制度构建现状

为有效防范生物入侵，我国先后制定了多部法律、法规、政策性文件：在国家层面，有刑法、生物安全法、环境保护法、农业法、野生动物保护法、进出境动植物检疫法、国务院《野生植物保护条例》、原国家林业局《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》、原国家林业局《突发林业有害生物事件处置办法》等；在地方层面，有2011 年湖南省人大常委会《湖南省外来物种管理条例》、2018年云南省人大常委会《云南省生物多样性保护条例》等。可以说，我国已初步建立起了防范外来生物入侵的立法体系框架，构建了外来物种名录管理、风险监测、环境影响评价、入境检疫审查等法律制度。然而，同日益严峻的外来物种入侵危机相比，现有法律法规、管理体制等仍存在一些不足。

（一）当前立法在规制外来物种入侵方面存在的不足

第一，涉及外来物种入侵问题的法律规定较为原则，有针对性的地方专门立法较少。如，虽然生物安全法专门对外来物种入侵的防范和应对策略进行了规定，其中提到加强对入侵外来物种的调查、检测、控制、评估，以及进行生态修复等工作，但规定针对性不强，且缺乏相关配套机制，实际效果并不明显。实际上，外来入侵物种虽然种类繁多，但对当地造成具体影响和困扰的往往仅一种或几种，各地根据实际情况所制定的地方性立法、地方性工作文件等，往往更具有针对性和可操作性。一旦有地方层面的专门规定，并责任到具体部门和人，短时间内便能取得立竿见影的效果。但目前各地针对外来物种入侵问题进行专门立法的较少，仅有《湖南省外来物种管理条例》《云南省生物多样性保护条例》以及2018 年贵州省农委办公室《关于禁止向开放型水域投放外来物种的紧急通知》等地方性立法和工作文件，数量寥寥。

第二，侵权责任标准和因果关系难以认定。一是侵权行为和主观过错难以认定。现实中，外来物种的有意引进多为国家许可，但合法引进也可能因预期不足或条件变化而变成危害。如，上世纪80年代初，福寿螺被当作致富经济物种合法引进，一度掀起养殖热潮，后因出现食用后人体大脑感染圆线虫病的病例，福寿螺被禁食，继而从餐桌美食变成泛滥田间地头的灾害。对于类似合法引进的外来物种，无法在其造成公共利益损害后将最初的引进行为定性为侵权行为。此外，无意引进多由个人旅游带回、购买邮寄带回，或者船舶压载水排放导致外来物种入境。而对于一些外来物种，目前已制发的外来物种名录具有一定滞后性，对于未列入名录的物种处于监管空白，当其被无意引进并发展成灾害时，往往已经无从追溯入境源头。综上，不论有意引进还是无意引进造成的外来物种入侵，在侵权行为和主观过错认定方面都存在较大困难。

二是关于损害事实和因果关系的认定存在困难。外来物种入侵一般存在很长的潜伏期，造成的损害往往具有隐蔽性，尤其是植物入侵，常常悄无声息，如果不是损害农作物生长，影响畜牧业收益，或者威胁人体健康，通常不会被人们所感知。对于发生在偏远地区、开阔生态林区的物种入侵，则更是难以进入大众视野。即便在已经出现大规模外来物种入侵破坏生态的情况下，如果没有直接明显的经济损失或健康威胁，也难以认定损害事实。而且，损害结果也可能不单单由外来物种入侵造成，环境变化、本土物种自身的变化等都可能引发生态损害结果，此种情况下的因果关系认定困难重重，需要很强的专业技术支持。

（二）外来物种入侵管理体制不健全

一是相关责任部门之间权责不明。根据生物安全法的规定，目前各级地方政府生态环境部门、农业农村部门、海关部门等对外来物种入侵问题均有一定管辖权，但总体来说，这些部门不足以應对当前外来物种入侵所带来的问题。同时，由于上述部门在责任分工和管理职能方面存在交叉，权责不明，容易在遇到问题时相互推诿，引发管理冲突，导致定制的计划、政策和法规等得不到贯彻落实。

二是相关配套机制建设缺乏。在生物安全法颁布之前，我国并未建立生物引进技术标准体系及应急反应体系，外来生物基础研究薄弱，引进外来物种的技术标准过低，对外来物种的管理标准近乎空白，外来物种入境前的风险评估、入境后的跟踪监测等也不尽完善。目前，生物安全法虽对外来物种入侵的预警、应对、评估等工作进行了明确，但仍缺乏细化规定。未来，相关配套机制的建设还有较长的探索和实践之路要走。

（三）公众缺乏对外来物种入侵的正确认知

在大众认知层面，有关生物入侵的宣传、教育和培训等过少，公众对外来物种入侵的防控意识不高。目前由公众行为引发的外来物种入侵主要有两种情况：一是无意识的引进行为，如通过旅游购买、跨境邮寄等引入；二是出于好意却导致恶果的非法放生行为。绝大多数公民并不知道国家对于放生有严格的法律规定和审批程序，即便知道相关规定也因审批手续繁杂而被其选择性忽视。

在行政管理层认知层面，个别行政部门未意识到生物入侵的严重后果，为追求短期生产性目标或经济利益，肆意引进外来物种。加之，自然保护区多位于广阔、偏远地区，人烟稀少、管理资金匮乏，外来物种入侵后由于缺少天敌制约和治理，容易迅速滋生扩散，形成灾害。在治理外来物种入侵时，个别地方为追求立竿见影的短期效果，未经科学论证和必要性试验，轻易采取从国外引进入侵物种天敌和替代物种的方式，极易引发新的生物入侵。

三、检察公益诉讼参与外来物种入侵治理相关问题分析

外来物种入侵对生态环境、社会经济发展、人体健康所造成的损害毋庸置疑，但现实中，社会团体、民间组织对该问题的关切程度较低，作用发挥有限。因此，由检察机关通过公益诉讼监督的形式遏制外来物种入侵、维护社会公共利益具有正当性和必要性。

（一）检察公益诉讼参与外来物种入侵治理的办案方向选择

公益诉讼包括民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）和行政公益诉讼。就外来物种入侵问题，应逐一探讨办案可能性。

一是从民事公益诉讼角度来看，被告的认定存在一定困难。如前文所述，外来物种入侵具有较长潜伏期，在发生损害后果时一般很难追溯到具体个人。多数携带外来物种入境的个人通常是出于猎奇心理，并不能认识到自身行为可能带来的风险隐患和侵害后果，即使可以找到源头，从引进到造成侵害，中间也可能发生了多重因果关系变化，只因引进这一个行为便要求行为人承担全部侵权责任难免有失公允。因此，对外来物种入侵不宜采取民事公益诉讼的方式。

二是从行政公益诉讼角度来看，由于目前大多数有意引进外来物种的行为是国家行为，是合法的行政行为，因此督促行政机关及时、正确履职是办理外来物种入侵案件较为可行的切入点。鉴于目前我国对外来物种入侵的防范体系建设并不完善，相关行政管理部门职能交叉，检察机关应从办理一些责任相对明晰、环节相对简单、损害事实明显、有一定公众关注度的案件着手，如自然保护区的物种入侵、野生动物放生、海关边境检查等，逐渐推动外来物种入侵防范体系的完善。

（二）外来物种入侵案件所属领域探究

如前文所述，对外来物种入侵问题更适宜提起行政公益诉讼。根据行政诉讼法第二十五条的规定，检察机关开展行政公益诉讼主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。从表面上看，外来物种入侵对生态环境的影响最大，应将外来物种入侵案件纳入生态环境和资源保护领域，但实际上，外来物种入侵可能导致复杂的多重侵害后果，如福寿螺既威胁水稻生产、粮食安全，又会产生寄生虫危害人体健康。因此，不宜将外来物种入侵简单地划入生态环境和资源保护领域或公益诉讼“等”外探索领域，明确分类反而容易引发争论，降低工作成效。考虑到现实办案需要，办理此类案件时可根据侵害结果确定案件所属领域和监督对象，特定情形下也可根据具体情况在多重领域交叉并行，以达到精准监督，保证办案质效。

（三）办理外来物种入侵案件应注意的问题

首先，应摆正检察机关的监督位置。外来物种入侵问题虽然严峻，但并不是当下大多数地区生态环境保护、经济发展中的主要矛盾，检察机关在履职中起到监督、提醒作用即可，重在因地制宜，讲求实效，在实践中摸索和积累经验。其次，应提前预警，在外来物种入侵产生侵害危险时即可开展监督。外来物种入侵一旦造成实际损害，往往势头强劲，局面难以遏制。检察机关可从损害初现苗头时督促行政机关及时履职，避免和减少有害外来物种入侵，以及修复因外来物种入侵造成的公益损害后果等方面着手，实现对公益损害从原因到结果的全过程监督。此外，可以通过办理此类案件，作为探索行政预防性公益诉讼的积极实践。

四、检察机关探索办理外来物种入侵案件的实践路径

根据现实情况，检察机关参与外来物种入侵问题治理宜着眼长远，稳妥推进。

第一，充分利用现有工作机制开展监督。外来物种中的“外来”是以生态系统来定义的，不同地貌、气候、环境都可能在小范围内形成独特的生态系统，因此，并非只有从外国、外陆来的动植物物种才属于外来物种，本土动植物迁移对不同生态系统的影响也不应忽视。我国幅员辽阔，生态系统多样，非法放生非本地物种对生态环境影响较大。以河湖流域的非法放生行为为例，其对原生生态环境的影响主要有两种情况：一是被放生鱼类因无法适应新的水环境而死亡，死后污染水体；二是被放生鱼类失去天敌、大量繁殖，挤压原有物种的生存空间。这两种结果都会破坏生态平衡，导致原生物种存量下降。“河长+检察长”制是检察公益诉讼在配合河湖管理保护的河长制基础上进行的实践创新，检察机关可将禁止非法放生行为纳入“河长+检察长”制的监督范围，有效防范外来物种对水体生态环境的入侵。

第二，个案突破，逐步积累办案经验。外来物种入侵问题牵涉的部门、行业、地域范围都十分广泛，应根据治理可能和地区实际情况开展监督。除了督促行政机关对非法放生行为加强监管外，自然保护区内发生的外来物种蔓延、海关查验环节的执法情况以及跨境运输邮寄的监管等，都需要检察机关重点监督，探索通过个案办理推动解决一类问题。如，吉林省乾安县检察院办理的督促行政机关清除795 亩外来入侵植物黄花刺茄一案，取得了良好的法律效果和社会效果。此外，检察机关还可以针对地方政府相关生物安全名录清单的建立更新、监测预警、应急处置机制建设等开展监督。

第三，加强对外来物种入侵公益保护的宣传。现阶段，外来物种入侵问题并不为大众所熟悉，检察机关应从法律层面加强宣传推广，如加强对典型案例的宣传报道，提高公众防范外来物种入侵的意识，有效减少旅游购买、跨境邮寄外来动植物以及非法放生等行为。

（摘自《人民检察》2021年第6期。作者为最高人民检察院第八检察厅一级检察官助理）