八年蓝天保卫战 闯出中国治霾新路子

刘世昕

8年来，北京PM2.5像坐上了滑梯——年均浓度从2013年的每立方米89.5微克，迅速降到2020年的38微克，创下全球超大城市空气治理改善的最快纪录。2021年年初，北京市颇有底气地宣布：打赢了这场蓝天保卫战。

优良天和重污染天像跷跷板的两头，此消彼长。2013年重污染天有58天，当年1月，甚至只有屈指可数5个蓝天。而到了2020年，重污染天只有10天，全年超过2/3是优良天。

北京交出的这份蓝天成绩单，成为以京津冀为代表的全国蓝天保卫战的缩影。助力8年蓝天保卫战打出一记记重拳的，是历时5年的《大气污染防治行动计划》和加强版《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。由国务院发布的这两份蓝天保卫战行动计划，刷出了新中国环境治理史上的第一次。

行动计划发出治污总动员令，治污不再是环保部门的独角戏，交通、能源、建筑、工业等领域，以及地方政府都有了清晰的治霾责任，打赢蓝天保卫战需要全社会合力，更需要地方政府扛起责任。

联合国环境规划署前执行主任埃里克·索尔海姆曾多次表示，京津冀治霾是中国向世界发出的一个重要信号：这个国家正坚决向污染宣战，哪怕是对经济增速有较大贡献的产业也会因高污染而被淘汰。在索尔海姆看来，这是在“生态文明”旗帜下的中国转型。

对中国而言，打赢蓝天保卫战事关全面建成小康社会，事关美丽中国建设。

首次以国务院名义发布大气治理方案

红色预警响起、中小学停课、机动车单双号行驶、工厂限产、空气净化器一机难求……2013年前后几年，北方的冬天一度频频上演这些场景。以PM2.5为主的污染物“织”成一张灰霾大网笼罩着华北地区。

PM2.5这个污染元凶，在2012年之前尚不在我国空气质量监测体系中。2012年政府工作报告中，提出要实现对PM2.5的监测，这是 PM2.5首次写入政府工作报告。

2013年年初，重污染天不断来袭，甚至在1月，北京只出现了5个优良天，1/6的国土面积遭遇到灰霾袭击。朋友圈中晒蓝天，成为一景，这承载着公众对蓝天的深切期盼，也打响了蓝天保卫战的冲锋号。

2013年年初，国务院一位副秘书长直接牵头，召集6个相关中央部委和京津冀等减排重点地区共同酝酿制定大气治理方案，最终形成《大气污染防治行动计划》，其间方案修改了几十次。

这份以国务院名义发布的高规格治理方案提出，要用5年时间，使全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；具体到灰霾天最严重、10大污染城市最密集的京津冀地区，PM2.5等细颗粒物污染物的浓度年均要下降25%。

《大气污染防治行动计划》提出35条措施，覆盖了机动车污染治理、煤炭消费总量控制、地区产业结构调整、减排考核等10个领域，被业内称为“大气十条”。

时任中国环境科学院副院长柴发合说，灰霾天形成的元凶——PM2.5来源渠道复杂，燃煤、机动车、扬尘都有“贡献”，地区之间的影响因素相互叠加，光靠哪一个部门、哪一个地区或者哪一项减排措施，都不能有效解决灰霾的问题，必须多地区、多部门联防联治，共同打出一套组合拳，这意味着，破解灰霾天难题要形成一套全新的污染治理模式。

有专家表示，“大气十条”措施直指PM2.5产生的根源，如果真正落实，能在改善空气质量同时，实现产业结构调整、煤炭消费量控制等目标，可以说是“一石多鸟”。

与过去大气治理方案不同，“大气十条”治理内容触及产业、能源、交通结构调整，这与京津冀地区重污染区域的负“重”经济密不可分。

2017年，时任环保部部长陈吉宁曾向记者介绍过一组数据：北京、天津、河北、山西、山东、河南，国土面积占全国7.2%，但却消耗了全国33%的煤炭，单位面积排放强度是全国平均水平的4倍左右。这六省市的钢铁产量高达3.4亿吨，占全国43%；焦炭产量几乎占全国的半壁江山。

足见，“工业围城”“一钢独大”“一煤独大”是华北治霾的困境所在。

国家环保局首任局长曲格平曾为“大气十条”组合拳式治理方案点赞。他说，长期以来，我国的大气治理方案大多是治标之策，较难提到能源结构和产业结构层面。作为世界第二大经济体，有必要以经济转型作为我国破解大气污染难题的突破口，这是正确的选择。

在曲格平看来，在污染城市密集的京津冀地区，要舍得暂时放弃一点GDP和财税收入。现在，北京有这个需要，也有条件向没有污染工业的城市发展。

打一场超常规努力的减排战

在顶层设计统领下，各地进入实战阶段。《大气污染防治行动计划》中，北京是唯一给出具体减排目标的城市：2017年年底，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。而2013年，北京PM2.5的年均浓度是90—100微克/立方米。

当时，在柴发合看来，要实现这一目标，北京的任务并不轻。依据发达国家治理经验，这样的减排目标要用10—15年才能完成，而留给北京的时间只有5年，任务非常艰巨，“必须要跳起来、或踮起脚尖才能实现的目标，要付出超常规的努力”。

控制煤炭消费量、优化交通结构、提升机动车排放水平、治理无序排放的散乱污企业、重化工业进行产业升级……污染加重的京津冀及周边地区开始打出一套“驱”霾组合方案。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南认为，打好蓝天保卫战的关键是落实党政同责，2013年发布的《大气污染防治行动计划》制定了完善的责任分配和落实机制。

行动计划发布后，环保部代表国务院与地方人民政府签订目标责任书，明确要进行年度考核，同时要求省级政府制定各自的实施方案，并将责任目标层层落实到基层政府。

责任没有躺在纸面上。2014年，环保部制定《环境保护部约谈暂行办法》，多次运用约谈制度，对大气治理中慢作為、甚至不作为的地方政府进行约谈，对空气质量多次爆表的地方政府进行约谈。

2017年，“大气十条”5年攻坚战进入收官之年。没承想，开局不利，一场跨年霾从2016年12月底持续到2017年年初，整整7天。时任环保部大气司司长刘炳江曾算了一笔账，那7天的重污染，使北京的PM2.5累计增加1800微克，分摊到365天，相当于每天多了4微克，北京要在年底实现PM2.5 60微克的目标，难度陡然增加。

2017年4月，环保部派出5600名环境执法人员在京津冀地区督察一整年，剑指京津冀及其周边的5.6万家规模小、分布散乱、污染重的企业。当年10月，对不能稳定达标的小散污企业一律关停。

这轮被称为环保部“史上最大规模的环境执法”，抽调来自全国的环境执法人员，深入京津冀各个村庄。环保人员采取“挂号、销账”的执法模式，与地方政府合力督查每一家企业。

变化肉眼可见。那一年的下半年，北京蓝成为常态，在年底以58微克的成绩实现了既定目标。刘炳江曾评价说，那一年，京津冀坚持了两件事：一个是对散乱污企业进行治理，一个是对农村散煤进行替代，正是这两场攻坚战助力第一个五年蓝天目标得以实现。

从“打好”到“打赢”蓝天保卫战

“大气十条”并不是蓝天保卫战的终点。当时，每逢秋冬季，重污染天还是不断袭扰。

自2018年起，国家继续推出《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。专家们一致认为，京津冀的空气质量与国家标准还有较大差距，丝毫不能松懈。

从“打好”到“打赢”，一字之变背后，既有5年治霾经验的底气，又有百姓对更好空气质量期盼为动力。

自2017年下半年起，打赢蓝天保卫战持续发力，我国成立了国家大气污染防治攻关联合中心。其后3年，有295家科研单位、包括20名院士在内的2903名科技工作者加入其中。

这些研究人员借助攻关中心平台，从环境、气象、化学、能源等多个学科领域共同探究重污染天气的成因。同时分成28个组，分别入驻京津冀及周边的28个城市，为每个城市“量体裁衣”，推出一套定制化治霾方案。

攻关中心显威力，标志着我国进入更加精细化的科学治霾时代，为蓝天保卫战写下大大的“赢”字。

在打赢蓝天保卫战的关键3年，近3000名科研人员合力交出一份答卷，把曾经来无影去无踪的“霾”认识得更加清楚，尤其是精准识别京津冀及周边地区“2+26”城市和重点行业的关键污染问题，形成精准治理体系。

2021年2月，刘炳江宣布， 3年大气治理圆满收官，“十三五”确立的与空气质量相关的约束性指标均全面超额完成。尤其是秋冬季大气污染得到改善，2020年第四季度，京津冀及周边地区、汾渭平原39个城市PM2.5平均浓度为62微克/立方米，比2016年同期下降39%；重污染天数比2016年同期下降87%。

与之相对应的是，重点地区的散乱污企业动态清零；煤炭占一次能源消费比重持续降低，2017—2020年，全国煤炭消费比重由60.4%降至57%左右；新能源公交车占比从20%提升到60%以上。

虽然赢得了蓝天保卫战，但与公众心目中的美丽中国尚有差距。刘炳江说，“十四五”期间，我国将出台空气质量全面改善行动计划，相当于大气污染防治第三阶段行动计划，PM2.5浓度、优良天比例都会有更高的目标。

（摘自4月27日《中國青年报》）