“十四五”规划笔谈：新型城镇化与高效特色农业发展

刘云中 杨继瑞

摘 要：“十四五”时期是我国重要战略机遇期，必须深刻理解新发展理念的内涵，积极推进新型城镇化和乡村振兴。“十四五”期间，新型城镇化要实现高质量的城市更新，把县城打造为城镇化的重要载体，妥善解决城市收缩问题，并着重落实“人地财”的挂钩。发展高效特色农业是乡村振兴的重要举措，要着力建设成渝现代化高效特色农业带，不断提升农业质量效益和竞争力，加快建设美丽乡村，持续深化农村改革，并将脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，形成全国示范。

关键词：“十四五”规划;新型城镇化;城市更新;乡村振兴;高效特色农业;成渝经济

中图分类号：F291.1;F323 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2021）02-0054-07

城镇化是国家现代化的必由之路，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的“十四五”规划时期，城镇化应发挥更大作用，也更有必要仔细梳理新型城镇化建设的逻辑演变、重点任务和路径选择。

一、新型城镇化建设的逻辑演变

中国的城镇化是人类社会有史以来规模巨大的现代化转型过程。2012年，中国城镇化率达到52.5%，首次超过全球平均水平。2019年末，中国常住人口城镇化率达到了60.6%，城镇人口达到8.48亿。在“十三五”时期，约1亿的农业转移人口在城镇落户，城镇新增就业年均超过1 300万人，城市成为经济社会发展的强力引擎。

众所周知，由于基本国情与基本经济制度的独特性以及由此派生的战略选择和政策调整，中国城镇化经历了一个曲折的发展过程，主要表现为从计划经济下城镇化和工业化相背离向市场经济下城镇化和工业化共同发展的结构偏差校正过程。结构偏差的产生和校正，反映了在基本国情和制度约束条件下具有国别特殊性的现代化道路不能脱离城镇化的一般规律而特立独行。

长期以来，影响中国城镇化道路的体制和政策特殊性集中表现为：一是作为限制要素流动的城乡户籍制度以及与之挂钩的福利制度并未随城乡劳动力市场的改革而充分融合;二是以解决资本短缺为重要目的土地制度双轨制（集体土地和国有土地）和政府垄断一级市场。这些特殊性提供了理解中国城镇化成就和问题的线索，如广受诟病的流动人口机会不公、城市贫困（城市二元结构）、城市无序扩张、公共资源不配套;过度重视城市化拉动经济的作用;通过土地金融，积累资本的土地财政模式等，这些问题的存在也预示了进一步改革的方向。

二、新型城镇化建设的阶段性成果

经过多年的发展，尤其是推行以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略以来，中国的城镇化进程发生了质的变化，若干重要任务基本完成。

第一，从根本上改变城镇化水平严重滞后的任务基本完成。改革开放前，中国走了工业化和城镇化相分离的路径，城镇化严重滞后于工业化，改革开放特别是1992年十四大以来，中国经历快速城镇化，城镇化率由1995年的30%提高到2010的50%，只用了15年时间，比世界平均水平少用了37年，比千万人口以上的经济体少用了18年。根据联合国发布的《世界城镇化展望（2018年）》，中国2018年的城镇化率为59.2%，同期全球城市人口占總人口的比例为55%，亚洲地区的平均城镇化水平约为50%。中国城镇化水平已高于世界和亚洲的平均水平，也高于中等收入国家52.6%的平均水平，城镇化与经济发展和收入水平的关系基本适应。

刘云中，杨继瑞：“十四五”规划笔谈：新型城镇化与高效特色农业发展

第二，由城镇化和相应的土地批租制度实现融资和资本积累的任务基本完成。依靠出让土地使用权的收入获得资金，不仅是地方政府维持财政支出和资本开支的重要来源，在一定条件下，也成为货币发行的途径，被认为是资金的“蓄水池”。但随着多年的发展和积累，中国的资本严重短缺现象逐步消失，出现一定程度上的资金剩余，例如，2019年底的广义货币供应量（M2）为198.6万亿，与名义GDP的比值是1995年的2倍，城乡居民储蓄存款由1995年底的2.97万亿上升为2018年底的71.6万亿，与名义GDP的比值相应地由0.48上升到0.78。在货币存量高企的条件下，即使部分地方政府仍然存在依赖土地融资的需求，但国家整体的资本积累已不再依赖土地的出让。

此外，由提高城镇化水平和速度来拉动经济增长的必要性和可能性下降。一方面，中国已经进入到高质量发展阶段，经济增速由中高速增长向中速增长转变，没有必要人为推高经济增速。另一方面，随着城镇化水平提高，城镇化水平和经济增长的相关关系减弱，根据世界银行的世界发展指数数据库中的各国家城镇化率和经济增速的相关性分析，2000年时两者相关系数为0.1，2010年时为-0.1，2017年则变为-0.2，表明随着城镇化率的提高，经济增速并不会加快，反倒有可能减缓。

城市是一个现代化国家经济和社会发展的主要载体，未来中国的城镇化仍然承担着促进现代化实现的若干重要任务。首先，城镇化要为解决中国发展过程中稀缺资源与要素的积累做出贡献，在高质量发展阶段，实现创新发展，最稀缺的资源要素是人才，城镇化要从助力资本积累向吸引培育人才转变。其次，城镇化要为解决中国国土空间的相对均衡发展、缩小发展差距做出贡献。最后，城镇化和城镇发展要为中国履行国际义务和国际担当做出贡献，这包括2030可持续发展议程和人居Ⅲ—新城市议程中的约定，中国的城镇化和城镇发展需要在包容和可持续发展方面更有担当。

三、新型城镇化建设的路径选择

从发展的角度讲，中国的城镇化水平与上中等收入国家66.6%的平均水平、高收入国家81.3%的平均水平仍存在较大差距。“十四五”期间新型城镇化的建设既要保持城镇化水平的稳步提高，更要注重城镇化的质量。在城镇化水平方面，据联合国经社理事会2018年的人口与城镇化预测，中国城镇化水平将在2025年达到66.5%，2030年为70.6%，2035年为73.9%，未来10～15年，城镇人口分别为9.6亿、10.2亿和10.6亿，年均新增城镇人口约1 200万。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）则勾画了提高城镇化质量的路径。

《建议》首次提出了城市更新的任务，并扩展了对城市更新的认识范围。传统的城市更新聚焦于对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，代之以新的城市功能，促进城市重新发展和繁荣。《建议》将城市更新的范围扩展至城市生态修复、功能完善、风貌塑造和布局合理。在城镇的空间布局方面：未来中国将逐渐形成“城市群-都市圈-中心城市-大中小城市-特色小镇” 统筹发展城镇空间格局，而且在国土空间上的分布更为均衡。城市内部的老旧小区改造亦为重要内容，老旧小区改造不只是完善建筑功能、改善人居环境和基础设施，还可以推动城市经济发展，重构和优化城市功能，提升和再造城市魅力，需要用比新城建设更全面的思考、更高的标准和更公平的结构来改造老旧小区。

把县城打造为城镇化的重要载体。县城是城乡融合发展的关键纽带，是增强县域经济活力的重要引擎，需要引导超大特大城市中心城区功能疏解，补齐县城短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，加大环保设施、社区公共服务、智能化改造、公共停车场等环节建设，提高县城的发展质量，满足日益增加的农民到县城安家生活的需要。

重视城市收缩带来的新挑战。人口缩减和经济衰退是收缩城市的两个主要特征，人口减少是城市收缩的第一识别特征，包括传统意义上的人口流失，以及人口老龄化、少子化等结构变化引起的人口缩减;经济上的衰退则包括产业外流、财税下降、结构转型等。中国的收缩城市广泛分布于东北和沿边地区。如东北等老工业基地城市面临着工业衰退带来的经济下滑、人口流失等问题，具有突出的城市收缩特征;沿边地区部分偏远城市以及对外贸易发展较弱的小城市存在人口流失的现象。从成因上可将收缩城市划分为结构性危机收缩、大都市周边收缩、欠发达以及边境城市收缩三种类型，在“十四五”时期将分类施策，下大力气缓解和逐步解决城市收缩的问题。

推进成渝地区双城经济圈建设。成渝地区是平衡国土空间发展的重要区域，近年来，成渝地区的发展取得了巨大成就，引人关注。成渝地区是整个西部地区发展态势最为强劲的地区，可以说只有把成渝地区双城经济圈建设好，带动西部地区，中国国土空间的均衡发展才可能实现。为促进成渝地区双城经济圈的发展，必须提高实施机制和政策措施的系统化和精准化，主要措施有共建共享综合性国家科学中心、大力加强包括“新基建”在内的基础设施建设、完善区域协同发展的实施清单制度和完善统一的要素市场等。

在推进新型城镇化的机制方面要着重落实“人地财”的挂钩。提高人口流动登记和监测的信息化水平，完善财政转移支付、基建投资安排和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，加大农业转移人口市民化的推进力度。同时也要防止人口向局部地区的过度集中，保持国土空间开发秩序的相对均衡。

杨继瑞：建设成渝现代化高效特色农业带

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，聚焦优先发展我国农业农村、全面推进乡村振兴这一主题，从提高农业质量效益和竞争力、实施乡村建设行动、深化农村改革、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接四个方面，对“十四五”期间我国“三农”工作进行了全面系统的安排部署，明确了今后我国农业农村发展与改革的目标任务，是新发展阶段我国农业农村发展的行动纲领。川渝“十四五”应该圍绕建设成渝现代化高效特色农业带，使其成为“双循环”新发展格局中的川渝内生动力。

一、川渝“十四五”：着力建设成渝现代化高效特色农业带

农业是经济社会发展的永恒基础，更是川渝地区的“金字招牌”。因为，农业与宏观经济密切相关，农业作为第一产业，提供粮食等重要农产品和大部分轻工业原料，农民工是二三产业发展中的主体力量，农业对经济社会稳定发展起着“压舱石”和“定盘星”作用。尤其是，我国是粮食生产消费第一大国，能否确保14亿人吃饭，世界广泛关注。如同高新技术不能依赖于国际市场一样，我们决不能把自己饭碗放在外国人的桌子上。2020年以来中国政府统筹新冠肺炎疫情防控和农村农业发展，采取了一系列超常规政策举措，在保供给上及时打通农产品生产供应的堵点，加强点对点产销对接，武汉、北京等大中城市米、面、油、肉、蛋、奶、果、菜、鱼等供给量足价稳。在生产上，有效应对新冠肺炎疫情、南方洪涝、北方夏伏旱、东北连续台风以及病虫影响，全力以赴抗灾夺丰收。2020年中国粮食丰收已成定局，产量有望创历史新高。川渝地区2020年粮食的丰收成为川渝地区在疫情背景下经济稳健增长的“压舱石”。

“十四五”期间，仍是我国经济社会高质量发展的重要历史性窗口期，中国将继往开来地进行第二个一百年的建设，开启社会主义现代化建设的新征程。这是我国面临新常态、新机遇、新挑战、新目标、新任务等一系列新情况新要求的新发展阶段。因此，“十四五”期间，川渝地区农业必须透视现状、锚定未来、战略前瞻、科学规划，寻求技术突破、产业创新、经济发展，按照《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指引，建设成渝现代化高效特色农业带。

成渝现代化高效特色农业带建设的航程已经紧锣密鼓地进行。2020年5月21日，建设成渝现代高效特色农业带调研座谈会在大足区召开。在这次座谈会上，四川省农业农村厅与重庆市农业农村委签署了三项战略合作框架协议，合力推进成渝现代高效特色农业带建设，全面助力成渝地区双城经济圈建设。

成渝现代化高效特色农业带聚焦川渝毗邻地带、成渝中间区域和主要农产区，协同构建“两基地、一示范区、四产业带、一中心和一集群”。所谓“两个基地”，就是要建设国家优质高产高效粮油保障基地和国家优质商品猪保障基地;“一个示范区”，就是要建设国家都市高效特色农业示范区;“四个产业带”，就是要建设全国绿色优质蔬菜产业带、长江上游柑橘（柠檬）产业带、全国优质道地中药材产业带、美丽巴蜀宜居乡村示范带;“一个中心”，就是要建设全国农业科技创新中心;“一个集群”，就是要建设川东北渝东北优质粮油果蔬健康养殖产业集群。川渝两地将共同推动农业生产要素高效集聚，强化重庆与成都“双核”引领，加快推动成渝中部地区农业崛起，带动沿线、沿江、沿界农业高质量发展，创建全国农村一二三产业融合发展示范区、国家现代农业绿色发展先行区等，率先在西部地区实现农业农村现代化。成渝现代高效特色农业带将对接县域经济，以川渝两地117个粮油生产大县（市、区）为重点，连片建设粮食生产功能区，布局发展现代粮油园区;推进两地107个畜牧大县（市、区）规模化、智能化、清洁化健康养殖，共同打造万亿级生猪产业链;以信息化赋能，打造川菜渝味工业化高地，打造“成渝麻辣经济走廊”等。

二、建设成渝现代化高效特色农业带：着力提升农业质量效益和竞争力

建设成渝现代化高效特色农业带，必须着力提升农业质量效益和竞争力。川渝地区农业高质量发展是一个大系统工程，涉及方方面面。

在新发展阶段，川渝地区要以新发展理念为引领，严格耕地保护制度，以稳定18亿耕地的底线;要加强土地整治，以便于机械化作业、适度深耕细作、灌溉、排涝与保持水土;要通过优化保持和投资改良，以确保土地的优质肥力和生态功能。必须防止农业发展过程中的“面源污染”，实施农业绿色发展的“农作物秸秆处理”“畜禽粪污资源化利用”“农膜回收”“果菜茶有机肥替代化肥”和“水生生物保护”五大行动。同时，要加快建设农产品质量安全的追溯体系，加速国家追溯平台的应用与推广，建立农业生产信用档案制度，对面源污染严重的实施“黑名单”管理，强化无公害农业、绿色农业和有机农业发展的制度保障。在新发展阶段，农业的高质量发展要通过减（化）肥增效，突出有机复合肥、生物绿色肥对农产品提质增效所起的突出作用。

水利是农业的命脉。在新发展阶段，为了建设成渝现代化高效特色农业带，促进农业高质量发展，川渝地区农业水利建设从要依靠经验转变为依靠新发展理念;水利建设和管理要从以人工为主，向机械化、电气化、自动化为主的方向转变;创新和严格执行“河长制”“湖长制”“（水）库长制”“湿地长制”以及PPP等政府与市场相结合的投融资制度安排，并从单纯的工程建设发展到与植树、种草等生物措施恢复相结合，从单纯的排灌水利建设发展到对水资源以及土壤资源的保护和综合利用相结合。

品牌是农业高质量发展的核心，而品牌要有赖于品种的优良。在新发展阶段，建设好成渝现代化高效特色农业带，川渝地区要在无公害、绿色、有机及地理标志性农副产品品牌塑造上发力，进一步建立和完善种子和品种法治化的监管系统，坚持上下对接管理工作责任，签订规范的种子生产、经营承诺书。同时，我们要进一步加大优良种子培育的科技研发力度，增强种子和品种科技对川渝地区农业高质量发展中的贡献度。

信息化是农业高质量发展的“翅膀”。在新发展阶段，川渝农业将迈入4.0阶段。受到了智慧生活、智能技术的深刻影响，成渝现代化高效特色农业带将呈现出以大数据、云计算、移动互联网、物联网等为基本手段和重要支撑的现代化新型农业形态。因此，川渝地区推进成渝现代化高效特色农业带建设，促进农业高质量发展，重要的抓手就是要实现信息化与机械化的融合，同步推进农业高质量发展的“新四化”：一是农业生产智能化，通过科技与农业融合，促进农业生产技术进步;二是农业管理高效化，依靠政府决策，整合行业资源，提高农业行政事务效率;三是农业营销网络化，实现农业产品的国内外市场资源整合、农业资本的顺利流通;四是农业服务便捷化，做到农业行政服务更便利，促进农业生产、销售的高效推进。为此，我们要进一步加大对农机具的研发，将其纳入“中国制造2025”规划;同时，要进一步加大对农机具购买和使用的财政补贴支持力度。

三、实施乡村建设行动：将成渝现代化高效特色农业带建设成为美丽乡村

中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富。建设成渝现代化高效特色农业带，必须把川渝地区的乡村建设得更美，让村民的日子蒸蒸日上，让农业农村现代化的美景更加绚丽多彩。

在“十四五”期间，建设成渝现代化高效特色农业带，川渝地区不仅要加快乡村建设的速度，还需提高乡村建设的质量。目前，川渝地区最重要的问题是解决乡村建设的人、财问题。这两个问题解决了，就能充分调动当地村民积极性，盘活当地各类资源，通过持续深化农村土地制度、集体产权制度等改革创新举措，共同推进最美乡村建设。因此，川渝地区需采取系列措施引进人才和资金。一方面，需千方百计吸引人才、留住人才。川渝地区要广泛宣传乡村建设的意义和重要性，出台各项人才引进的奖励措施，吸引本土大学生反哺家乡建设，减少人才流失。另一方面，需开拓创新吸引更多资金投入。结合当地文化和资源等特色制定独特的建设方案，鼓励本地商人为家乡建设贡献力量，同时，借助“家乡情”、“老乡情”等为家乡宣传，扩大家乡影响力，从而吸引更多资金投入。

在“十四五”期间，建设成渝现代化高效特色农业带，川渝地区在基础设施与社会事业发展方面既要“城乡统筹”，也要适度向农村倾斜，为农村基础设施建设与社会事业发展注入更多人力和物力，缩短城乡间的物理距离，促进城乡之间人、财、物的双向流动，实现城市和农村经济的双循环。建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系和美丽乡村。

在“十四五”期间，建设成渝现代化高效特色农业带，实施乡村建设行动，必须创新和完善乡村治理体系。川渝地区在乡村治理中需加强农村基础党组织的领导核心作用，在体系建设中需进一步建立健全自治、法治与德治相结合的体系。进一步加强村民的自治实践活动，建立健全村党组织领导的村民自治机制，充分调动村民积极性，使其充满活力;加快法治乡村建设步伐，积极培育和践行社会主义核心价值观，建立健全由党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，激发农村社会发展的动力与活力，促進川渝地区农村社会的稳步发展。

四、深化农村改革：为成渝现代化高效特色农业带夯实制度根基

改革无疑是成渝现代化高效特色农业带建设和川渝乡村振兴的重要法宝。川渝地区要巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持土地承包关系稳定并长久不变，完善农村承包地“三权分置”制度，落实所有权、保护承包权、放活经营权，全面落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，让农村土地和基本经营制度行稳致远。川渝地区还要积极探索和深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”。着力完善农村集体资产股份权能和家庭股份权能，保护集体经济组织成员合法权利，不断发展壮大农村新型集体经济。

建设成渝现代化高效特色农业带，促进川渝地区农业的高质量发展，必须着力培育新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，构建以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。加快构建扶持小农户发展的政策体系，加强农业社会化服务，完善利益联结机制，促进小农户与现代农业发展有机衔接。

建设成渝现代化高效特色农业带，促进川渝地区农业的高质量发展，川渝地区要着力打破城乡二元体制，要巧用政府之手，充分发挥市场机制的效能，促进要素在“经济圈”内外双向流动。川渝地区要按照政府主导，市场配置资源的经济规律，调整农业结构，完善农业投入机制，切实增加农业投入，完善农业家庭组织形式，加大农业产业化步伐;把握区域经济特点，积极实施适度规模经营和品牌经营战略。同时，要及时转变基层政府的职能，建立和完善全领域、全方位、全业态、全层次和全过程的服务体系，为农业高质量发展助力，特别是处理好农业生产与农业市场的关系，帮助农业生产、经营主体抢抓市场机遇和对接国内外大市场;发挥政府主导和市场引领功能，大力发展创汇农业、订单农业和合同农业，帮助农业生产、经营主体克服市场拓展和供给侧结构性改革中的分散性和盲目性。同时，要以互联网+农业、公司+农户+科技服务+市场服务、农业实体+合作经济+行业组织等为路径，大力发展农村电商、农产品生鲜物流、冷链仓储体系，使农业与大市场无缝对接;以消费需求为导向，深化农业供给侧结构性改革，建立科学合理的农业生产经营体系，促进农业结构的高质化和生产经营的市场化;实现农业生产经营组织的现代化和生产经营的标准化;引领农业品牌的优质化和生产经营的国际化，从根本上改善农业的“弱智”现象，大幅度地提升我国农业发展的质量、效益与竞争优势。

建设成渝现代化高效特色农业带，促进川渝地区农业的高质量发展，川渝地区还要进一步加大农业支持保护力度，保障农业高质量发展的资金投入，创新农业高质量发展的支持保护方式，创新金融服务方式，充分发挥好信贷、担保、保险、期货、证券等对农业高质量发展的支持作用。深化川渝地区与“一带一路”沿线国家和地区农产品贸易关系，深度对接RCEP规则，构建川渝地区农业对外开放的新发展格局。

五、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接：形成全国示范

建设成渝现代化高效特色农业带，促进川渝地区农业的高质量发展，要把产业发展作为巩固脱贫成果、衔接乡村振兴的最大结合点，以“技术扶优、设施扶强、主体扶壮、规模扶大”为方向，实现产业振兴。在建设成渝现代化高效特色农业带和促进川渝地区农业的高质量发展过程中，我们要强化工作机制，衔接好脱贫攻坚与乡村振兴人员力量，不断优化职能职责、统筹资源配置，更好发挥乡村振兴综合管理、落实推进和组织协调功能，让川渝地区农民在全面脱贫、乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感，让成渝现代化高效特色农业带的成色更足更亮。

成渝现代化高效特色农业带要聚焦产业发展，实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，形成全国示范;要统筹考虑乡村振兴、脱贫攻坚成果和农村综合改革的发展情况，做好体制机制和政策上的有效衔接，形成全国示范;围绕乡村振兴的战略布局和脱贫攻坚目标任务完成后的工作路径，推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基石，从而为实现农业农村现代化提供坚强组织保障，形成全国示范。

Abstract：  “The Fourteenth Five-year Plan” period is Chinas important strategic opportunity period， as a result， we must deeply understand the connotation of new development concept， and actively push forward new style urbanization and village revitalization. During “the Fourteenth Five-year Plan”， new style urbanization should realize high-quality city renewal to build a county city into the important carrier for the urbanization， solve urban contraction problem and implement the connection between “people， places and money supply”. The development of the agriculture with high efficiency and characteristics is the important measure for village revitalization， we must build Chengdu-Chongqing agricultural regions with modernization， high efficiency and characteristics， continuously improve agricultural quality， benefit and competence， construct beautiful villages， deepen rural reform， and effectively connect poverty alleviation results and village revitalization to create a national model.

Key words： “The Fourteenth Five-year Plan”; new style urbanization; city renewal; village revitalization; agriculture with high efficiency and characteristics; Chengdu-Chongqing economy

CLC number：F291.1;F323 Document code：A Article ID：1674-8131（2021）02-0054-07

（編辑：刘仁芳）