国际难民机制与战后初期全球难民治理

路阳

摘 要：二战的爆发造成全球产生了大量的难民和流离失所者，国际社会围绕这一问题的解决进行了积极探索。国际难民组织作为联合国处理难民问题的专门机构应运而生，通过与各国政府、社团组织开展合作与互动，共同致力于战后国际难民问题的解决。该组织重点从难民的照护、失踪人员追踪、法律和政治保护等领域出发，参与到国际难民保护实践当中。同时，该组织通过遣返、重新安置以及本地安置等方式积极推动难民安置目标的达成。作为联合国对于战后难民问题的制度化回应，国际难民组织的实践本身体现了持不同立场的国家之间的合作，也逐渐显现出各国的合作意愿与冷战现实之间的矛盾。随着冷战在欧洲及其他地区的开启，国际难民问题日趋复杂且出现新变化，联合国难民署的成立标志着全球难民治理进入新的阶段。

关键词： 国际难民;国际难民机制;国际难民组织;难民治理

自17世纪现代国家形成以来，难民问题成为重要的国际问题。20世纪初，国际社会开始建立正式的国际组织处理难民问题，这也为难民问题上的制度性多边合作提供了现实条件。二战的爆发造成全球产生了大量的难民和流离失所者，国际社会为解决这一问题进行了积极探索，国际难民组织作为联合国处理难民问题的专门机构应运而生。

国际难民是全球治理与国际政治的热点问题之一，目前已成为国内外学界关注的一大重点领域。国外学者对于20世纪以来有关国际难民机制的组织沿革、工作职能以及运作实践等问题多有关注，取得了较具价值的研究成果。①

从国内研究来看，学术界对于联合国难民署、国际移民组织等机构及当代国际难民问题给予较多关注，但对20世纪至今与难民问题相关的国际组织的历史、职能和作用等问题多进行一般性介绍，专门的个案研究并不多见。② 本文主要基于联合国年鉴、联合国经济与社会理事会档案及相关国内外文献资料，对国际难民组织的成立过程、机构与预算、宗旨与职能、难民权益保护和安置工作等问题加以深入考察，力图呈现战后初期的难民治理实践与国际合作的真实面貌。国际难民组织注意加强各国政府、社团组织的合作与互动，致力于国际难民问题的解决，其具体运作实践对于难民来源国、重新安置国以及难民与流离失所者自身均具有重要意义。

一、国际难民组织的成立及其职能

作为国际社会的一项重要议题，对于难民的国际保护自20世纪初才开始出现。随着国际联盟等重要政府间国际组织的出现，其与现有民族国家一起推动有关难民事务的国际合作实践，促成了国际难民制度与机制的形成。从这个意义而言，国际制度（international institutions）的形成首先以对各国主权地位的认可为前提，并在此基础上确立和发展了负责调整国家间关系的各种正式、非正式的规则和机构。 陈岳、田野主编：《国际政治学学科地图》，北京大学出版社2016年版，第188页。国际难民保护机构最早成立于一战后，由国际联盟（League of Nations）建立，这标志着国际社会在难民保护方面迈出了关键一步。 [美]罗斯玛丽·塞尔斯著，黄晨熹译：《解析国际迁移和难民政策：冲突和延续》，格致出版社·上海人民出版社2011年版，第67页。第二次世界大战的爆发造成全球约有800万人流离失所。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， New York： United Nations，1948， p957二战之后，有关难民问题的国际合作以及国际难民组织的建立，为全球难民制度的建立奠定了重要基础。 Alexander Betts Gil Loescher & James Milner， UNHCR： The Politics and Practice of Refugee Protection （2nd edition）， London： Routledge， 2012， p10随着国际难民问题日益高度政治化，该组织的成立代表联合国对于这一问题的制度化回应，通过与各国政府、相关志愿团体的合作以致力于难民问题的解决。

（一）国际难民组织的酝酿与筹备

第二次世界大战后，成千上万国际流离失所者使处理难民问题的需求更为紧迫。1946年2月，联合国经济与社会理事会（ECOSOC）专门成立了处理国际难民问题的特别委员会。该委员会向经济与社会理事会提交了有关国际难民问题的专门报告， “Report of the Special Committee on Refugees and Displaced Persons”（E/REF/75）， Economic and Social Council Official Records， First Year， Second Sessionhttps：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NG9/110/76/pdf/NG911076pdf？OpenElement（2020-09-01）并建議成立处理难民及流离失所者问题的、非常任的专门机构。 该委员会提交的专门报告主要涉及以下方面：（1）处理问题的范围和性质;（2）难民及流离失所者的定义;（3）起草国际难民组织章程并提供财政支持;（4）各国流离失所者及难民的人数;（5）该组织第一年预估重新安置的人数。参见United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947，New York：United Nations，1947，p805 6月21日，经济与社会理事会举行全体会议，以14票赞同、4票反对（苏联、乌克兰、捷克和南斯拉夫）通过联合国大会设立“国际难民组织”（International Refugee Organization，IRO）的建议，并请联合国秘书长就该组织章程草案向各国政府征求意见。 《社经理事会通过设立国际难民新机构 本年底将接管联总大部职务》，《申报》，1946年6月23日，第3版。经济与社会理事会建议联合国秘书长与联合国善后救济总署（UNRRA）及难民问题政府间委员会（IGC）等难民问题相关机构开展协商，启动国际难民组织的筹备工作。 联合国善后救济总署于1943年成立，其主要职能是负责数百万流离失所者的遣返工作。该组织作为一个政府间机构，并非难民组织，尽管向所照顾的人士提供暂时性救济，但未被授权安排难民和流离失所者进行第三国重新安置。难民问题政府间委员会（IGC）于1938年成立，旨在帮助在德国和奥地利遭受纳粹迫害的受害者，为他们提供法律保护、照护及重新安置。此后，难民问题政府间委员会逐步扩大工作范围，涵盖不可遣返难民和流离失所者群体。在处理难民问题及新组织目标职能问题上，各国立场存在明显差异。西方希望增加流离失所者的选择，比如他们可以选择遣返，也可以选择在第三国重新安置;而苏联阵营则希望重新恢复联合国善后救济总署的职能，或至少有新组织能优先处理遣返回原籍国的事宜。 [美]苏珊·马丁著，章雅荻译：《国际移民的演化趋势：百年回顾与展望》，浙江大学出版社2020年版，第63页。当时的报章指出：“苏美对难民问题迄未参与辩论，美国一向主张将流亡难民，尤其是政治难民移居新土地，而不送还故地。而苏联则力主将流亡难民遣送其本国。” 《经社理事会讨论救济难民问题 国际难民组织决提前成立》，《华北日报》，1946年9月16日，第3版。美国致力于以重新安置作为新组织的工作重点，这与苏联的立场有较大差异。12月15日，联合国大会经过讨论通过了《国际难民组织章程》，以及组建“国际难民组织筹备委员会” （PCIRO，以下简称“筹备委员会”）的临时措施协定。该协定要求筹备委员会应采取一切必要和实际措施加紧推动该组织正常运作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947，p805.

1946年12月31日，国际难民组织筹备委员会正式成立。该组织在运作中适用联合国经济与社会理事会的议事规则，并委任一名“执行秘书”负责筹备委员会工作。执行秘书作为筹备委员会重要的行政管理人员，担负该组织所赋予的各项职责，并任命和指导该组织的日常工作人员。1947年2月，筹备委员会在瑞士日内瓦召开了第一届第一阶段会议。本次会议选举法国人亨利·庞索（Henri Ponsot）为主席，挪威人斯凯尔斯塔德（RBSkylstad）为副主席，荷兰人萨森（EMJSassen）为报告员，美国人阿瑟·阿尔特迈耶（Arthur JAltmeyer）被任命为执行秘书。1947年7月18日，美国人威廉·塔克（William HTuck）接任该组织执行秘书。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， pp806-807 筹备委员会也选举产生了一个咨询委员会，根据其咨询建议指导执行秘书的工作，与处理难民及流离失所者问题的现有组织签署协议，以接管其有关职能、活动、资产及人员，并与有关国家政府和占领当局达成必要的协定以顺利实现工作交接。截至1947年7月1日，共有19个国家的政府代表签署了该组织章程草案和临时措施协议。联合国成员国可通过接受国际难民组织章程的方式加入该组织，其他国家则需经过执委会的推荐并经过全体理事会三分之二多数表决同意方可加入。

（二）国际难民组织的机构与预算

1948年8月20日，国际难民组织正式成立。按照国际难民组织的性质、职能和运作实践，可以分为两个阶段：一是组织筹备时期，从国际难民组织筹备委员会成立至1948年8月国际难民组织正式成立之前;二是正式运作时期，从国际难民组织正式成立至1952年2月底终止运作为止。本文所称“该组织”，包括国际难民组织筹委会和正式的国际难民组织，根据时间演进具体指代略有差异。

成立之初，共有15个国家作为该组织成员国，随后丹麦、意大利和瑞士的加入使成员国数量增至18个。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， New York： United Nations，1950， p982根据该组织章程的规定，国际难民组织的主要机关包括全体理事会（General Council）、执委会（Executive Committee）和总干事领导下的秘书处（secretariat）。全体理事会是国际难民组织的最高决策机构，由各成员国的代表组成，每年召开不少于两次会议。执委会由全体理事会选出的9名成員组成，负责执行全体理事会的政策决定，或根据全体理事会的意见做出紧急决定。执委会可访问该组织的难民营、收容所及集散中心等机构，通过调查了解实际情况，并基于此向总干事发出指示。秘书处由经执委会提名并由全体理事会任命的总干事领导。作为国际难民组织的首席行政官员，总干事根据全体理事会及执委会的决定履行相关管理和执行功能，在全体理事会制定的规章下主持秘书处工作，并负责任命相关人员。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p806除该组织章程及全体理事会另有规定外，全体理事会和执委会均经多数票表决以做出决定。但是，如果提出国际难民组织章程修正案，则需获得全体理事会三分之二票数的支持以及三分之二成员国的批准。

1948年9月13日，国际难民组织第一届全体理事会第一次会议在日内瓦开幕。本次会议批准了一项确立该组织与联合国关系的协定，并与联合国就此展开相关谈判。11月18日，联合国大会通过有关协定，批准国际难民组织作为专门机构正式加入联合国系统。全体理事会选出九位各国成员组成国际难民组织执委会，任命美国人威廉·塔克（William HTuck）为该组织总干事，英国人亚瑟·拉克（Arthur NRucker）为副总干事。次年，第一届全体理事会任命美国人唐纳德·金斯利（Donald Kingsley）为总干事，任期自1949年6月31日开始。国际难民组织总部设在瑞士日内瓦，并在欧洲、中东和远东等地区设立了20余个办事处及数目更多的分支办事处。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， New York： United Nations，1949， p1088国际难民组织约有700个难民营开始运作，每个难民营平均收容1000名难民，主要集中在德国、奥地利和意大利，同时扩展到美洲以外的每一个大陆。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982

该组织于1947年11月成立 “资格上诉审查委员会”（Review Board of Eligibility Appeals），处理此前被裁定不符合援助条件的难民及流离失所者的上诉申请。审查委员会由一名主席和其他四位成员组成，人选由总干事指定并经执委会批准。该委员会负责听取和裁定申请者就其是否符合相关身份资格所提请的上诉，同时向总干事提供有关身份资格问题的咨询意见。

United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p956在1948—1950三年间，审查委员会对于26 990件难民是否符合援助资格的申请做出最终裁定。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1091; United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p988

在预算方面，联合国大会批准的该组织第一年预算包括超过15亿美元的执行预算，480万美元的行政预算以及500万美元的大规模重新安置预算。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p957 筹备委员会的开支由各会员国的预缴垫款支付，从各国需缴纳资金比例来看，美国（4575%）位居第一，英国（1475%）位居第二，法国（410%）、加拿大（350%）和中国（250%）分列第三到第五位。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p809作为战后国际难民机制的主要缔造者，美国不仅负担该组织预算成本中的最大份额，也几乎完全实现对该机构的领导优势。该组织敦促联合国各成员国遵守组织章程，并强调不会将接收难民及流离失所者的义务强加给各成员国。同时，接纳难民和流离失所者进入各国，以及提供本国所承担捐款的具体形式，均是相关国家与该组织之间通过自由谈判处理的问题。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808

国际难民组织原计划在1950年6月结束运行，后随着现实需要继续开展工作。1950年12月，全体理事会召开会议决定授权总干事在现有资源基础上将工作延期至1951年9月30日。1952年2月11日，国际难民组织全体理事会在日内瓦举行的闭幕会议上商定了有关清算的最后计划，并于2月28日正式结束运行。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， New York： United Nations，1952， p941

（三）国际难民组织的宗旨和职能

根据国际难民组织的规定，“难民”是指离开或者远离本人的国籍国或经常居住国的人，也适用于属于以下任何一种情况之人，无论其是否保留国籍：（1）二战期间纳粹或法西斯政权（或属于这一阵营的其他政权）的受害者或反对者，无论其是否享有难民的国际地位;（2）西班牙共和党人或佛朗哥政权的受害者，无论其是否享有难民的国际地位;（3）由于种族、宗教、国籍或政治见解等原因在二战爆发前被认定为难民的人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p816“流离失所者”是指被迫离开本人的国籍国或经常居住国的被強迫劳工，或是由于种族、宗教或政治原因而被驱逐的人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p806总体而言，国际难民组织有关难民的定义非常宽泛，流离失所者和战争孤儿也包括在难民概念之中，以便对其进行援助和保护。 国际难民组织有关难民等概念的定义、取得难民身份的条件、难民身份丧失等方面的规定，具体参见梁淑英：《国际难民法》，知识产权出版社2009年版，第31-36页。至1947年初，仍有近150万难民和流离失所者无法重返家园，难民中有三分之二居于德国、奥地利和意大利等国的难民营中，还有14万名来自欧洲的难民在中国上海等地避难。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p807

国际难民组织与有关国家及非政府组织密切合作，开展遣返，身份核验、登记和分类，照顾和援助，法律和政治保护，运输，重新安置和重建等工作，这也是该组织的宗旨所在。具体而言，主要包括以下方面：（1）鼓励和协助本组织所关注的遣送者，同时注意非强迫遣返的原则;（2）尽一切可能的方式推动遣返，以帮助难民及流离失所者返回原籍国，并在该组织主持下为待遣返者提供三个月的食品保障;（3）推进未遣返难民在其他国家的重新安置，并调查、推进或执行集体重新安置或大规模重新安置项目。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， pp955-956 筹备委员会自1947年7月起接替联合国善后救济总署和难民问题政府间委员会先前所承担的相关工作职能，开始履行救助符合条件的难民和流离失所者的责任。国际难民组织认为，真正的难民和流离失所者应在国际社会的支持下重返原籍国或常居国，或在该组织章程规定条件下重新安置到其他国家。

作为一个具有国际主义精神的现代机构，国际难民组织重视与相关国家开展合作。 Stefan-Ludwig Hoffmann， Human Right in the Twentieth Century， New York： Cambridge University Press， 2011， p52该组织敦促有关国家根据联合国大会有关决议，尽快对难民及流离失所者进行身份甄别，并为他们在归国或重新安置前提供就业机会。同时，该组织与难民或流离失所者所在国以及难民安置国缔结了多项相关协定，以促进难民问题的解决。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p960该组织也重视与相关志愿团体开展合作，许多团体参与到国际难民组织几乎所有职能领域的运作实践当中。国际难民组织成立了一个志愿服务部门以帮助协调有关活动。一方面，国际难民组织不断寻求政府的资源与帮助;另一方面，国际难民组织给予从事相关工作的非政府组织以适当身份并提供一定协助，并在谈判时允许它们和政府机构进行合作。苏珊·马丁：《国际移民的演化趋势：百年回顾与展望》，第67-68页。这些团体面向难民和流离失所者开展如移民安置、福利、咨询服务、职业培训、语言培训、康复、青少年服务等多种项目活动实践。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p958

二、国际难民组织的难民权益保护实践

国际难民组织成立伊始，就按照章程规定为符合资格的难民和流离失所者提供援助和支持。同时，该组织负责追踪二战期间数百万失踪者，以及受纳粹迫害儿童的追踪工作。另外，该组织在难民的法律和政治保护方面的工作也是其重要职能之一。

（一）“照护”（Care and Maintenance）

该组织成立伊始，就按照章程为符合资格的难民和流离失所者提供援助。在1947年7月1日，符合资格且在遣返或重新安置前需要照护的人数为879 950人，其中八成在盟军占领区。截至1948年9月21日，国际难民组织在世界各地共有相关设施672处，包括集散中心538处，医院和疗养院58处。此外，有康复中心、职业培训中心、儿童中心、遣返中心、重新安置选择中心等70余处。国际难民组织正式成立以来，在576 716名接受照护者当中，有542 020人居于集散中心，34 696人在中心之外。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p959该组织针对各个地区难民情况采取了不同的“照护”方式。例如，在德国、意大利、奥地利和中东地区，主要依托难民营或集散中心提供服务;在其他国家和地区（尤其是西欧），主要通过现金赠款的方式向个人和家庭提供支持。

该组织对难民的“照护”工作涵盖住房、食物、衣物、个人物品、卫生服务、医院护理、就业、职业培训、教育、个人咨询、儿童福利等多个领域。（1）职业技术培训。国际难民组织通过举办多种形式的培训班，向难民提供基本培训以提升其职业技能。培训班面向男性主要以汽车机械师、铁匠、瓦工、木匠、电工、机械师、水管工、无线电技师、修鞋工、裁缝和焊工有关的语言和技能培训为主;面向女性主要集中在家庭佣工、护士、裁缝、纺织工人和打字员等方面的培训。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p960 接受培训的难民可以从事如难民营运转维护、日用品生产以及其他临时性工作。（2）医疗卫生服务。该组织规定，提供给难民及流离失所者的饮食不应低于当地居民的水平，如有必要将予以补充以维持最低限度的健康标准。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808 国际难民组织在不同地区开展医疗卫生项目，为难民群体提供日常诊疗服务，也设立了面向孕妇、哺乳期妇女、婴儿及学龄儿童的诊疗机构。国际难民组织特别重视针对难民群体的结核病防控以及营养保障问题，也关注病人的遣返、重新安置的难民的医疗救护以及面向残疾人的就业培训和康复护理等问题。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p959（3）福利咨询项目。自1947年开始，该组织针对移民安置机会有限的家庭及个人开展调查登记，主要向寻求重新安置的个人和家庭，尤其是难民营内外依赖“照护”的群体提供协助。 基于访谈以及受访者自身意愿和机会，国际难民组织将难民及流离失所者分为以下几类：（1）遣返;（2）重新安置;（3）没有持续援助的本地安置;（4）需要机构关怀的重点人员;（5）寻求重新安置，但机会渺茫;（6）拒绝接受国际难民组织的有关服务或建议。参见United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1090（4）特殊困难群体援助。在难民当中，有相当部分无法通过国际难民组织进行遣返或重新安置， 也不愿返回来源国的困难群体，主要依靠公共基金来给予支持。 Natasha Saunders， International Political Theory and the Refugee Problem， New York： Routledge， 2018， pp39-40国际难民组织针对患病、年迈及残疾等难民群体进行重点照护工作，寻求愿意接纳这一困难群体并给予生活照料的国家和机构。在国际难民组织停止运作前，大多数难民均得到了令人满意的安排。

在筹备委员会运行时期，该组织对超过719万的难民和流离失所者给予直接的“照护”，并对其他约90万人的利益负有保护的责任。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982 随着该组织各地分支机构的逐步减少，接受“照护”的人数在1949年底降至318万人，至1950年底减少到8万余人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， pp982-985 此后，除了正在重新安置和屬于特殊困难群体的难民外，其他所有难民的“照护”责任移交给难民居住的地方当局。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p985

（二）失踪人员追踪（Tracing of Missing Persons）

二战期间，有大约300万人因战争而流散在世界各地，尽管他们中的大多数人被认为已死亡，但始终无法获得任何确切信息。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808鉴于这一情况，联合国善后救济总署成立中央追查局（Central Tracing Bureau，CTB）负责追踪二战期间数百万失踪者。筹备委员会自1947年6月起接替中央追查局的原有工作，并于1948年1月成立“国际追查服务”（International Tracing Service，ITS），开始与各国相关部门密切合作，在全球范围内开展相关工作。筹备委员会呼吁，各国政府尽可能提供需要追踪的人员名单及具体资料，并与具体执行追查的国家开展合作。

“国际追查服务”重点追踪从1939年9月至1945年5月间失踪人口的情况，并关注相关文件和信息。其中央总部位于德国阿罗森（Arolsen），建立起数量庞大的失踪者相关信息的索引，构成其最重要的信息来源。在1948年初，总索引包括1 976 499张信息卡片，至1950年底总索引包含10 538 358张，每天约有28万张新卡片被列入。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， pp989-990随着相关文件资料的整理完备，相关姓名信息会登记进主索引中，并可受理有关失踪人员的查询申请。数据显示， “国际追查服务”及其前身中央追查局在1945—1949年间共解决完成失踪人员申请案件67 320件。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p10951950年，共收到来自35个国家的近81万份查询申请，其中大部分来自荷兰、波兰、德国和美国。在1950年内，共发出近64万份有关申请的正面回复。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p990

1948年5月，筹备委员会在“国际追查服务”的工作中新增搜寻被纳粹绑架失踪儿童的项目，儿童搜索部门位于德国美占区埃斯林根（Esslingen）。这一工作旨在确认数十万失踪儿童的国籍身份，尽可能使其回归昔日家庭之中。在德国和奥地利， 联合国善后救济总署和筹备委员会截至1948年6月底已经实现来自23个不同国家的16 413名儿童的集中、遣返、重新安置和与家人团聚。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p964在1949年，“国际追查服务”的重要任务之一就是扩大儿童搜索项目，仅在德国就对超过19万名儿童开展了筛查和登记工作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1095直至1950年9月，“国际追查服务”的儿童搜索部门停止运作，相关记录被转移至“国际追查服务”总部来具体处理有关失踪儿童的工作。

早在1949年10月，国际难民组织全体理事会针对该组织结束运作后“国际追查服务”业务有关问题，向总干事做出指示，要求其就“国际追查服务”从国际难民组织移交至其他国家、国际或政府间组织与有关方面展开磋商谈判。

United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p10891950年3月，国际难民组织全体理事会会议决定，“国际追查服务”应逐步减少其行动并在1951年3月前与相关机构展开沟通与合作，以顺利完成业务移交工作。

（三）法律和政治保护（Legal and Political Protection）

法律和政治保护是该组织的重要职能之一。1947年12月，筹备委员会向联合国人权理事会提交了一份涉及解决难民特别重要问题的备忘录， United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p963针对其所关注的难民和流离失所者问题，提出了包括法律面前人人平等、防止歧视、少数族裔保护、国籍、移民、驱逐及庇护权等方面的具体建议。 “Statement from the Preparatory Commission for the International Refugee Organization”， Commission on Human Rights Second session（E/CN4/41）， 1 December 1947， pp1-4https：//documents-dds- nyunorg/doc/

UNDOC/GEN/GL9/000/54/pdf/GL900054pdf？OpenElement（2020-09-12）该组织致力于帮助难民克服因自身非自然地位所引发的法律问题，并代表难民群体以及难民个人在各国政府、联合国及国际组织中的利益。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， New York： United Nations，1952， p939 该组织在履行这一职能时，向难民提供（或试图提供）通常由主权国家所给予的外交保护。

国际难民组织意识到，由于种族、宗教、国籍或政治等方面的原因，个人可能基于正当理由而不愿返回原籍国。 Rafiqul Islam & Jahid Hossain Bhuiyan， eds，An Introduction to International Refugee Law， Leiden： Brill， 2013， pp18-19由于戰争期间无国籍人士和遭受迫害者的地位涉及多种法律问题和各类困难，诸如难民的经济恢复问题（如财产评估，纳粹和法西斯造成的损害赔偿，被扣押资产的清理），难民在婚姻、收养、监护及死亡等案件中的民事地位保障等问题需要该组织加以解决。具体而言，国际难民组织在难民的法律和政治保护方面的重要工作涉及人权、无国籍人士、失踪者的死亡声明以及旅行证件签发等方面。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p963 国际难民组织积极推动各国广泛采用1946年《伦敦协定》 经过“难民问题政府间委员会”不断努力，有关各方于1946年10月15日在英国伦敦通过了一项在国际难民组织授权范围内向难民及流离失所者签发旅行证件的国际公约——《伦敦协定》。规定的旅行证件制度。到1950年底，有20个国家接受《伦敦协定》，2个国家签署但等待批准，另有12个国家承认旅行证件的效力。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p988另外，在履行保护难民及流离失所者的法律和政治权利等相关职能时，国际难民组织与联合国秘书处合作拟定了有关难民地位的公约及失踪人员死亡宣告公约草案。

三、国际难民组织与难民安置问题的解决

在为难民和流离失所者提供直接“照护”以及政治和法律保护的同时，国际难民组织的中心任务是找到尽可能多的永久性解决方案。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p939遣返和重新安置是难民问题的主要解决办法。同时，对于许多不愿或不能返回家园的难民以及缺少重新安置机会的难民来说，在庇护国当地安置是唯一可能的解决办法。

（一）遣返（Repatriation）

国际难民组织通过向难民和流离失所者提供有关原籍国的情况，以协助他们自行决定是否重返家园。该组织与各来源国政府积极建立联系，在波兰、捷克和南斯拉夫等国设立办事处，以推动遣返工作的正常开展。国际难民组织也通过开展個别遣返行动，以及协助转运、文件证明以及其他相关服务推动遣返工作顺利进行。按照章程规定向战争期间因所在国遭受侵略占领而无法返国的流离失所者提供三个月的食物供应，但限于财政原因该组织最初未能执行这一政策。1948年初，筹备委员会决定开始在适当范围提供这一援助。自同年6月1日起，凡符合资格条件的，从德国或奥地利返回波兰、南斯拉夫、苏联等国的流离失所者可获得20天的食物供应。

从1947年7月至1949年12月底，国际难民组织（含前身筹备委员会）共遣送68 778人返回原籍国。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982绝大多数希望返回原籍国的人士主要在国际难民组织成立前或成立之初的几年遣返回国，此后接受遣返回国的难民数量不断下降。尽管遣返方式无助于这一时期大规模难民问题的解决，国际难民组织继续尽一切可能协助希望被遣返的难民归国。由于东西方冷战愈演愈烈，国际难民组织在难民管理、遣返和重新安置等方面遇到较大困难。其中，难民遣返的总体进展也不甚乐观。1950年共有2917名流离失所者被遣返回国。从1951年至1952年1月，有1039名难民被遣返回国。数据显示，从1947年7月至1952年1月，该组织共遣返难民73 873人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

（二）重新安置（Resettlement）

国际难民组织认为，难民和流离失所者不仅是国际社会亟待解决的问题及责任之所在，

也可视为对于人力资源短缺国家的一种宝贵帮助。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808 国际难民组织大部分的重新安置工作是基于“大规模重新安置计划”来实施，主要通过船只运送海外重新安置的难民，也采用预定普通商业船只、飞机舱位和陆路运输的方式。为了运送重新安置到其他国家的难民，国际难民组织承租组建了最多由36艘舰船组成的船队，并通过预定商船、飞机及火车等方式从事相关工作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p987

1948年9月，国际难民组织第一届全体理事会通过了一项呼吁个人和国家参与达成更广泛重新安置的计划，并寻求联合国及所有国家（无论是否为该组织成员国）的支持。该组织敦促各国政府接收有关非遣返难民及流离失所者的“公平份额”，扩宽遴选标准并降低入境条件。 “Resettlement of Non-Repatriable Refugees and Displaced Persons： Report of the International Refugee Organization” （E/1092），19 January 1949， pp5-7https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NL1/491/

39/pdf/NL149139pdf？OpenElement（2020-09-10）到1948年底，有20个国家接收了大量经过该组织援助的难民，有35个国家接收了投亲靠友方式的个人移民。“Resettlement of NonRepatriable Refugees and Displaced Persons： Report of the International Refugee Organization” （E/1092），19 January 1949， p7https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NL1/491/39/

pdf/NL149139pdf？OpenElement（2020-09-10）.随着对难民及流离失所者的适应性有了更好的认识，各国的甄选标准开始逐步放宽，某些国家尤其是拉美国家对于难民中的家庭群体采取了更为积极的态度。国际难民组织基于各成员国自愿捐助设立了500万美元的“大规模重新安置”基金，以支持工业和农业不发达国家和地区接纳重新安置的难民群体。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p962有学者指出，各参加国基于共同的价值观和义务去保护战争的受害者，并创造了有助于实施重新安置的“工具性共同体”。 Alexander Betts， Protection by Persuasion： International Cooperation in the Refugee Regime， New York：

Cornell University Press， 2009， p30

在国际难民组织的支持下，成千上万的难民和流离失所者通过政府选拔计划、个人移民和就业安置等形式得以重新安置。 Guy SGoodwinGill， The International law of Refugee Protection， Elena Fiddian Qasmiyeh， Gil Loescher，

Katy Long & Nando Sigona， eds， The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies， Oxford： Oxford University Press， 2014， p521949年11月，国际难民组织总干事任命六名特别代表前往相关国家，通过与政府、公共及私人机构开展谈判，为具有专业资格的难民及其他不符合移民标准的可就业群体提供重新安置的机会。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1093在1949年，西歐国家因自身沉重负担，接受难民比例逐步下降。在个人移民方面，国际难民组织及相关国家继续为大量难民提供重新安置的机会，尤其是前往拉丁美洲和加拿大。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1092数据显示，从1947年7月至1952年1月，经该组织协助进行重新安置的难民人数达1 045 750人，主要前往美国、以色列、澳大利亚、英国、加拿大、法国、阿根廷等国家和地区。此外，国际难民组织在结束运作时向欧洲移民政府间委员会提供了一笔赠款，用于12 205名获得有关国家签证的难民重新安置的费用。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

（三）本地安置（Local Settlement）

随着国际难民组织进入终止运作阶段，难民的安置问题日益紧迫且需要特殊关注。有两类群体因此牵入其中：一是有能力且希望自立，但未能满足重新安置选择标准的群体;二是由于身体或年龄原因而需要接受专门机构护理的人员及家属。一方面，国际难民组织在愿意接收的国家帮助难民寻求就业机会;另一方面，对于无法实现重新安置的人员提供本地安置的最佳安排。国际难民组织开展了诸如职业培训、健康和康复服务、案例工作服务、重新安置地服务，以帮助那些无法达到“大规模移民计划”遴选标准的人群。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1092 国际难民组织尽其所能给予这些难民以帮助，不仅要确保他们的地位，也提供必要的衣物和家庭日用品以支持他们重新开启生活。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1093

国际难民组织预计，将有相当数量的难民在该组织结束运作前无法实现遣返或重新安置，因此继续寻求有关国家的支持和保证，以推动实现难民的就地安置，做出对于难民而言最为理想的安排。国际难民组织同时注意到，越来越多的难民希望永久居留在先前被视为暂时居住或过境的国家。直至国际难民组织停止运作时，仍有数万名虽有移民意愿，但缺少移民可能性的难民留在现居留国家。有鉴于此，国际难民组织努力为这一群体在现居国开启生活创造好的条件。具体措施包括：提供法律和政治保护;为老年人、残疾人和慢性病患者建立适当的机构;通过志愿团体或地方当局作为中介给难民提供适当的福利设施。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p987在1951年初，仍有大约25万难民在国际难民组织的登记名册当中，他们在遣返、重新安置或本地安置方面需要帮助。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

结 语

如前所述，对于难民的国际保护自20世纪初开始出现，民族国家与重要的国际组织一起推动有关难民事务的国际合作实践，促成了国际难民制度与机制的形成。国际难民机制是国际政治行为体围绕国际难民问题的解决而制定原则、规范、规则和决策执行程序的过程。有学者认为，现代国际难民机制可分为三大阶段：一是对难民的集体承认阶段（从一战到二战时期）;二是过渡阶段（二战结束不久），建立若干临时性的体制框架（如国际难民组织的成立）;三是对难民的个人承认阶段，以联合国难民署的建立和1951年日内瓦国际难民公约为开端。 Georgia Papagianni，“Asylum in the twentyfirst century： Trends and Challenges，” Anna Triandafyllidou，

eds， Routledge Handbook of Immigration and Refugee Studies， Abingdon： Routledge， 2016， p345

有学者指出，国际难民组织的建立本身体现了持不同立场的国家之间的合作，也标志着战后有效合作的愿景转向冷战现实。  Jose HFischel de Andrade，“Brazil and the International Refugee Organization （1946-1952），” Refugee Survey Quarterly， Vol30， Issue 1（March 2011）， pp67-68笔者认为，作为联合国对于战后难民问题的制度化回应，国际难民组织的运作实践本身就是不同国家之间的冲突、协商与合作的过程，也逐渐显现出各国的合作意愿与冷战现实之间的某种矛盾。国际难民组织为难民问题的解决所做出的最有价值的贡献之一，就是促进难民来源国与临时庇护国间的合作，为逃避迫害的人提供庇护。 “Communication from the DirectorGeneral of the International Refugee Organization”（E/CN4/392）， Commission on Human Rights Sixth session， 30 March 1950， p2https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC

/GEN/GL9/007/26/PDF/GL900726pdf？OpenElement（2020-10-01）作为过渡阶段的重要产物，国际难民组织的主要目标是帮助难民和流离失所者返回其原居国，但在美苏关系发生根本性变化之后其政策有了明显的转向，日益强调援助来自东欧、试图摆脱苏联的控制并寻求庇护和第三国重新安置的难民。国际难民组织得到许多联合国会员国的支持与参与，同时也为苏联和东欧国家所反对。苏联将这一组织视为西方的政治工具而未执行早期签署的协议，苏联和东欧国家此后也不再参加联合国的难民救济工作。 甘开鹏：《二战后国际难民政策的历史演变》，《湖南师范大学学报》（社会科学版），2010年第5期，第135页。从实践来看，尽管遇到各种困难和问题，国际难民组织在战后初期与各国政府、社团组织开展合作与互动，共同致力于战后国际难民问题的解决，其难民治理实践对于难民、流离失所者及有关国家均具有重要意义。

有数据显示，国际难民组织在运行的几年间，共帮助了160多万难民。苏珊·马丁：《国际移民的演化趋势：百年回顾与展望》，第66页。尽管国际难民组织的安置工作成绩斐然，但是该组织远远不能解决战后的难民问题。随着冷战在欧洲及其他地区的开启，难民问题并未因国际难民组织的结束而消失，欧洲以及亚洲的数百万新的难民群体在20世纪40年代末和50年代出现。

应该看到，作为解决二战以来难民问题的非常设性专门机构，国际难民组织在短短几年的工作中成效显著。但是，冷战时期大的国际背景以及国际难民问题的新变化，最终使美国基于自身立场不再支持以国际难民组织为核心的国际难民机制，不愿无限期承担在难民问题上的国际责任，同时反对创立一个具有广泛授权的强大组织。

鉴于冷战初期全球难民问题的新变化，联合国难民署（UNHCR）在1950年12月成立，其范围和议程相较国际难民组织更为全面，并承接了国际难民组织的大多数工作职能，在巩固难民机制的未来发展中发挥了重要作用;此外，欧洲移民跨国委员会（ICEM）则主要负责欧洲范围内的难民安置和人口问题。可以说，1950年联合国难民署的成立、1951年《难民公约》及1967年《难民地位公约议定书》的签署标志着国际难民机制进入新的发展阶段。责任编辑：宋 鸥 郑广超

International Refugee Regime and Governance of International Refugees in the Early Period after World War Ⅱ：Focusing on  the International Refugee Organization

LU Yang

（School of International Relations， Huaqiao University， Xiamen， Fujian， 361021， China

）Abstract：During the World War Ⅱ， there were a large number of refugees and displaced persons due to the outbreak of the war， International Community had actively explored solutions to this problem. International Refugee Organization （IRO）， which was a specialized agency of the United Nations， had been established. Through cooperation and interaction with governments and social organizations， IRO was committed to solve the international refugee problems.IRO focused on the care and maintenance， tracing of missing persons， legal and political protection and other fields， and participated in the practice of international refugee protection. At the same time， IRO actively promoted the effective achievement of refugee resettlement goals through repatriation， resettlement and local resettlement.

As the United Nations institutionalized response to the post-war refugee problem， the practice of IRO itself reflected the conflict， consultation and cooperation between counties with different positions， and also marked a certain contradiction of effective cooperation and the reality of the cold war.

With the beginning of the Cold War in Europe and other regions， the refugee problem had become complex and new changes had emerged. The establishment of the United Nations refugee agency（UNHCR） marked a new stage of global refugee governance.

Key words：international refugee; international refugee regime;International Refugee Organization; refugee governance

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0033

收稿日期：2020-09-17

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中东部落社会通史研究”（15ZDB062）; 陕西高校人文社科重点研究基地项目“阿拉伯社会主义国家不同发展模式研究”（13JZ044）的阶段性成果。

作者简介：韩志斌，西北大学中东研究所教授、博士生导师，研究方向为中东史;林友堂，西北大学中东研究所博士研究生。

① 部落转变为国家，如奥斯曼帝国;部落对抗国家，如当今的索马里;部落与国家合作，如约旦。参见Stanford Shaw， History of the Ottoman Empire and Modern Turkey， Volume I：Empire of the Gazis： The Rise and Decline of the Empire， 1280-1808， Cambridge：Cambridge University Press， 1976; [英]IM刘易斯著，赵俊译：《索马里史》，东方出版中心2012年版;韩志斌、薛亦凡：《约旦国家建构中的部落问题及其影响》，《西亚非洲》，2020年第1期。

②

[法]亨利·康崩著，上海外國语学院法语系翻译组译：《摩洛哥史》，上海人民出版社1975年版。