乡村旅游影响开发因素探讨——以烟台市福山区为例

◆ 高红旗

一、前言

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。乡村旅游是旅游业的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的重要途径和产业形式，具有带动相关产业发展、促进城乡融合、吸纳当地就业、帮助农民脱贫致富、加快美丽乡村建设等积极作用，但在实际发展过程中，很多地区乡村旅游一哄而上，但发展却处于不温不火的状态，缺乏强大的发展后劲。本文试图以烟台市福山区乡村旅游发展情况为例，理性分析影响乡村旅游发展的各类因素，探讨乡村旅游持续发展的途径，提出促进乡村旅游发展的建议。

二、福山区乡村旅游发展现状

（一）福山区总体概况。福山区是山东省滨海城市烟台的内陆市区，拥有中国“鲁菜之乡”、“书法之乡”和“大樱桃之乡”美誉，文化底蕴丰富。在《烟台市城市总体规划》（2010-2020 年）功能布局当中，福山区被定义为烟台市“以工业、物流和生活服务功能为主的综合发展区”。近年来，随着新旧动能转换的提出和供给侧结构改革的推进，福山区也根据自身产业发展，提出了城区南部发展服务业、北部发展制造业的构想和“南部夹河新城、北部智造芯城”的“双城驱动战略”，因此，凭借城区南部特色资源发展旅游业已是大势所趋。

（二）福山区旅游资源空间分布。福山区地处北纬37°黄金地带，乡村旅游资源非常丰富。据统计，全区各类乡村旅游资源近300 处，资源类型涵盖五大主类（表1），其中三级以上乡村旅游资源35 处，主要集中于城区南部内外夹河沿岸带及狮子山、门楼水库周边；其中大樱桃、草莓、蔬菜采摘园约40 处，自发经营农家乐约15 处，此外门楼水库是烟台市区水源地，具有环库观赏、休闲功能；峆㠠山景区的“峆㠠烟云”为旧福山八景之一，峆㠠寺位是胶东地区最大的寺庙；狮子山自然和红色旅游资源丰富，是胶东“狮子山阻击战”发生地，极具开发保护价值。

表1 福山区乡村旅游资源类型构成

（三）乡村旅游发展现状。由于优越的地理条件，福山区农业产业发达，大樱桃、草莓、蔬菜等农作物种植已颇具规模，以“农业+”为主要形式的乡村采摘游应运而生，民宿、农家乐等也随之兴起，以村集体为主体的旅游经营活动逐步发展壮大。近年来，福山区更是以发展“短途游”、“微旅游”为重点，除举办大樱桃采摘节、鲁菜美食文化节等旅游节庆活动外，还利用网络、自媒体等手段进行宣传，吸引烟台周边游客利用周末、小长假进行观光消费，乡村旅游的经济效益初步显现。

但是总体来看，福山区乡村旅游仍存在很多问题，如基础设施滞后、经营理念欠缺、经营规模偏小及旅游产品类型单一等问题。破解这些问题，就需要对影响制约乡村旅游的开发要素进行分析。

三、福山区乡村旅游发展制约因素分析

乡村旅游活动是多主体经营的市场活动，影响旅游活动的因素很多。经笔者初步总结，大体可以将主要的制约因素划分为政策、土地、开发模式与资金、人才等方面。

（一）政策因素。政策因素是影响乡村旅游活动的主要因素和重要前提。为了促进乡村旅游发展提质升级，近年来国家及山东省市等层面相继出台了相关政策，指导乡村旅游的发展（表2）。

表2 部分支持乡村旅游发展政策汇总

同时，各级主管部门也分别编制相关旅游规划，从政策机制层面规定了支持乡村旅游发展的要求，为乡村旅游发展做出宏观指导。但是从操作层面上来看，地方政府对乡村旅游的支持力度不够，一直以来没有出台支持乡村旅游发展的具体激励措施。以福山区为例，目前福山区各类乡村旅游经营以农户自发、分散经营为主，经营者素质、行业入门门槛和承担风险的能力较低，因此亟需出台区级层面的政策文件，明确具体乡村旅游发展指导意见、规范制度、经营制度和奖励制度等，建立区级行业协会、旅游协会，统一经营行为，加强日常业务培训，一方面可以用来具体指导、激励乡村旅游的发展，另一方面可以规范采摘园、农家乐等经营活动，避免各自为战、鱼龙混杂的局面和破坏市场经营的行为出现。

（二）土地因素。土地是开展乡村旅游活动的载体。与城市旅游综合体、景区开发占用国有城市建设用地不同，乡村旅游活动更多地是涉及农用地、未利用地、集体建设用地和宅基地等类型土地。如何合理有效利用土地资源开展旅游活动成为发展乡村旅游的重要课题。马波[1]曾对农村旅游用地问题进行详细梳理，认为农村旅游用地制度改革与创新具有重要意义。王倩等[2]也对我国中国乡村旅游用地的政策进行了系统分析。2015 年原国土部、住建部和国家旅游局曾发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，《意见》在引导乡村旅游规范发展方面指出，在符合有关规划的前提下，可以利用自有住宅或其他条件依法从事旅游经营；可以利用承包经营流转的方式，开展旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产活动。

从实际情况看，乡村旅游活动中，用于开展农家乐、民宿的土地一般为宅基地或集体建设用地，以使用地上房屋自营或租借流转、作价入股等方式开展经营活动，土地使用权属相对清晰明确；而用于开展采摘游活动土地主要为农用地，其中包含耕地甚至基本农田。采摘活动需要提供停车、接待、餐饮等服务设施，涉及道路硬化和各项建设工程，需要办理设施农用地和建设用地手续，但是由于缺乏具体政策引导，导致办理难度很大。2018 年在山东省大棚房”问题专项清理整治行动中福山区就出现了大批采摘园主因为不掌握相关土地政策，过度建设旅游接待设施，最终因建设超标被勒令拆除的现象，造成很大的经济损失。

2020 年山东省出台了《山东省设施农业用地管理办法》，明确以农业为依托的各类休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐和经营性住宅，各类农业大棚和农业园区中建设的餐饮、住宅、会议等场所需依法办理建设用地审批手续。这为乡村旅游基础设施建设提供了土地方面的政策依据。

（三）开发模式因素。乡村旅游的开发模式决定项目资金来源。资金是制约乡村旅游发展的重要因素。乡村旅游的开发模式很多，赵霞[3]在总结国内外开发模式的基础上，提出了影响乡村旅游发展的5 类主导力量及主导力量下的开发模式，即：政府（政府+农户、政府+企业+农户）、村委(政府+公司+协会或村委+农户)、公司（公司+农户）、农户（农户+农户）及不同力量组合（股份合作制）。王鹏等[4]则总结出乡村旅游目的地在乡村区位和发展阶段影响下的城市依托型、景区依托型和区位独立型开发模式和乡村旅游目的地在利益主体和旅游资源影响下的政府主导型、公司主导型和农户主导型开发模式等两大类开发模式。还有的学者对乡村旅游引入社会资本的PPP 开发模式进行了思考。王乐[5]在总结前人研究的基础上，对山东省乡村旅游发展模式提出对策建议。

目前，福山区乡村旅游还以农户经营为主，部分村庄则借助党支部领办合作社契机以村集体名义带动农户参与，个别村庄以第三方资本流转租借本村土地方式介入到乡村旅游活动的开发中来。总体上讲，福山区乡村旅游仍处在各自为战、无序发展的状态。

笔者看来，开发模式的选择，应与福山区乡村旅游具体项目相适应，不同的项目、不同的经营阶段所采用的开发模式不同。具体来讲，在倡导鼓励农户开展旅游经营活动的基础上，当地政府要积极引导使用不同模式的乡村旅游开发方式，允许不同类型的开发模式同时存在，同时加强监管，规范经营标准，打造较好营商环境，在可行性分析的基础上，大胆尝试引入PPP模式，以BOT、BOOT等形式参与项目开发，达到平衡各方利益、解决资金难题目的，进而实现对福山城区南部区域重点开发的目的。

（四）人才因素。人才，尤其是懂经营会管理的复合型人才，是旅游产业得以持续发展的重要因素。按照传统景区管理观点，旅游人才需要从专业院校培养，选用职业经理人进行管理。但乡村旅游因为经营者数量大、体量小、以村民自营为主等特点，因此乡村旅游除个别大项目引进专业人才，由职业经理人运营管理外，大多数旅游项目还是由本地的村民经营，这也造成了经营者整体素质偏低、管理水平较差、跟风上项目的现象持续存在，阻碍了乡村旅游有序健康发展。

破解乡村旅游人才难题还需从乡村本身入手。就乡村旅游来说，无论是采摘园的管理还是农家乐的运营，都必须对本地农业生产和农村生活有足够的了解，需要对农村文化有足够的认识，因此从这个层面上讲，从外地引入管理人才的成本要高于从本地培养人才的成本。

在“大众创业，万众创新”的大背景下，一方面要因势利导，鼓励有能力有才干的本地企业家回到农村，充分发挥聪明才智和各种有利条件，发展乡村旅游，带动更多的村民致富；另一方面要加强对现有从业人员的培训，提升经营技巧，提高整体素质，真正成为乡村旅游的行家里手。

四、结语

通过以上分析可以得知，政策指导是发展乡村旅游的前提，土地是开展乡村旅游活动的载体，开发模式的选择是乡村旅游成功的重要基础，人才是保障乡村旅游持续开展的根本动力。在乡村旅游市场发展的初期，政府要综合运用各种手段，破除阻碍乡村旅游发展的制约因素，建立完善的方针制度，才能在发展初期打下较好的基础，引导乡村旅游在正确的轨道上持续发力，为后续的开发建设提供支撑。

烟台市是海洋旅游大市，但福山区因区位原因，海洋资源匮乏，发展亲水旅游的空间不大，因此需要转变思路，以区功能定位为基础，借助优势资源，积极开展乡村旅游。一方面组织编制新一轮《福山区乡村旅游发展规划》，从宏观方面确定乡村旅游业发展方向，另一方面尽快出台具体文件，破解土地、资金和人才难题，保持相关政策的连续性，指导激励乡村旅游业从业者开展工作，为乡村旅游的持续发展提供依据，将福山区乡村旅游做大做强。