两种范式下基础设施PPP项目绩效改善研究

王其炎 彭明雪 陈 江 于 超

(浙江交工集团股份有限公司地下工程分公司，浙江 杭州 310000)

0 引言

政府与社会资本合作(Public-Private-Partnerships，PPP)是一系列融资方式的总称，包含BOT，DBFO等多种形式，着重强调公、私部门在合作过程中的风险共担、优势互补与利益共享[1]。PPP模式在吸引私人资本参与公共基础设施的建设与运营的同时，能够通过市场机制配置资源，提升公共基础设施建设与运营效率[2]。目前，PPP模式凭借“物有所值(Value For Money, VFM)”，在世界范围内公共基础设施行业应用广泛。在我国，基础设施PPP项目日益成为促进我国经济转型升级，改善我国公共服务供给，提高我国人民生活水平的重要措施和途径。然而，矛盾总是对立统一的，PPP模式并非“天生的”物有所值。受制于融资成本与交易费用增加、采购程序复杂冗长，以及特许经营合同的长期性特征所带来的风险增加等因素的影响，PPP基础设施项目的实施绩效往往难以达到预期目标[3]，典型案例如福建刺桐大桥、成都第六水厂、天津市双港垃圾焚烧发电厂等。因此，如何通过经济学与管理学手段，改善基础设施PPP项目实施绩效，提升基础设施PPP项目可持续发展能力，日益成为研究学界与实践业界所共同关注的热点问题。

1 公共项目管理绩效改善研究的两种范式

按照尹贻林等[4,5]的观点，公共项目实施绩效的改善存在管理学和经济学两种研究范式。随着研究与实践的逐步深入，制度层面的变革引发了对管理层面的重新思考，公共项目管理绩效改善的理论研究与实践应用逐步从管理学范式向经济学范式转变，如图1所示。

在管理学范式下，组织的关注焦点为管理活动与过程，主要通过对管理技术、管理方法论的改进与优化来提升公共项目的管理绩效。长期以来，人们致力于管理手段、管理方法、管理工具的开发与应用，寄希望以更高的工作效率及更加便捷的管理工具来提高公共项目的实施绩效。最初，管理学范式下的绩效改善主要来自于项目管理的各个局部层面，一般采用先分解后综合、先局部后整体的方式对公共项目管理绩效改善研究，主要包括管理计划、管理控制、综合协调、项目经理能力基线等项目管理局部的优化与改进；随着PMI的《项目管理知识体系》的推出与完善，项目管理国际标准ISO10006的颁布施行，以及现代信息技术在项目管理中的逐步应用，管理学范式下的相关研究与实践逐步成熟，针对项目管理全过程、系统的改善措施不断涌现。

随着管理理论的快速发展，以及管理工具体系的不断完善，研究者发现其对公共项目管理绩效的改善不可避免地出现了“边际效用递减”现象[5]，在公共项目管理实践中频繁出现的“代理人道德风险”“监管人监管不力”“腐败”等的危机难以用管理学方法与工具解决，迫切需要研究方式的革新与转变。基于此，在理论研究与实践应用的“双轮驱动”下，经济学范式下的公共项目绩效改善相关研究与实践应运而生。

在经济学范式下，组织主要通过管理系统制度、体制与机制的调整与优化来改善其管理绩效，其关注的重点包括责权利分配、管理人员激励相容、管理系统信息成本优化等问题。与管理学范式一样，经济学范式下的公共项目绩效改善同样可以分为局部优化与系统式改善两种。局部优化主要通过优化与改善公共项目管理制度层面上的某一细节，或者在某一微观层面对管理人员行为进行规范与激励来改善公共项目的实施绩效，包括管理模式的创新、管理机制(市场机制、激励与约束机制)的优化等；系统式改善则将公共项目制度、机制层面的所有内容视为一个不可分割的、整体的系统式设计，通过整体机制、体制与制度变革来实现公共项目管理绩效的整体优化，如利用项目治理理论、机制设计理论整体优化公共项目管理的治理结构、治理机制等。

公共项目管理绩效改善的管理学范式和经济学范式两者相辅相成、缺一不可。一方面，管理学范式研究主要解决项目管理技术层面的问题，而随后出现的经济学范式中的理论和方法可以解决许多在管理学范式中解决不了的问题；另一方面，管理学、经济学范式中局部优化能够为其系统式改善打下基础，并为系统化改善提供方法和技术支持；此外，经济学范式的措施方法往往并不能直接作用于公共项目，其绩效改善功能往往要通过管理措施和手段的创新来作用于公共项目。因此，可以看出，公共项目管理绩效改善的过程就是一个管理创新和制度创新相结合的过程[6]。

2 两种范式下基础设施PPP项目绩效改善框架

公共项目管理绩效的两种范式改善为基础设施PPP项目实施绩效分析与改善提供了范式参考。作为以拓宽基础设施融资渠道、改善基础设施项目实施绩效为目标的一种公共项目建设管理与实施运营创新途径，基础设施PPP项目绩效改善也同样遵循这一规律与范式。

在基础设施PPP项目绩效改善相关理论分析与实践应用中，管理学范式下的绩效改善研究与实践主要通过对建设与运营阶段管理技术或者管理方法论的优化来提高基础设施PPP项目的实施绩效，如先进的管理模式、丰富的管理经验、信息技术与物联网、绩效评价、项目组合管理等；经济学范式下的公共项目绩效改善研究与实践则重点关注公、私部门之间的权、责、利关系，通过公私部门伙伴关系、激励机制、政府监管机制、风险分担机制等机制、制度层面的设计与创新，激发公、私部门等主要利益相关者的主观能动性，推动基础设施PPP项目实施绩效改善，如图2所示。

根据项目治理理论，基础设施PPP项目建设与运营过程中，治理结构与治理机制的合理确定能够降低组织壁垒与界面损耗，从而减少伙伴关系之间的摩擦和不确定性，提高基础设施PPP项目建设与运营绩效[7]。对基础设施PPP项目绩效改善而言，管理学范式与经济学范式的研究与实践并行不悖，缺一不可。管理学范式研究主要解决基础设施PPP项目建设与运营过程中过程优化、效率提升等经营、管理层面的问题，而随后出现的经济学范式中的理论和方法可以解决许多在管理学范式中解决不了的问题，如公、私部门伙伴关系的维持、主要利益相关者的激励与约束等。按照和谐管理理论中的双规则运行原理[8]，基础设施PPP项目的绩效改善过程，应该是在诸如管理技术与方法的优化、管理组织技能提升、管理环境改善等谐则，以及由公私部门伙伴关系、参与人激励约束、风险分担与利益共享等和则，在拓宽基础设施融资渠道、改善基础设施项目实施绩效等和谐主题下的耦合过程。

3 两种范式下基础设施PPP项目绩效改善的途径

1)规范程序，提升基础设施PPP项目决策水平。

作为公共项目的一种，基础设施PPP项目通常以满足社会公众的生产、生活需求为目标，在建设与运营过程中其决策往往以实现社会效益最大化为导向。然而，与传统的非公共项目不同，基础设施PPP项目是一个多主体参与、多环节决策的公共活动，既可是一个包含诸多因素与子系统的复合系统，亦可视为一个由多个阶段和环节共同构成的复杂的行为过程[9]。基础设施PPP项目决策质量，直接影响基础设施PPP项目的实施绩效。因此，在基础设施PPP项目决策与实施过程中，通过规范的决策程序、先进的决策方法降低项目决策风险，提升政府在项目选择、目标设定、契约设计、监管手段等方面的决策水平，无疑是提高基础设施PPP项目实施绩效的有效途径。

2)以评促进，提升私人部门(SPV)管理水平。

“无评价，不管理”。在实施过程中，基础设施PPP项目实施绩效的改善与提升与对私人部门、SPV管理水平与能力的实时、动态的评价密不可分。及时、有效的私人部门、SPV管理水平与能力评价体系与相关机制的建立能够构建一个有效的绩效反馈体系，监督私人部门、SPV的行为并将绩效评价机制与政府监督机制结合起来，实现基础设施PPP项目实施绩效风险预警，以及委托—代理双方的“共赢”[10]。因此，在合理确定基础设施PPP项目建设与运营目标的基础上，建立贯穿于基础设施PPP项目实施的全过程的绩效评价体系，形成“评价→反馈→改善→再评价”的动态的循环往复过程，对规范SPV建设与运营行为，促进基础设施PPP项目实施绩效改善具有重要的意义。

3)优化基础设施PPP项目治理机制，通过市场配置项目资源。

通过市场机制配置项目资源，充分利用私人部门之间的市场竞争，利用自律机制、声誉机制等非正式制度激励与约束代建人的行为，是实现基础设施PPP项目实施绩效改善的有效途径。换句话说，一方面，要尽量克服已有的行政羁绊，选择资本雄厚、管理能力强、市场声誉卓越的私人资本参与建设、运营基础设施PPP项目；另一方面，要利用多种手段建立公、私部门稳定的伙伴关系，利用声誉机制约束公、私部门行为；此外，行业协会、媒体监督等外部监督力量的引入有利于规范利益相关者行为。

4)完善基础设施PPP项目契约管理，构建私人部门激励与约束机制。

从公共项目治理的角度来说，在最大程度通过市场配置私人部门资源的前提条件下，基于信任在特许经营合同设计中进行风险的公平分担，建立与风险分担相对应的收益共享机制，以及构建系统动态的代建人绩效评价与问责机制，是构建有效的私人部门、SPV激励与约束机制，促进基础设施PPP项目绩效改善的可行途径。这其中，分享共担与利益共享机制的建立，对推动基础设施PPP项目绩效改善至关重要。

5)全方位监管，发挥政府在基础设施PPP项目监管中的主体作用。

政府管制或者行政监管是政府行政机构为直接或者间接干预市场分配机制所颁布的法规或者所采取的行动，其目的在于维护正常的市场秩序，提高资源配置效率和社会福利水平。政府监管能够为基础设施PPP项目的实施和运营营造一个较为完善的实施环境，并通过法律、政策等手段强化私人部门、SPV的激励约束，确保市场竞争机制的有效性，进而影响基础设施PPP项目的实施绩效。

4 结语

为促进我国经济转型升级、改善我国公共服务供给、提高我国人民生活水平，改善我国基础设施PPP项目实施绩效刻不容缓。本文基于公共项目绩效改善相关理论，结合基础设施PPP项目特点，从管理学、经济学两个范式下探讨了基础设施PPP项目绩效改善框架，从规范程序、以评促进、优化治理结构、完善契约管理等角度总结了推动基础设施PPP项目实施绩效改善的途径。研究结果能够为基础设施PPP项目实施绩效提升与改善，以及为可持续发展目标达成提供理论参考与实践借鉴。