嵌入式一体化的“博望路径”

吴明华

博望区以满足人民群众对美好生活的向往为目标，以先进理念提升公共服务水平，让示范区建设成果更多更好惠及群众。

“一体化不是承接产业转移，而是嵌入式融合发展”“示范区不是造城，也不是搞开发区，而是制度创新”“联手共建不是‘飞地，而是共同打造、共同富裕”“要做利益共享机制，而不是分享机制”“一体化发展，教育先行”……

经过近2年的一体化发展探索，一系列新办法、新路径在马鞍山市博望区新鲜出炉。2019年5月，中共中央、国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出支持江宁——博望省际毗邻区域开展深度合作。作为安徽“东大门”的马鞍山市博望区，由此成为跨省毗邻地区一体化发展的国家“试验田”。

实践出真知。2年来，江宁——博望跨界一体化发展示范区探路先行，做了大量卓有成效的探索。在探索中，博望对于新发展理念有了更深刻的理解，对于推进长三角一体化发展形成独具特色的新路径。

思维“破冰”、方法“破题”

作为长三角省级产城融合同城化发展先行示范区和长三角省际毗邻地区社会治理体制创新示范区，江宁——博望新型功能区要在产业协同发展、城市管理联动、社会治理信息共享等方面积极探索、先行先试。

然而，功能区究竟如何建设，一体化发展究竟如何推进，这方面并没有现成的经验可以参照，必须要在新发展理念下找到新办法、闯出新路子。

“在功能区建设过程中，一定要有开历史先河的勇气和当时代标兵的信心，努力打造贯彻新发展理念的新标杆、一体化体制机制的试验田、引领长三角更高质量一体化发展的新引擎。”时任博望区委书记郝轶琦说，要敢于在思维上“破冰”，跳开思维的定势，善于在方法上“破题”，在实践中创新，在奔跑中找到出路。

示范区获批后，博望区立即行动，建立起区委抓总，各小组专项对接，示范区指挥部派单，各部门报到的工作体系。与江宁区实行点对点、人对人、任务对项目的工作模式，实现“两个轮子一起转”。两地共同搭建起“领导推进小组+指挥部+投资公司”的“三层次”工作架构，建立起常态化对接商讨机制。

新型功能区是在一张白纸上画画，究竟画成什么样，目标和方向最重要。

“新型功能区不是传统的造城思路，也不是过去的开发区模式，它是一体化发展的试验田，要通过制度创新来定规则、立标准、开新路。”博望区委常委俞洋认为，新型功能区关键是通过改革创新和一体化制度设计，实现体制机制的对接;通过打破行政壁垒，促进要素自由流动，实现一体化融合发展。

“新型功能区联手共建是你中有我、我中有你。跟传统的‘飞地园区不一样，‘飞地是一个地方飞到另外一个地方，变成‘体外器官，而我们是共同的‘器官，共同打造、共同富裕。”郝轶琦告诉《决策》。

一盘棋，一条心。凭借制度创新，打破行政壁垒，提高政策协同，两年来，这块“试验田”展现出超越局部利益和传统思维的“想象力”，形成了一批示范性、带动性的合作成果。尤其是规划编制的一体化，对新型功能区建设意义重大。

“我们区位很近，但人心很远;道路很近，但人心相背。很多问题就是因为规划不协同造成的。比如，江宁那边在做田园综合体，我们还在发展产业园区;交通没有互联互通，还有限高架这种壁垒，导致群众怨声载道，就像柏林墙一样，阻碍了人流物流信息流。”在郝轶琦看来，因为发展阶段的不统一，发展理念的不统一，导致发展规划的不统一。

一体化首先需要规划的一体化。博望与江宁共同选定专业力量，按照先策划、后规划、再设计、再实施原则，高标准开展规划编制。随着多项发展规划顺利推进，规划体系“四梁八柱”逐渐形成。在这个过程中，两地发展理念实现了高度一致，编制規划也是“你中有我、我中有你”。

在规划引领下，区域交通率先“破冰”。两年来，2条跨省断头路被贯通，4个梗阻两地20余年的限高限宽架被拆除，高铁、高速等一批重点项目迅速推进，博望初步形成与南京的半小时交通圈、生活圈、都市圈。

“嵌入式融合发展”

产业协同是一体化的难点和关键。江宁——博望新型功能区如何啃下这个“硬骨头”？

2020年11月，由江宁、博望联合出资组建合资公司，占地约1000亩的“宁博创智谷”项目，在新型功能区内正式启动，重点打造智能制造装备产业研究平台、生产研发制造中心及产业协同中心“一平台两中心”，形成智能制造装备产业集群。

“宁博创智谷”是江宁、博望两地产业协同发展的重要抓手。在这个产业合作平台上，两地紧密“牵手”，共同开展联合招商，重点瞄准高端智能制造等产业，全力实施合作招商、精准招商，实现产业协同与延链、强链、补链。

联合招商、协同发展关键是利益机制构建。过去，在开发区合作共建中，一般采取税收分成的方式，而这对于江宁——博望示范区来说并不可行，因为它并不是传统的开发区。

“利益分享机制，首先‘分就让合作出现了裂痕，要做利益共享机制。不要算小账，而要看长远。”这样的理念迅速得到两地的高度认同，有效解决了合作中的难点障碍，为联手共建奠定了坚实基础。

在传统认知中，产业合作就是承接产业转移，而“宁博创智谷”项目却颠覆了这样的观念，新型功能区并不以承接产业转移为目标。相反，在招商引资中，新型功能区的环保标准、产业准入门槛等均向南京看齐。

“从产业发展规律来看，100公里内是无效转移，产业梯度转移至少要200公里以上才有价值，才能重新引领产业发展，形成产业集聚。”在俞洋看来，南京的发展已经到了一定层级，需要把制造业放在周边要素成本相对较低的地方，与周边地区形成产业分工，而博望有很好的制造业基础，可以实现与南京的产业协同发展。

“一体化不是一味的承接产业转移，而是嵌入式融合发展，成为有效的组成部分。”郝轶琦分析认为，產业转移是把发达地区的资源导入过来，而嵌入式发展是在发达地区转型升级中同步地提升自己，“嵌入进去，成为长三角产业齿轮中的一部分。”

嵌入式融合发展成为宁博新型功能区发展最重要的理念之一，尤其是科创方面由此走出了新路径。博望充分利用南京人才资源和创新资源溢出，与东南大学、南京工程学院、南京航空航天大学等院校对接，打造离岸试验室、中试基地及工业互联网平台等创新成果转化平台，整合壮大产学研用链条。

此外，博望正与界首合作在上海杨浦区设立“中国界首——博望（上海）离岸科创中心”，打造集科技研发、成果转化及产业展示等科创平台。同时，与上海交大密切接洽，合作建设科创飞地研究院。“‘科创飞地建成后，‘研发在上海，转化在博望将成现实。”博望区政协副主席、科技经济信息化局局长张钧告诉《决策》。

离岸试验室、“科创飞地”是嵌入式发展理念下的实践创新，可以很好地破解县域创新资源和创新要素不足的问题。

“传统科创模式，是在本地先设立一个研发中心，然后招引上海、南京的人才到这里来，但这条路对博望来说非常难。我们把离岸创新中心放在上海、南京，就摆在他们实验室的旁边，我们企业有需求就到家门口跟他们对接，一旦他们认为博望有市场有需求、有应用场景就会来。”郝轶琦分析说。

新型功能区通过嵌入式发展，推动产业合理有效分工，让一体化发展迈向更深层次、更高水平，“产业协同在一体化发展过程中有很大的想象空间”。

“一体化精髓是人的一体化”

贯彻新发展理念必须完整、准确、全面。对于一体化发展来说，不单是产业、科创等经济发展方面，生态环保、民生保障、社会治理等方面尤为重要。而在这方面，江宁——博望新型功能区多有探索。

博望有一个大型跨省湖泊和2条跨境河流，尤其是石臼湖，作为长江中下游地区的通江湖泊之一，将安徽、江苏两省四县区紧紧相连。过去，石臼湖一度污染严重。在长江大保护的理念下，2017年环湖四县区签定《石臼湖共治联管协议》，并建立轮值牵头执法机制开展联合执法。

随着长三角一体化发展向纵深推进，石臼湖的生态治理从“分治”走向“轮值”，又从“轮值”升级为“共治”。2019年10月，环湖四县区又签署了《石臼湖生态环境保护合作框架协议》，共绘生态一体化“蓝图”。通过联防联治，构建石臼湖生态环保共商、共治、共享的一体化发展格局。近年来，石臼湖每个月水质都稳定在Ⅱ类水平。

“绿色”既是一体化发展的“底色”，也是发展的“底线”。新型功能区成立伊始，江宁、博望便签订了《跨界示范区生态环境保护合作框架协议》，并建立起江宁——博望生态联防联治联席会议制度，加强沟通、密切配合，相互支持、形成合力。

两区明确对片区内“山水林田湖草”进行整体梳理、联动保护，共建网络化生态廊道和绿色体系。一条丹阳河流经两地，过去因为防汛、治水时常起纷争，如今建立“联合河长制”，分段包干管理。

生态环保发端，各类行政壁垒开始被打破。2020年8月，江宁、博望签订“六个专项”协议，在社会治理、区域供水、生态环保、联合办学等方面，开展深度合作。

“宁博一体化、教育先行”，新型功能区的这个理念颇为超前。2020年8月，博望丹阳中心学校与南京市名列前茅的百家湖小学签约合作办学，由百家湖小学组织优秀管理团队进驻。为增强教育融合发展深度，博望区制定了《“宁博一体化”教育高质量发展三年行动计划》，与江宁共同研究制定委派教师职级晋升、工作待遇、生活保障等方面的措施。

“教育一体化”不仅老师能在交流中学习到南京先进的管理模式，孩子也能接触到更好的教育理念。“以往总是我们这边的孩子希望到南京去上学，没想到南京人也想把小孩送到我们的学校来读书。”润物细无声，一体化带来的变化已经悄然发生。

“一体化发展的精髓，就是实现人的一体化。”在俞洋看来，教育一体化过程中，人的思想理念得到很好的融合，为未来一体化发展奠定了很好的基础，“教育一体化值得深耕”。

与此同时，诸多领域的一体化也开始破题。在公共服务方面，实现两地供水一体化和公交同城化;建立跨界医联体，推进公共卫生医疗服务一体化。在社会治理方面，探索开展食品药品安全合作、消防安全、综合执法等工作上协同作战;两地共同建立的“苏皖两省一街”警务室迎来提档升级，综合设置含警情处置、纠纷化解、社区警务等多功能于一体，全力营造示范区良好综治环境。

“不断增加民生获得感、提升幸福感，是推进长三角一体化发展的根本落脚点。博望区以满足人民群众对美好生活的向往为目标，在跨界一体化发展中聚焦共建共享，以‘南京标准补齐民生短板，以先进理念提升公共服务水平，让示范区建设成果更多更好惠及群众。”郝轶琦告诉《决策》。