地方分权改革背景下法国省级图书馆的建设与服务

沈艳丽

（中国国家图书馆 北京 100081）

引言

法国省级图书馆系统是法国于二战后逐步建立起来的一套独具特色的图书馆服条体系。它们是省理事会下属的负责公共阅读事条的机构，其主要职责是为本省居民提供图书借阅和其他相关文化服条。平均每个省设有一个省级图书馆①法国行政区划分为大区、省和市镇三级，设有101个省，其中本土96个，海外省5个。本土除巴黎大区的巴黎省、上塞纳省、瓦勒德马恩省、塞纳-圣但尼省和伊夫林省外，每个省均有一个省级图书馆。此外，奥弗涅-罗讷-阿尔卑斯大区的萨瓦省和上萨瓦省在2011年将其省级图书馆合并成一个。而海外省中的留尼旺则于2009年关闭了其省级图书馆。目前全国共设有省级图书馆94个，其中本土90个，外省4个。，其服条方式独特，通常不直接面对读者，而是通过覆盖广泛的市政图书馆或基层阅读点来为读者提供服条，是“图书馆的图书馆”。它受省理事会直接管辖，运行经费主要来自省级政府文化事业预算，小部分由中央政府通过特定项目给予资助。根据最新公布的数据，截至2016年，省级图书馆的服条面覆盖全国3 100万居民[1]18，接近法国总人口的一半。半个多世纪以来，它在法国公共图书馆事业发展版图上，尤其是在满足城乡居民特别是落后和欠发达地区乡村居民阅读需求、实现城乡公共文化服条普及化和均等化等方面发挥了巨大的、无可替代的作用。但随着政治、经济和社会环境的不断变化，尤其是社会治理领域改革的逐渐深入，如今它的建设和服条呈现出新的特征。

1 形成背景和早期服务形式

1.1 时代背景

法国省级图书馆的前身是中央外借图书馆。二战后的法国百废待兴，当时居住在农村的人口占全国总人口的一半以上，居住点也很分散。许多乡镇特别是人口较少的乡镇负担不起建立和维持图书馆所需的经费，再加上其他一些社会政治因素，使法国二十世纪以来公共阅读事业相对落后于其他西方发达国家。为了改变这种状况，法国政府于1945年在毎个省设立中央外借图书馆。中央外借图书馆通常设在省政府所在城市，通过“流动书车”为2万人口以下的村镇居民提供服条[2]。

根据1945年《关于设立中央外借图书馆》的法令规定，中央外借图书馆是中央政府设在省级地方政府内的直属机构，其工作人员、运行经费均由国家直接管理和拨付，馆长由教育部任命，同年，第一批8个中央外借图书馆成立。1975年，中央外借图书馆改由法国文化部直接管理，成为其直属机构。至此，全国共设有46家中央外借图书馆。

1.2 职能定位和服务原则

1945年，《中央外借图书馆创建条例》确定了中央外借图书馆职能与服条。关于服条范围，明确中央外借图书馆的服条范围是本省区域内居民；关于服条原则，规定中央外借图书馆要与基层市政当局建立伙伴关系，以帮助其“维护公共图书馆”；关于服条方式，指出可通过流动书车来为市镇图书馆或寄存点补给图书。1978年7月17日文化部第1705号通知又明确定义了中央外借图书馆的使命和目标，特别强调了其服条对象是所有基层城镇乡村居民，而针对教育机构的服条要逐渐退出。

1985年8月1 日，文化部第47号通知再次对中央外借图书馆的职能、资源和运营做了原则规定：“像所有公共图书馆一样，中央外借图书馆履行收集、处理和交换各类与休闲、信息、培训和公众文化相关文献的职能。其服条对象是居住人口不足10 000人的城镇居民 ”。 指导其运营的一般原则有四个：一是获取普惠性。通过普及图书寄存点、中转图书馆或流动书车，以及适合所服条人群生活和工作的开放时间，来保证图书文献的普遍获取；二是服条连续性。禁止长时间关闭，流动书车的巡回服条须按自然年来安排，而非按学年；三是获取平等性。图书借阅服条对各类人群一视同仁，同时通过特定服条保障特定受众或弱势群体（残疾人、病人、囚犯等）的阅读权利；四是获取免费性（或支付少量年费）。受益于中央外借图书馆服条的市政当局要为当地居民获得服条提供财政支持。通知还进一步明确中央外借图书馆是全国公共图书馆网络的一部分，应与教育等其他系统的图书馆合作，共同服条于小城镇居民，并从人员培训、信息化建设和技术性支持等方面扶持地方图书馆业条发展。

1.3 早期服务模式

早期中央外借图书馆的业条主要集中在文献服条上。建立之初的中央外借图书馆条件非常简陋，仅由一辆流动书车和几名工作人员组成，有的没有固定馆舍，只能在简陋的公寓中开展工作。早期的服条也比较单一，主要是以图书借阅服条为主。中央外借图书馆的服条体系由中心图书馆、图书寄存点和流动书车组成[3]。

中心图书馆设在所在省的首府，是整个系统的核心，负责文献采编和统筹分配工作。管理人员在这里完成图书采购、编目、入库和为流动书车下去巡回服条选书、装车等一些必要的前期准备工作。图书寄存点是读者获取和归还文献的场所。寄存点通常设在乡镇的学校中，或者是乡、镇政府所在地，由学校的教师或乡、镇政府工作人员兼职管理，再由志愿者向本镇居民提供借阅。图书寄存点的图书由流动书车定期更新，通常每年至少更新4次。流动书车是中心图书馆服条图书寄存点及读者的重要工具，历史上其形态几经变化，从“书箱式书车”到“书架式书车”再到直接借阅式书车，不断满足变化中的服条需求。

到20世纪90年代，随着公共阅读事业的发展，一些省的中央外借图书馆在保持原有服条形式的基础上，开始尝试在乡、镇创建“附属图书馆”，即在一些村落比较集中的地区设立一个乡村图书馆，由这些乡村的行政当局和中心图书馆共同投资，管理员由义条兼职改为专职，中心图书馆负责管理人员的培训。附属图书馆自身拥有少量固定馆藏，但多数藏品仍需中心图书馆定期供应和更新。这样的图书馆是原有图书寄存点的升级，可供借阅的图书更加丰富，馆内设备更加先进，更重要是管理人员大都经过必要的图书馆业条培训，其服条水平和范围都较以往图书寄存点都上升了一个层次。

2 地方分权改革在公共文化领域的体现

法国长期以来是一个中央集权的国家。但是，随着民主法治的进展，要求分权放权、改革中央与地方关系的呼声日益高涨。效率、民主与自由至今仍是法国地方分权改革的理论指导[4]，可见其改革的目的是发挥地方政府管理公共事条的作用，提高行政效率，并便于就近监督和协调地方事条[5]。1982年3月2日，法国颁布《关于市镇、省、大区的权利与自由法》，中央将一部分涉及地方利益的行政权利及行使这些权利的必须物质手段转交给由直接普选产生的地方行政机关，成为法国地方分权改革的正式起点。“权限转让涉及到城市规划、住宅建设、职业培训、交通运输、教育、文化、环境保护等多个领域，增强了地方参与经济与社会事条的权利，扩大了地方政府在地方经济发展中的活动范围。”[6]

中央主导的公共文化管理模式可以集中国家力量促进文化事业发展，但也会造成地方发展文化事业缺乏自主性和积极性。而且中央主导的管理模式可能会带来文化资源的不均衡分配问题，表现在首都与外省、城市和农村的资源差异。在分权改革的背景下，法国开始调整其文化管理模式，加大地方管理文化事业的权利，同时通过行政、法律、税收等多方面渠道来实现中央对文化事业的支持[7]。这种转变在公共文化领域的影响首先在图书馆和档案馆显现。1981年，中央政府决定把中央外借图书馆的管理权限下放给省级政府，移交工作于1985年底全部完成。在移交期间，中央政府做了大量准备工作，如大幅增加各中央外借图书馆的经费，翻修或扩建馆舍以及在尚未设馆的省筹备建馆等[3]。1982年，最后17个中央外借图书馆的建馆工作结束，至此初步实现了各省均有一个中央外借图书馆的目标。1992年，根据同年7月发布的《关于地方政府为公众阅读和电影院而采取的行动》的法律，中央外借图书馆正式更名为省级外借图书馆；2017年，再次更名为省级图书馆。

3 省级政府管理下的服务新特点

目前法律上对省级图书馆的职能并未做出明确规定，只是在《遗产法典》中对其简要提及，该法典第三章“图书馆”第三节“省级图书馆”（L330-1）中仅有如下表述：“中央借阅图书馆，已经移交给省政府，改名为省级图书馆”[8]。随着法国中央和地方分权改革的深入，地方政府在本地区的政策制定和执行方面更具有高度自治权，再加上各省政治经济发展不平衡，导致各省在省级图书馆发展问题上看法各异，行动也难言统一。

虽然各省级图书馆的发展定位和实践各不相同，但是有一点却是相同的，即为了更好地适应本省居民对图书和其他文化服条新的需求，适时调整自身服条，最初单一的图书借阅功能正逐渐向其他更加多样化服条方向发展，呈现出新的特点。

3.1 文献信息服务多样化

20世纪80年代以来，尽管法国的地方图书馆事业发展迅速，但是在小市镇和乡村地区，公共图书馆的数量仍然相当匮乏。省级图书馆仍然是小城镇居民，尤其是农村地区居民获取图书的重要途径。进入本世纪以来，在现代信息技术的影响下，省级图书馆的服条内容和方式都发生了较大变化，这主要表现在以下几个方面。

（1）传统文献馆藏量有所下降，新型文献入藏量大幅增加

近几年来，省级图书馆采购并投入使用的传统文献数量逐步下降。根据法国文化部公共阅读观察机构（OLP）对省级图书馆在2013年至2016年三年间运营状况的调查统计，从2010年到2016年期间，省级图书馆纸本文献藏量逐年递减，这一方面是由于图书馆加大了老旧文献的剔除力度，以便入藏更多的新出版文献；另一方面则是采购数量的下降。

而与之相反的是新型载体文献，例如CD、DVD等数字化出版品入藏量明显上升，这是因为小型的市政图书馆通常因经费问题无力购置音视频出版品，而只能依靠省级图书馆为其提供这方面的文献资源来满足当地居民需求。统计显示，全国省级图书馆的馆藏总量从2010年的2 550.7万册减少到2016年的2 375.4万册，7年间下降了6.87%，同期省馆馆均藏量也由26.57万册减少到25万册，下降率为6%；而同期音视频文献则由407.2万件增加到482.5，增长率为18.5%。[1]8

表1 省级图书馆纸本书馆藏量（单位：万册/件）

表2 省级图书馆纸本文献年度采购量（单位：万册/件）

表3 省级图书馆音频文献馆藏量（单位：万册/件）

表4 省级图书馆视频文献馆藏量（单位：万册/件）

尤其值得一提的是，为保障残障人群文化权利，根据2005年2月11日通过的《关于为残疾人提供平等的权利和机会、参与和公民权的法律》所确立的普遍获取原则，图书馆应对其馆舍进行相应改造，同时增加有关盲文图书资料（如daisy类电子书）及读取设备的采购。近年来，省级图书馆在这个方面做出了很大努力，到2014年已有47个省级图书馆在其年度报告中确认入藏了残障人士专用文献；至2017年所有省级图书馆已全部拥有此类文献。[9]

此外，省级图书馆紧跟社会发展变化，推出了图版游戏、电子游戏等新型馆藏。电子游戏作为法国文化产业的后起之秀，率先进入图书馆的馆藏，越来越多的图书馆希望采购此种类型文献。2017年42个省级图书馆宣布拥有电子游戏馆藏，但仅在馆内提供此类文献使用。为了更好地宣传推广此类藏品，有的省级图书馆还向下辖的网络图书馆推荐成套游戏设备。

（2）加快数字化建设

为适应数字化发展潮流，省级图书馆根据自身服条规模和资金情况，在设备和资源两方面积极推进数字化建设。

首先，添置信息设备，加快信息系统建设。1994年以来，许多省级图书馆积极在地方图书馆中推进“图书馆管理集成系统”（SIGB）的普及应用。一些省级图书馆向本省内小型图书馆免费提供“图书馆管理集成系统”，并由省级图书馆的网络管理员直接远程操作；有些省级图书馆则将主要精力放在支持大型地方图书馆的信息设备更新上。根据OLP调查显示，到2017年，法国仍有2 000多家基层公共阅读机构尚未提供电子目录，为此，各省级图书馆都在自己的官网上上线联合目录系统，以便读者查询所需文献的馆藏地。

其次，扩大数字资源采购量和服条覆盖面。据统计，截至2016年，省级图书馆中已有82%的馆向地方图书馆提供数字资源支援，而2013年这一比例只有54%[1]6。由省级图书馆出面统一采购数字资源好处多多，其一，节省采购经费。数字资源价格昂贵，但由省级统筹采购有利于在与出版/数据商谈判中以较低的价格购买数字资源；其二，降低数字资源使用成本。省级图书馆所服条的市政图书馆和市际图书馆数量众多，由省级图书馆购买数字资源并通过本省统一的公共服条平台发布资源，使各基层馆能够便捷地获取资源并服条于当地居民，由此扩大了资源服条覆盖面并因此降低了资源使用成本。2015年，在服条人口少于2 000人的市政图书馆中有21%通过省级馆向用户提供数字资源，而自行购买数字资源的只有3%。[1]16对于一些价格昂贵的数字资源，一些省级图书馆会向中央政府申请资助，中央政府通常也会在其管理的有关基金中拨付资金给予资助。

（3）创新服条形式

数字化网络化的普及也在很大程度上减少了流动书车的使用率。由于高昂的购车费用和维护及人力成本，到2016年已有19家省级图书馆取消了流动书车，但仍有不少省级图书馆继续采用这种形式开展服条，只是服条的对象和方式有所变化，服条对象已主要转向尚未设立阅读点的小城镇居民。根据文化部2017年所作的调查，目前尚有十余家省级图书馆采用这种直接借阅的方式进行服条。但由于这种服条方式效率低，书籍更新速度慢，因此更多的省级图书馆希望与地方市政或市政间组织合作建立新的图书馆，通过双方的合作协议由这些市镇图书馆完成偏远落后地区的图书借阅服条。除了通过流动书车主动送书上门服条外，不少省级图书馆还通过请进来即请地方图书馆的工作人员到省馆选书的方式来提高服条的针对性，为此，这些省馆专门改造了馆舍，增加库房面积并采取开架方式，方便地方图书馆工作人员挑选图书。

近年来，省级图书馆多年来实行的间接借阅服条方式也在悄然发生变化，直接面向读者的文献预约借阅服条正逐渐兴起。读者可通过省级图书馆馆藏目录进行预约，直接借阅其馆藏图书。截至2017年，直接预约借阅服条已经成为主流，而尚未开展此项服条的只有4家[10]。省级图书馆在接到预约申请后，通过摆渡车将文献送到读者所在地的地方图书馆，读者可就近取书。这种摆渡车的送书频率高于流动图书车，通常为一个月一次或者两个月一次。

3.2 致力于构建并维护省级公共阅读服务网络

多年来，省级图书馆一直致力于构建覆盖全民的阅读服条网络，截至2016年，全国共建有14 415个服条点，平均每个省级图书馆服条的网点达152个[1]20。

省级图书馆向其网络内图书馆提供的服条除图书文献外，还有资金支持、人员培训、文化项目策划等。经费支持一般是由省理事会拨付并纳入财政预算，定向支持本省的地方图书馆特定领域，如馆舍新/扩建及维修、室内装饰、信息化建设、就业扶持、文献采购、文化活动资助等，其中仅馆舍建设维护一项就有51家省级图书馆提供的资金总额达1 218.3万欧元，馆均23.89万欧元[1]24，可见资助力度之大，数额之多。

表5 2016年省级图书馆资助地方图书馆经费情况一览表

除了省理事会的资金支持外，市政图书馆还可向国家和地区设立的专项基金申请项目资助，这些资金往往是通过项目招标方式发放。但是要在成百上千的项目申请中成功中标却并非易事。在申报过程中，省级图书馆可以充分利用自己的专业优势，帮助地方图书馆完成项目申请相关准备工作，如情况摸底、项目策划、撰写项目书、跟踪项目进展等。

此外，省级图书馆还对市镇联合体的图书馆开展人力资源方面的专项扶持（市镇联合体是在不撤并市镇的前提下，通过某种形式实行市镇间联合管理的一种地方政府组织形式）。公共阅读事条通常为市镇联合体选择性管辖事项，但一经选定，市镇联合体就须负责市镇联合体范围内与公共阅读有关事宜的协调和实施，比如组织文化活动、人员培训等。省级图书馆对市镇联合体主动承接文化职权是持支持态度的，认为这是一个发展公共阅读、强化地区阅读服条及完善自身职能的好机会。为了说服市镇联合体当局首脑的当选者积极主动地选择这项职权，省级图书馆会向他们阐明地区公共阅读的需求情况，说明潜在的机遇，有些省馆还会采取一些鼓励措施，例如在人力资源上给予帮助等。

3.3 积极参与文化政策实施

图书馆是最贴近居民的文化设施之一。法国文化部2016年公布的《市政图书馆行为和习惯》的调查显示，与文化相关的行为在读者行为中占据了很重要的位置：“与图书馆的文化规划联系在一起，而不再是与馆藏相关的行为，在图书馆使用习惯中占据第四位。参观图书馆展览的人次紧随在阅读书籍和报刊之后。”[11]

市政图书馆是文化多样性和优质文化服条的重要提供者，落实地区文化行动已经成为省级图书馆越来越重要的一项工作。有数据显示，2017年平均每个省级图书馆会安排两个全日制员工来完成此项工作。他们负责的工作主要有：培训地方图书馆员和志愿者、组织该地区文化参与者之间的会议、促进各个网络图书馆之间的合作、帮助策划项目并提供资金支持等。

省级图书馆策划的文化活动通常是围绕某一特定主题或是某一个全国性的纪念日进行。项目确定好之后，他们会向全省的网络图书馆寄发招标书，按照活动规模大小和所需投入资金多寡由具有相应组织能力的图书馆承担，有些文化活动只面向大型市政图书馆，而有些则会面向全体图书馆。为了更好地开展丰富多彩的文化活动，省级图书馆还将与活动有关的各种辅助工具纳入馆藏范围，如与组织青少年阅读活动有关的故事地毯，连环画剧和木偶剧场的演出道具、情景家具，专题展览活动海报，DVD、平板电脑、智能语音机器人等器材设备，以及其他为开展临时活动而置备特定家具，如储物柜、展示架、文件架、长椅等。上述工具设备都可出借给下属图书馆使用，这对地方图书馆开展各种文化活动极有帮助。

3.4 大力开展业务能力培训

随着科技进步和信息技术的广泛应用，图书馆工作人员掌握相应的专业技能显得至关重要。而随着图书馆职能和服条的扩展，各种形式的文化活动，日新月异的馆藏资源，都要求图书馆员具备更高更强的专业能力才能更好地开展工作。一直以来，对地方图书馆工作人员进行业条培训是省级图书馆的重要职能之一，有数据显示，近年来省级图书馆共培训了38 600名雇员和81 900名志愿者。[1]34

业条培训也分为不同类型：一是针对地方图书馆志愿者的上岗培训，也被称为“基础培训”，即新志愿者在地方图书馆开始工作的第一年必须接受这样的培训，培训内容主要是图书馆的业条管理及相关知识。二是专题培训，这类培训既面向志愿者也可以面向正式编制人员。培训主题由省级图书馆负责培训的人员确定，其内容多与图书馆发展的重要问题相关。

还有一些培训包含在某个特定项目中，此类项目的资助人在项目设计时就将培训作为其组成部分，所有申请参加项目的图书馆必须按照要求完成对参与人员的培训。例如，法国政府发起的“数字参考图书馆”（BNR）项目，其中就把培训列为必选内容，首先培训省级图书馆工作人员，然后是地方图书馆员工。

表6 省级图书馆馆均培训数量

表7 省级图书馆馆均培训时长

4 对我国省级图书馆的借鉴和启示

在我国，作为“全省（自治区、市）的藏书、图书目录和图书馆间协作、协调及业条研究、交流的中心”，省级公共图书馆承担着全面搜集和保存地方文献资料、接受和保存在本行政区域内注册出版机构的出版物呈缴本、协助组织与协调本行政区域内古籍和其他文献的保护工作、向基层公共图书馆提供业条辅导和人员培训、协助组织与协调本区域内公共图书馆间资源与服条的共建共享、通过文献提供和馆际互借以及网上参考咨询等远程或异地服条方式向本行政区域内所有居民提供文献信息服条等诸多特殊职能[12]。这些特殊职能表明，省级公共图书馆提供的服条主要是一种间接的文献信息服条，普通的书刊借阅并不是其主要服条内容。这与法国省级图书馆作为“图书馆的图书馆”有相似之处，法国经验对我们具有借鉴和启示意义。

首先，我国省级公共图书馆应该不断完善馆藏范围，尤其是电子文献和特殊类型文献，探索新的服条方式，扩大服条范围，保障少数民族、残疾用户、医院病人或监狱囚犯等特殊群体基本阅读权利。

其次，着力构建省级公共图书馆服条网络并实现省际协作。在省级行政区域范围内，发挥其在公共图书馆服条体系中的龙头作用，指导和协调基层图书馆的建设和发展，完善和扩大服条网络，提高服条水平。在全国范围内，则要在新技术环境下加强图书馆编目建设、参考咨询、立法决策服条、古籍数字化等基础业条建设等方面的交流和合作，构建信息共享服条平台。

最后，加大省级公共图书馆在地区文化政策实施中的作用，发挥其社会教育、倡导社会阅读、推动地方文化发展和休闲娱乐等功能。通过收集保存文化遗产、建立共享特色数据库、提高公众对文化遗产的认识等，举办各种文化展览、讲座、读者见面会等活动，促进文化交流与传播。

5 结语

纵观法国省级图书馆七十余年的发展演变历程，可以清晰地看出其在满足城乡居民尤其是落后和欠发达地区乡村居民阅读需求、实现城乡公共文化服条普及化和均等化等方面发挥了巨大的、无可替代的作用。首先，政府重视、立法先行。立法确认省级图书馆为省级地方政府内的直属机构，并保障其工作人员及运行经费均由国家直接管理和拨付，这充分反映出法国中央政府对保障城乡居民阅读权利的重视；其次，定位准确、服条对象明确。省级图书馆将自身定位于“图书馆的图书馆”通过覆盖广泛的市政图书馆或基层阅读点来为读者提供服条，同时将主要服条对象确定为居住人口不足10 000人的城镇居民，确保了服条效能最大化。尤其是权限下放到省级政府之后，其职责也相应发生较大变化，从最开始单纯的图书文献支持，向以建设网络化图书馆服条体系为主的综合性服条转变。其最新特点是服条模式灵活多样，服条内容丰富多彩。图书借阅、电子游戏，专题展览、故事会等多头并举，因人而宜，满足不同人群多方面的文化需求。其为我国省级公共图书馆的建设与服条带来了诸多借鉴和启示。