国有控股企业党组织“前置程序”难题与破解： 基于一个案例的分析

方欣

摘要：实行“前置程序”是国有控股企业党组织发挥领导作用的工作机制。文章以GD科技为对象分析了国有控股企业党组织在“前置程序”落实中，前置主体、前置内容、前置效率等方面存在的难题，并遵循习近平总书记的两个“一以贯之”，提出了针对性的破解思路。

关键词：国有控股企业;党组织;前置程序

一、引言

2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记对党组织参与重大经营决策明确提出工作程序上的要求：“要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。”国有企业党建工作会议召开以来，国有控股企业贯彻习近平总书记党组织“前置程序”的要求取得了积极的进展，但也存在一些理论上的疑惑和操作中的难点，GD科技在落实党组织“前置程序”中遇到的问题有一定的代表性。

二、GD科技落实党组织“前置程序”的几个难题

（一）GD科技股权结构与治理结构

GD科技成立于2004年，是一家专业提供智慧金融系统整体解决方案的民营高科技企业，2010年在深交所上市。公司围绕图像识别、人工智能技术、机器视觉技术、物联网等技术，为国内外金融领域提供智能清分、智能自助、货币反假、货币安全、金融信息化系统等服务。公司控股股东HY公司持股35.8%，2014年因给控股的另外一家企业融资，将GD科技全部股权质押，2015年下半年股价暴跌，多次接近平仓线，2015年底控股股东转让全部股份给某央企独资子公司BZ电子，GD科技成为国有控股企业，党员人数67人，2016年完成了党组织的转接，公司层面的党组织为党总支，由BZ电子委派了党总支书记和董事长。目前BZ电子持股35.8%，第二大股东侯先生持股17.3.%，第三大股东白先生持股10.1%.。其他股东持股分散最高不超过3%。党总支由7人组成，董事会由7人组成包括三名独立董事，BZ电子提名4人（其中独立董事2名），第二大股东提名2人（侯先生本人和1名独立董事），第三大股东提名1人（白先生本人），董事长罗先生由BZ电子提名同时担任党总支书记。首席执行官由侯先生担任，白先生担任总裁，副总裁5人， BZ电子推荐两人担任副总裁，其余3人为职业经理人。

（二）对“前置程序”的主要分歧

作者在访谈中了解到首席执行官侯先生、总裁白先生对股权变更后的企业党建工作多有赞许，认为总支书记董事长罗先生通过政治思想工作和企业文化建设增强了企业员工的凝聚力和爱岗敬业精神，原来IT产业的自由散漫、人际关系淡漠、员工高流动有了很大转变。他们说自己在大学时代都是学生干部，对企业党建高度认同，认为他们自己专注技术，对宏观面、政策面的把握是弱项，而主要客户又是大型国有金融企业，企业党组织恰好弥补了原来公司的不足，这些优势在业绩上也有体现，但在“前置程序”与国有控股股东存在一些分歧，控股股东内部也有不同理解。

1.对党总支作为“前置程序”主体的质疑

下文是对首席执行官候先生访谈的实录：“2018年修改公司章程的时候我和白先生专门找在国企当党委书记的朋友咨询过，中央文件里只是说党委发挥领导作用，没有说党总支发挥领导作用，也没有明确要求前置，后来BZ电子说党总支参照党委会管理，后来我们也考虑董事会BZ电子占多数，他们的董事也都是党员，党组织不同意的，董事会肯定过不了，还有必要写‘前置程序吗？”

2.对“前置程序”范围的不同理解

访谈中了解到GD科技党总支根据上级党委巡视意见，在推进党建入章程工作，党总支成员一致认为“前置程序”应该写入公司章程，但对“前置程序”的内容存在分歧，有成员认为“三重一大”即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用，是“前置程序”的内容，由董事会最后决定。但也有成员认为“三重一大”是党总支的决策事项，不用党组织前置研究讨论，再由董事会决策。

3.对党组织“前置程序”的专业性和效率的质疑

白先生在在访谈中说：“2019年2月，经理班子根据市场调研和自身技术实力编制了‘虹膜身份识别项目可研报告，该项目应于边检、海关，通过识别设备和虹膜人脸数据库的建立，达到对入境及出境人员的精准监管，能提高人员车辆出入境的效率。该设备有极高的环境适应性，耐高低温、防沙尘、防强光，适用于边境的恶劣环境。我们认为市场、技术、财务上都是可行的，应该抓紧实施，我们把议题交给罗先生，过了两个多月，也没提交董事会，我们很着急，我们3位董事联名提议召开临时董事会对红膜识别项目决策，按照《公司章程》和《董事会议事规则》1/3董事提议是可以召开董事会的，但董事长认为前置程序没完成不能开董事会。党总支会迟迟不提交董事会，我们也没办法做前期准备，这个领域红膜识别技术的人很难招，别的公司先下手我们就会很被动”。

对该问题访谈了罗先生，他说：“这个项目是极专业的机器识别系统细分领域，我们党总支成员对这个领域比较陌生，我们上报了集团公司，党总支会要对国有资本的保值增值负责任，万一项目考虑不周全，投资损失我们是要负责任的，所以党总支十分谨慎。”

（三）GD科技案例反映党组织落实“前置程序”中的主要问题

法人层面党总支和支部在公司治理中是否发挥领导作用？“前置程序”的主体是否包括党总支和党支部？“前置程序”的内容如何确定？“三重一大”是否是“前置程序”內容？如何提高党组织会议前置程序的议事能力和水平？

三、破解国有控股企业党组织“前置程序”难题的路径

国有控股企业不同于国有独资企业由于股权多元化，国有股东和非国有股东在认识和利益方面上的差异对“前置程序”存在分歧是正常的，破解贯彻落实“前置程序”的难题必须遵循习近平总书记两个“一以贯之”要求，即坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。

（一）明确国有控股企业公司层面的党总支、党支部是 “前置程序”的主体

在一些公司层面设党总支和党支部国有控股企业不被作为“前置程序”的主体，主要原因是：《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第15条明确前置研究重大经营事项的主体是党委和党组。没有定位党总支和党支部发挥领导作用，也没有关于“前置程序”的表述。但伴随混合所有制改革的深入有一些国有控股企业如一些高科技企业、财务公司、贸易公司、运销公司等资金密集、资源密集的企业党员人数不足100人，在公司层面往往设党总支和党支部，公司党组织不能发挥领导作用，重大经营事项无法前置讨论研究，经营活动中存在较大廉洁风险。党对国有控股企业的领导是通过各级各类党组织实现的，在GD科技是通过党总支实现的，不能因为一些国有及国有控股企业公司层面设立的是党总支或党支部，而放弃或削弱党对国有及国有控股企业的领导。因此建议《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》修订时写入“独立法人层面的党组织发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”和“ 国有企业重大经营管理事项必须经独立法人层面的党组织研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。” 这样公司层面党总支、党支部的地位明确了，重大经营事项前置程序的主体地位也明确了，有利于加强和完善党对国有企业的全面领导。这种表述已有先例，在2018年6月中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》第一条规定“党委等院级党组织发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。” 党委等院级党组织可以是党委、党总支和党支部。

（二）明确国有控股企业党组织“前置程序”的内容

党章规定国有企业党组织“依照规定讨论，决定企业重大事项。” 这里的“规定”包括相关党规党法和《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等中央出台的有关文件，也包括《公司法》、《企业国有资产法》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等法规和国务院出台的文件。重大事项或“三重一大事项分两类，第一类按党章和党内法规由党委会直接做决定的重大事项。贯彻中央和上级党组织重要会议、重要文件、重大决策部署，企业党群口干部的任免等，这类重大决策和重要人事任命，不需要上董事会或总经理办公会，也就不需要前置研究讨论。第二类是按《公司法》等法律法规要求由董事会和经理层决定的重大事项，此类事项由党委会研究讨论后，由董事会或经理层作出决定。作为前置程序由党委会讨论研究的是第二类事项。包括企业的发展战略、中长期发展规划、企业的利润分配方案和弥补亏损方案;企业合并、分立、解散及变更公司形式的方案，分、子公司的设立和撤销等。因此“三重一大”由党组织会议决策或前置研究讨论的观点都是不准确。

（三）明确国有控股企业党组织“前置程序”的重点

明确国有控股企业党组织“前置程序”的重点是提高国有控股企业决策效率的重要手段。国有控股企业党组织作为政治组织拥有强大的政治优势，在前置研究重大经营事项中“把方向、管大局”重点把好四个“关口”。一是从党和国家方针政策角度把好政治关;二是从公司发展战略角度把好方向关;三是从防止利益输送等党纪党规角度把好纪律关;四是从法规、制度角度把好规则关。在前置研究讨论中，重点审议决策事项是否符合中央大政方针和国家战略部署，是否有利于增强企业竞争力、实现国有资产保值增值，是否存在政治、法律、廉洁、环保、维稳等方面风险，是否维护职工群众、社会公众的合法权益，是否符合规范、规划，以及是否听取专业管理意见。党组织前置研究讨论是“大事”把关，而不是过分纠结党组织不擅长的一些具体的技术问题，导致议事决策的低效率。

（四）完善国有控股企业“前置程序”的调研论证机制

完善国有控股企业“前置程序”的调研论证机制，是提高党组织前置研究讨论能力的重要举措。调查研究是我们党的“传家宝”，是做好各项工作的基本功。《之江新语》中指出，“各级领导干部在调查研究工作中，一定要保持求真务实的作风，努力在求深，求实、求细、求准、求效上下功夫”。国有控股企业党组织前置研究讨论重大事项的质量很大程度上取决于调研论证的水平。党组织成员要遵循总书记关于调查研究的讲话，对相关事项进行广泛的调查研究，反复论证，提出可行性或不可行性预案，然后提交党组织会议集体研究讨论。如对重大投资和工程建设项目，要充分听取相关专家学者的建议;对重要人事任免，要实现听取股东和履行国有资产出资人职责机构的纪检监察机构的意见;对于事关企业改制、涉及职工切身利益、制定重要规章制度的事项要广泛听取职工、工会和职代会意见。决策时，进入董事会、经理层的党组织成员要认真履行职责，使党组织意图得到充分体现。

参考文献：

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[2]中共中央办公厅法规局.中国共产党党内法规选编（2012～2017）[M].北京：法律出版社，2018.

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[4]于學珍.国企业党建与公司治理结构适应机制探析[D].北京：中共中央党校，2014.

[5]陈德荣.贯彻落实党组织研究讨论前置程序要求的探索实践[J].现代国企研究，2018（13）：22-25.

*基金项目： 国家社会科学基金“国有控股企业党组织的公司治理嵌入研究”（17XDJ013）。

（作者单位：中共陕西省委党校）