国土空间规划体系下村庄规划编制内容探讨

2021-06-09张兴

建筑与装饰 2021年15期

张兴

安徽中汇规划勘测设计研究院股份有限公司安徽铜陵 244000

引言

2019年5月，中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了新时代的国土空间规划体系框架。国土空间规划体系下村庄规划指通过整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合的“好用、管用、实用”的村庄规划。它是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据[1]。

1 村庄规划编制发展历程

我国乡村建设在新中国成立前主要侧重于住房建设，涉及乡村规划的内容较少。实质性的乡村规划探索始于改革开放，新中国成立以来，我国村庄规划大致分为三个阶段。

村庄规划萌芽阶段（1949-1978年）：本阶段主要是乡村统一规划了与集体生产、活动相适应的场所与建筑物，不仅仅再关注住宅问题，而是涉及有生产活动、文化活动等相关内容[4]。

村庄规划探索阶段（1978-2005年）：本阶段国家出台了一系列关于乡村规划和建设文件，乡村逐步走上了有秩序的发展轨道，但原则指导乡村规划为主，结果是乡村规划编制和实施不严谨且流于形式。

村庄规划发展阶段（2005-至今）：本阶段各地积极整合原有村土地利用规划、村庄建设规划和美丽乡村等乡村规划，有机融合形成地方“好用、管用、实用”的村庄规划。

2 村庄规划编制问题

通过对上述村庄规划发展历程的回顾，结合当前新一轮村庄规划编制工作的实践情况，梳理村庄规划面临三大突出问题。

2.1 多规不协调不合一

村庄规划各类规划之间缺乏衔接，坐标不一致、边界不吻合，不能叠加形成现状“一张底图”；其次缺少差异图斑的对比、分析、处理，造成了“多规不协调、不合一”的现象[3]。

2.2 规划实用性不足

村庄规划调研不深入，未充分征求村民意见，同时上位规划和相关规划指导性不清晰，导致规划定位和发展目标不符合村庄实际情况，规划成果实用性不足。

2.3 规划编制未信息化

村庄规划更多采用传统编制工具和技术，基础数据采集不精确，相关资料缺失，导致相关分析与评价结论不科学不完善，没有数字化管理系统支撑规划实施和项目审批，导致规划实施和监督困难。

3 新时期村庄规划新要求

3.1 推行多规合一

村庄规划是实施国土空间开发保护、实施用途管制和指导村庄建设的法定依据[2]，要把全域用地布局、用途管制、产业发展、农房建设、生态环境及公共服务设施建设统一纳入村庄规划，实现土地利用规划、城乡规划等相关规划有机融合，形成村庄发展一张蓝图，推动各类规划在村域层面的多规合一。

3.2 坚守保护底线

国土空间规划体系下的村庄规划要确立底线思维，落实村域层面的国土用途管制，落实生态保护红线、永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果[1]，实现绿色高质量发展。

3.3 统筹全域全要素

国土空间规划体系下的村庄规划范围由侧重村庄转向全域，由乡村建设规划转为要素管控规划，对村域内的国土空间进行统筹安排，细化村域土地各类空间用途，并制定村庄国土空间的用途管制规则。

3.4 预留弹性空间

国土空间规划体系下的村庄规划为应对未来农村发展的不确定性，探索在用地布局和政策管理机制上的弹性机制，预留不超过5%的建设用地机动指标，作为乡村用地的弹性发展区[1]。

4 国土空间规划体系下村庄规划编制内容

4.1 村域层面规划内容研究

4.1.1 落实村域界线管控。第一，永久基本农田保护红线。在村庄规划中严格落实土地利用总体规划及基本农田保护规划，按照划定的耕地保护范围和永久基本农田保护红线，细化基本农田保护边界，明确保护要求和管控措施。第二，生态保护红线。生态保护红线是为推动区域可持续发展，优化村域空间结构，保护村域自然生态安全，防止村庄建设占用生态空间而划分的，重点保护内容包括湿地水域、生态林、防护林及自然保护区等。第三，村庄建设用地边界。村庄建设用地边界是为限制村庄建设用地无序扩张，保障村庄重点建设项目及基础设施、公共服务设施用地需求而划定的。村庄建设用地边界的划定要参照上位城乡规划和土地利用规划，协调上位规划与相关规划对村庄规划的用地要求，落实村庄重点建设项目、重要设施等。第四，优化村庄空间布局。在落实上位管控的基础上，优化村庄用地布局，明确各类用地的规模和用途。统筹村域国土空间安排，优化村庄空间布局，全域考虑国土空间管控、村域产业发展、住宅建设、基础设施和公共设施配置、村庄安全和防灾、村域生态环境保护和历史文化遗产保护等内容，从严控制各项建设占用耕地和林地。根据村庄远期发展的需要，可预留不超过5%的建设用地作为规划用地弹性指标，但预留的建设用地不能侵占生态林地和基本农田等禁止开发的用地[4]。

4.1.2 生态保护修复和综合整治规划。划定村域生态空间，落实生态保护红线的基础上，制定村域生态修复和综合整治规划。主要内容包括严格落实各类自然生态保护地、河流水源保护地等的保护任务和要求。根据村庄基本情况及村民需求，统筹安排农村生活垃圾处理、生活污水治理等工作，实现修复村域生态环境，提升村庄品质的目的。

4.1.3 产业发展规划。在制定产业规划时，根据村庄产业现状、资源条件、区位条件等因素，提出村庄产业发展的方向。制定村庄产业发展策略，统筹安排产业发展空间和用地布局，制定相应的分类发展目标和对策。

4.2 村庄层面规划内容研究

4.2.1 村庄公共服务设施规划。规根据村民对不同等级服务功能的需求程度、可达性及出行条件分析，划分为三级生活圈，即基本生活圈、一级生活圈和二级生活圈。根据生活圈等级，分级配置公共服务设施如下表所示。

表1 村庄规划生活圈划分表

4.2.2 村庄基础设施规划。①道路交通规划。在村庄规划编制过程中，根据村庄发展及村民生产、生活需求，在县城、乡镇范围内统筹考虑道路交通布局，合理衔接对外交通，完善交通设施，优化村庄内部道路系统，实现内部道路系统循环畅通。②工程管线规划。在给水工程规划中要重点明确村域内各村庄供水水源，优先考虑集中集中供水方式；在排水工程规划中，优先考虑雨污分流，雨水处理应充分利用地表径流和沟渠就近排放；污水处理应设置污水处理设施，铺设污水管道收集生产生活污水，集中进行污水处理。在电力电信工程规划中应明确供电来源，考虑用电、通信需求，布局村域供电、通信及有线电视线路和设施。③环境卫生设施规划。在环境卫生设施规划中，完善公共卫生设施，结合村民需要，布局垃圾收集点、公厕等环卫设施，确定生活垃圾分类减量措施、垃圾收集方式。在村民集中活动的地方要设置公共厕所。

4.2.3 村庄安全和防灾减灾规划。根据村庄的地理位置、周边自然环境及相关各类灾害的资料，编制村庄安全和防灾减灾规划。划定灾害影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾目标、并建立灾害预警机制，提高防灾救灾能力。