中国军民融合深度发展政策文本量化研究

余冬平， 毛 晨

(中央财经大学 国防经济与管理研究院，北京 100081)

政策体系建设是加快中国军民融合深度发展的重要部分。随着军民融合发展的不断推进，特别是党的十八大、十九大对军民融合发展从战略层面进行了部署，军民融合涉及的理论体系更加完善，不断向更深层次发展，军民融合深度发展政策体系建设得到全面推进。中共中央、国务院、中央军事委员会、人民代表大会及各部委以及各地方政府纷纷出台了一系列政策推动军民融合政策制度框架的完善。宏观层面，《“十三五”国防科技工业发展规划》《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》等顶层设计文件均将军民融合上升至战略高度；微观层面，财政补贴、税收减免、扩大武器装备科研生产许可目录的范围、建立军民通用技术标准等有利于民参军企业的政策也陆续颁布实施，日益丰富和完善的政策支持大大促进民营企业进入国防军工领域。这些政策法规的颁布、实施，为军民融合深度发展创造了良好的政策环境。

一、文献回顾

军民融合日益成为学术界关注的热点问题，针对“军民融合政策”的研究呈现增长趋势。学者们从不同层面、用不同方法对军民融合政策制度展开研究，从已有的研究成果来看，研究主题聚集在以下三个方面：一是对军民融合政策体系整体研究，包括不同阶段政策特征分析、变迁分析以及政策体系构建的研究。闻晓歌[1]、晋煜和许延[2]基于制度变迁视角讨论了军民融合制度的发展过程；宋善秋[3]、齐振伟[4]、游光荣等[5]以及徐辉[6]针对军民融合发展政策体系建设的现状和问题进行了研究，并提出了完善体系的有关对策；于川信和陈力[7]则研究构建军民融合深度发展的财政、税收、金融以及辅助性政策支持体系；周华等[8]及陈仕平[9]讨论了军民科技协同创新的法规体系建设；阎波和张炜[10]以及陈华雄等[11]讨论了科技军民融合政策的实施路径；Gansler[12]和Gilpin[13]还分别基于军民融合政策改革和核武器政策视角探讨了美国军民融合的发展。二是基于政策工具的政策文本研究。唐兴霖和王双喜[14]将军民融合领域政策工具分为强制型、服务型、激励型和市场型四类；徐雨晨[15]以政策工具维度和创新价值链维度构建民融合知识产权政策文本的二维政策文本分析框架；章磊等[16]则从政策工具和研发活动两个维度构建军民两用技术研发政策分析的二维框架。三是对军民融合政策效果的量化评价。王进富等[17]运用PMC指数模型与AE技术相结合的政策评价模型对10项军民融合政策进行量化评价；杨晓昕等[18]以中国军民融合政策的推行为自然实验事件，讨论了军民融合政策对公司创新、生产行为的影响。

总体来看，学术界对军民融合政策进行了广泛深入的研究，但也存在一些不足：一方面，研究的政策对象具有局限性，现有研究多是从国家宏观或某一领域层面对军民融合政策进行分析，没有对中国军民融合深度发展政策进行全面系统的梳理。另一方面， 缺少基于政策文本量化评估视角的研究。作为政策研究的一种范式，政策文本量化评估在了解政策、解释政策以及促进政策系统优化等方面发挥了重要作用。

彭纪生等[19]首次提出从政策力度、政策目标、政策措施三个维度构建创新政策文本的量化指标。此后，李靖华和常晓然[20]、王帮俊和朱荣[21]、张永安和闫瑾[22]、王路昊和胡凌嘉[23]以及杨杰翔[24]借鉴彭纪生等的政策量化方法展开研究。目前，中国政策效力评估研究处于探索阶段，效力评估的标准和方法初步形成。文章借鉴相关学者的研究，从政策力度、政策目标、政策措施三个维度构建政策文本量化分析框架，对国家层面2013—2019年间颁布的军民融合深度发展政策进行全面分析，了解现有的军民融合深度发展政策的演化规律，剖析存在的问题并提出改进建议，以期为随后军民融合领域政策量化设计提供借鉴。

二、 军民融合深度发展政策收集与量化

(一)数据来源

文章选择2013—2019年国家层面军民融合深度发展政策文本为研究对象，以中共中央、国务院及其下属各部门、中央军事委员会、中央军民融合发展委员会等相关部门出台的政策文本为客观凭证，通过以下三条途径进行政策收集：①依托国务院及其下属各部门等相关官方网站进行搜索；②在北大法宝、法律执行数据库进行直接检索；③对相关文献、政策文本中的相关内容进行回溯检索。为保证政策信息内容契合国家层面军民融合深度发展的主题，在整理、遴选政策文本时遵循以下原则：首先，选择政策文本内容与军民融合密切相关的政策，不计入仅在文本中提及军民融合的政策；其次，检索文本类型为公开发表的行政系统通用公文文种体系类型，涉及法律、法规、条例、规定、决定、规划(纲要)、意见、办法、暂行规定、暂行办法、暂行意见、通知等；最后，确定国家层面军民融合深度发展政策文件111项，构建军民融合深度发展政策数据库。

(二) 量化标准

文章充分参考彭纪生等[19]在政策量化方面所做的研究, 从政策力度、政策目标和政策措施三个维度构建军民融合深度发展政策量化标准，具体如表1所示。

表1 政策力度、政策目标、政策措施的赋分标准

政策力度是指用于衡量军民融合规范性文件的法律效力和影响力，由政策类型及政策主体决定。通常而言，行政级别越高的主体颁行的政策效力越高，政策力度得分越大。文章依据国家行政权力结构与政策类型对政策力度进行打分，采用1～5分的评分标准。政策目标用于描述军民融合规范性文本中政府为实现政策目标的具体程度，目标强调程度越高、目标越量化，得分越高。对军民融合政策目标进行赋值，从创新与科技成果转化、资源开放共享、通用标准建设、武器装备发展、信息交流供需对接、产业发展园区建设、资金支持与融合、人才培养与发展八个方面进行，这八个方面涵盖了军民融合深度发展政策能够发挥促进军民两大领域各要素的优化配置、协同发展、共建共享，继而推动实现军民融合深度发展的关键目标。政策措施是指军民融合政策文本中政府为实现军民融合政策目标所采用的具体措施和手段，文章将军民融合政策措施细分为金融措施、行政措施、财政税收措施、引导措施、人事措施，政策文本中政策措施越具体、可操作性越强，政策措施得分越高。对政策力度、政策目标、政策措施均采取1～5分赋值。

(三) 政策效力测量

根据上述量化标准，邀请了四位高校研究军民融合的专家对军民融合政策进行同步打分，在打分过程中，同一项政策可能涉及多种政策目标和多项政策措施，则根据量化标准对其分别打分，经过两轮打分并对分歧的政策分值进行共同商讨后确定，最终形成量化的原始数据。某年军民融合深度发展政策的总效力计算依据式(1)，相应年份的平均效力计算依据式(2)。

(1)

(2)

式中：YSi为第i年内颁布实施的军民融合深度发展政策的总体效力；AYSi为第i年内颁布实施的军民融合深度发展的平均效力；i为政策颁布实施的年份，i∈[2013，2019]；j为第i年开始颁布实施的第j项政策；mj+gj为第j项政策措施、政策目标得分之和；pj为第j项政策力度得分；n为该年度政策颁布数量。

三、军民融合深度发展政策量化分析

(一) 政策数量与政策效力的分析

对2013—2019年军民融合深度发展政策文本数量和效力统计，如图1所示，政策发文数量在2013—2016年间呈上升趋势，但这个增长趋势不是一直持续的，2016年以后政策颁布数量有所减少。结果表明，随着政策体系的日益丰富和完善，其首要任务不是不断颁布新政策，而是根据实际需要进行调整和完善政策体系。政策平均效力变化幅度较小，政策总效力与政策数量呈现同向变化，这反映出：军民融合深度发展年度政策效力的变化原因主要在于同年份颁布实施政策文件数量变化，政策平均效力的提高尚未得到政府部门的关注，政策质量对提高政策总体效力的作用尚不足。

图1 军民融合深度发展政策数量、政策效力及政策平均效力的演变

根据国家层面军民融合深度发展政策数量和效力，结合国家层面相关政策的属性和内容，可以将军民融合深度发展政策制定过程大概分为两个阶段。

第一阶段以军民融合深度发展的综合引导性政策为主。此阶段为2016年《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》颁布之前。在此阶段，政策落脚为对军民融合发展的指导，不断深化细化军民融合相关政策，2014年出台了《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》《工业和信息化部关于促进军民融合式发展的指导意见》、2015年颁布《国防科工局关于促进国防科技工业科技成果转化的若干意见》等政策。从具体政策内容的角度出发，主要通过从资本、人才、技术、信息等要素方面引导民参军、促进军转民，提高民参军、军转民政策制度的操作性。

第二阶段以军民融合深度发展的战略统筹性政策为主。此阶段从《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》颁布开始至今。在此阶段，国家从总体安全和发展战略全局出发，将军民融合发展上升为国家战略。中共中央、国务院、中央军事委员会联合发布的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》作为指导军民融合深度发展的纲领性文件，从领导机构、系统规划、法制保障、监督问责等方面提出详细的诉求，与此同时，国家还出台了《国防科技工业军民融合深度发展“十三五”规划》《“十三五”科技军民融合发展规划》等政策。这些政策的出台，实现了在更高层次、更大范围、更深程度上的国防建设和经济建设资源共享、协调发展。

(二) 政策类型特征分析

如表2所示，中国国家层面军民融合深度发展政策的法律层级普遍不高，在111项军民融合深度发展政策文本中，大多数以“意见(25.22%)”“规划(13.51%)”“通知(13.51%)”等形式发布。唯一一项法律形式文件《中华人民共和国促进科技成果转化法(2015年修订)》仅涉及军民融合的创新和科技成果转化方面，没有以“法律”形式颁布的军民融合深度发展为主题的政策。由此可见，中国军民融合深度发展政策整体权威性、规范性和强制性相对偏弱。

表2 军民融合深度发展政策颁布类型的分布

(三) 政策主体特征分析

如表3所示，2013年以来军民融合深度发展政策发布主体呈现以下三个特点：

表3 政策主要颁布部门分布

第一，发布主体呈现多元化特征。国家层面军民融合深度发展政策颁布主体共计32个部门和单位，具体有中共中央、国务院、中央军事委员会、国家国防科技工业局、中央军民融合发展委员会、工业和信息化部、中央军事委员会装备发展部等。同时，国务院其他部门和直属机构也在一定程度上参与了政策制定。

第二，国家国防科技工业局、工业和信息化部、国务院对军民融合深度发展给予的关注最多，颁布实施的政策文件数量也最多，这三个主体参与制定的政策文件数量占总发布政策文件数量的64.51%。此外，2017年成立的中央军民融合发展委员会逐渐成为政策制定的重要部门。

第三，政策联合颁布程度较高。参与军民融合政策的制定发布的32个行政部门中有27个部门参与政策的联合发布，联合颁布的政策数量占政策总量的比例为32%。在联合颁布的政策中以两部门联合颁布政策为主，两部门联合颁布政策占政策总量的比例为23%，这说明近年来中国越来越注重各部门间的协同与配合，全方位促进军民融合深度发展。

为了更直观地分析政策主体间的合作，运用UCINET软件对政策发文主体做社会网络分析。分析步骤如下：提取各政策文件的发文主体，统计不同政策主体间联合颁布政策的次数，形成24×24的共线矩阵，放入UCINET中进行中心化的可视化分析，最终得到合作网络结构图，如图2所示。

图2 军民融合深度发展政策主体合作网络结构

从图2中各个部门的大小、部门之间连线的粗细可以看出，2013—2019年，国家国防科技工业局、工业和信息化部、中央军事委员会装备发展部是整个网络的核心节点。国家国防科技工业局与工业和信息化部之间的连线最粗，二者共联合颁布政策9次，协同关系最密切。此外，国家国防科技工业局与财政部合作4次，与中央军事委员会装备发展部合作2次，与科技部合作2次。国家发展和改革委员会、科技部、财政部作为重要的连接点，与其他政策发文主体之间都有连线，但线段逐渐变细，节点逐渐变小，且位置趋于边缘，说明军民融合深度发展政策发文主体间虽然有一定的合作关系，但协同度不高；全国人民代表大会常务委员会、中央全面深化改革委员会和中央军民融合发展委员会单列于网络的边缘地带的，没有参与合作关系；中共中央、国务院和中央军事委员会三者之间有联合发文，与其他发文主体没有协作发文关系。

(四) 政策目标特征分析

基于军民融合深度发展政策文本内容对政策目标进行赋值打分，根据各政策目标的得分情况绘制军民融合深度发展政策对各目标的支持强度分析蛛网图，如图3所示。整体而言，政策目标的平均得分比较高，表明军民融合深度发展政策在政策目标的具体化、标准化方面做得不错。

图3 2013—2019年军民融合深度发展政策目标强度蛛网图

第一，军民融合深度发展政策的着力点长期关注创新与科技成果转化层面。2013年以来颁布实施的军民融合深度发展政策文本中强调创新和成果转化目标的文本最多，占比42.5%。科技创新作为支撑开拓发展的新动力，能够很好地引领军民融合深度发展，加快建设国防科技强国。政府层面颁布了一系列加强军民融合创新和科技成果转化的政策，核心文件有2015年《“十三五”国家科技创新规划》和《国防科工局关于促进国防科技工业科技成果转化的若干意见》、2016年《国防科工局关于加快推进国防科技工业科技协同创新的意见》和《国务院办公厅促进科技成果转移转化行动方案》、2017年《“十三五”科技军民融合发展专项规划》、2018年《国家军民融合创新示范区建设实施方案》。

第二，资源开放共享、武器装备发展和通用标准建设是军民融合深度发展政策的重点关注目标。具体而言，在资源开放共享方面，代表性的文件有2014年《军民两用设施资源信息共享名录(航空工业)》、2015年《军民两用设施资源信息共享名录(锻压设备设施)》、2016年《关于推动军工重大试验设施和大型科研仪器向社会开放的通知》、2018年科技部发布的《促进国家重点实验室与国防科技重点实验室、军工和军队重大试验设施与国家科技基础设施的资源共享管理办法》。在装备发展方面，主要有2013年《武器装备科研生产退出管理规则》、2014年《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》和《竞争性装备采购管理规定》、2017年《推进装备领域军民融合深度发展的思路举措》。在通用标准建设方面，代表性的文件有2015年《国防军工计量技术规范体系》、2015年《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》。

第三，人才培养和产业园区建设是军民融合深度发展政策目标的相对薄弱点。与出台军民融合人才发展相关的政策有2014年《中国人民解放军装备技术保障人才培训基地管理办法》。在产业发展和园区建设方面，国家层面的目标明确性程度较低，仅在一些重要的军民融合政策中对产业发展作了宏观的战略指导。究其原因，国家层面更多地将人才引进、培养和发展与产业园区规划发展的目标规划权限下放到地方政府，由地方政府根据当地的军民融合产业发展制定适宜的人才发展、园区发展政策。

(五) 政策措施特征分析

为了实现军民融合深度发展的政策目标，必须使用某些政策措施。基于军民融合深度发展政策文本内容对政策措施进行赋值打分，根据各政策措施的得分情况绘制2013—2019年军民融合深度发展政策各措施的强度分析蛛网图，如图4所示。

图4 2013—2019年军民融合深度发展政策措施强度蛛网图

总体来看，政策措施的得分相较于政策目标的得分偏低。尽管政策文本中对政策目标做了较为具体的要求，但政策措施不够具体，可操作性程度偏低，这使得军民融合深度的发展政策在具体实施过程中较为困难。具体来看：①军民融合深度发展政策措施分布较不均衡，主要集中在引导措施方面，占总数量的42.9%；财税措施次之，占比23.5%；其次是行政措施，占比14.2%；金融措施和人事措施相对较少，分别占比12.3%和7.1%。②军民融合深度发展的核心政策文件多为引导措施。自2015年军民融合上升为国家战略以后，国家层面上出台了一系列 规划、计划、意见类型的军民融合深度发展政策，包含《国防科技工业军民融合深度发展“十三五”规划》《“十三五”科技军民融合发展专项规划》等一些长期发展规划，《2016年国防科工局军民融合专项行动计划》《2017年国防科工局军民融合专项行动计划》等一些重大的科技计划，这些政策大多是从宏观层面给予军民融合发展以战略支持，政策措施以引导措施为主。③在军民融合深度发展的资金支持方面，财政措施强度大于金融措施。这反映出国家对军民融合新兴产业发展更多的是通过税收返还、财政补贴、专项基金等手段支持产业的培育和发展。例如，2014年《财政部国家税务总局关于军品增值税政策的通知》和《国防科工局关于印发〈军品免征增值税实施办法〉的通知》、2016年国家国防科技工业局发布的《国防科技工业科研项目后补助管理暂行办法》、2017年《军工技术推广专项奖励性后补助实施细则(试行)》、2018年《军品配套科研项目后补助管理细则》和中央军事委员会装备发展部发布的《关于“十三五”装备预研共用技术和领域基金2018年指南发布公告》等。

四、结论与建议

采用政策文本量化分析法量化评估了2013—2019年国家层面颁布的军民融合深度发展政策效力并对政策特征进行研究，从中得出以下五个方面的结论：

第一，政策发文数量在2013—2016年间呈上升趋势，但这个增长趋势不是一直持续的，2016年以后政策颁布数量有所减少，说明随着政策体系的逐步完善，最主要的任务不是持续性地颁布新的政策，而是根据现实的需要对政策体系进行不断调整和完善。军民融合深度发展政策制定过程大概可以以2016年《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》颁布为界，划分为两个阶段：以军民融合深度发展的综合引导性政策为主和以军民融合深度发展的战略统筹性政策为主。

第二，政策类型上，政策法律层级不高，政策平均效力处于偏低水平。国家层面政策类型以意见、规划、通知为主。

第三，政策主体日益多元化，政策联合颁布趋势明显。在联合颁布的政策中以两部门合作颁布政策为主，近年来中国越来越注重各部门间的协同与配合，全方位促进军民融合深度发展。

第四，军民融合深度发展政策调控目标主要聚焦于创新与科技成果转化、资源开放共享，但在人才培养和发展、产业园区建设方面还尚欠缺。究其原因，国家层面更多地将人才引进、培养和发展与产业园区规划发展的权限下放到地方政府。

第五，军民融合发展政策的各项措施当中，以引导措施为主。在军民融合深度发展的资金支持方面，财政措施强度大于金融措施。

军民融合的实践还在不断深入，其理论创新也没有止境。基于上述研究，未来军民融合深度发展政策还可以在以下三个方面加以改进：

第一，完善军民融合深度发展的法律体系，提高政策的效力。积极推动军民融合深度发展立法建设，按照系统完备、衔接配套、有效激励的要求，持续推进军民融合发展的财政、投融资、人事奖励等配套政策措施建设，推进“协同创新、成果转化、资源共享、标准兼容”政策目标建设，促进军民融合深度发展政策更加优化，构建军民融合深度发展的生态环境。

第二，建设政策主体间的会商机制，保证政策部门间的协调一致性。中国军民融合政策的制定与实施不仅仅需要多个部门各司其职完成自身的任务，而且要形成政策合力才能制定出符合军民融合深度发展需求的政策。政策颁布部门间合作日益密切，但与此同时需要建立一个更强的机制来保证政策的一致性和部门间协调的一致性，中央军事委员会、中国军民融合发展委员会、国家国防科技工业局可以与科技部、财政部、国家发展和改革委员会、国家知识产权局等部门建立会商机制，提出推动军民融合资源合理配置的重大措施建议。

第三，完善军民融合深度发展政策的金融、财税、人事措施细则。中国已出台的诸多军民融合深度发展政策覆盖范围广泛，然而再进一步细致研究政策内容会发现，宏观引导政策比较多，微观具体措施相关政策缺失比较严重。有些政策看起来很宏伟，但在传递给下级部门时往往会不得要领，在政策实施过程中，政策效果也会大打折扣。因此，在今后军民融合深度发展政策制定中可以更加具体地明确资金支持的数额，税收优惠的幅度、金融支持的力度与人事奖励的范围而不仅仅是使用鼓励、支持这类模糊词语。