治国之道（下）

李琦 陈晋

“一盘棋，一竿子”

无论什么样的国家，都需要建立一套治理体制和运行机制，这是治国理政的基本前提。

毛泽东说过：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”也就是说，在新中国，实行的是党的一元化领导，国家治理体制运转如何，关键在中国共产党的组织运行体制。

党的最高领导机构为党的中央委员会，其常设机构为中央政治局。毛泽东一直担任中央委员会主席，1956年，刘少奇、周恩来、朱德、陈云任副主席（他们四位此前为中共中央书记处书记，相当于政治局常委），1958年增补林彪为副主席，邓小平主持办事机构中央书记处工作，是中央委员会总书记。他们组成中共中央政治局常委会，还分别担任国家各机构的主要负责人。

在中央委员会之下，为党的各级委员会。在政府部门，则设有党组。关于各级党委党组的运行机制，毛泽东总结为这样四句话：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”

执政党的重大决策，通过全国人民代表大会转化为国家意志。全国人民代表大会履行立法和监督职能。举凡法律和重大决定，以及国家经济与社会发展中长期计划等，由全国人民代表大会讨论通过后实行。地方各级人民代表大会则担负相应的职能。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，均由选举产生。

国家治理的执行机构，为国务院及其下属各部委，以及地方各级人民政府。对于人民代表大会制定或通过的法律、决议、计划等，国家的行政、司法、检察等机构，按其职责具体部署并组织实施。具体说来，政府部门的运行机制有“块块”和“条条”之称。所谓“块块”，指区域综合管理，全国是国务院，各地则是省（自治区、直辖市）、地（市）、县（区）、公社几级政府。“条条”指领域管理，比如，国务院设有民政部，各省（自治区、直辖市）政府则设有民政厅，地市级和县区级政府则设有民政局，公社则有民政助理员。凡属社会救济等民政事务，从上到下形成一条线的治理系统。

此外，全国和地方（从省到县）还设有人民政治协商会议，是各党派团体、各族各界人士参政议政机构。其主要职能是对大政方针、重要决策进行民主协商。

国家治理框架基本上搭起来了，主要就是中国共产党的各级委员会（简称“党委”）、各级人民代表大会（简称“人大”）、各级人民政府（简称“政府”）、各级人民政治协商会议（简称“政协”），人们习惯称之为“四套班子”格局。这个格局的运行机制是，党委和人大制定法律、政策和策略，在党的领导下，整体统筹、分工协作、形成合力、共同推进。

这样的治理机制，使毛泽东时代的中国，在治国理政上形成一个突出的特点，就是中央领导层常常形容的“一盘棋，一竿子”。

“一盘棋”，就是从横向来看，几套机构之间，既有互相约束的因素，但主要还是形成合力。就像下一盘棋，强调从全局着眼，对棋子进行排兵布阵。制定和实施重大决策，可以在全国范围内进行统一规划、调配，在共同的目标下互相配合，互相支持，统筹协调。

“一竿子”，就是从纵向来看，保证从中央到各级地方政令畅通。制定和实施重大决策，在上下沟通、组织动员和贯彻执行上，一竿子插到底。

很明显，“一盘棋，一竿子”，容易形成“全国一盘棋，上下一本账”这样的局面。

这样的国家治理体制，与高度集中的计划经济体制相生相伴。当时人们感受到它的好处是：能够减少执政成本;有利于集中力量办大事，把有限的人力物力通过宏观调控，用到国家最急需的地方去，集中优势、重点突破;遏制脱离甚至违背国家政策的现象，保证国家政令的准确畅达和执行效率;便于从国家整体利益的高度，在全国范围内协调平衡。

新中国发展“两弹一星”工程的历程，就是一个范例。这项工程上马之初，由国防科学技术委员会、国家科学技术委员会、中国科学院三家为主联动负责，但由国防科学技术委員会主任聂荣臻元帅抓总牵头，直接对党中央、国务院和中央军委负责。1962年底，又成立了一个由中央政治局、国务院、中央军委若干领导人组成的中央专门委员会，这个机构集指挥权、财政权、人事权于一体，国务院总理周恩来亲自担任主任，集中统一领导原子弹以及稍后的导弹和人造卫星研制工作。

在中央专门委员会领导下，“两弹一星”研制迅速形成“全国一盘棋”的局面，集中了29个部（院），900多家工厂、科研机构、高等院校，几十万科研、后勤、施工人员，协同工作，集中攻关。这也是当时条件下，中国能以超乎寻常的速度攻克“两弹一星”难关的一个重要原因。

“一盘棋，一竿子”的体制运行优势，在经济建设上的体现，也有很多。比如，水利建设。1950年，淮河大水，沿岸受灾惨重，有农民爬到树上躲洪水被蛇咬死。毛泽东闻之落泪，亲自批示把两个原准备投入抗美援朝战争的野战师集体转业，改编为两个水利师，开上治淮工程第一线。与此同时，各级政府又发动淮河沿岸人民群众积极投入治淮工程。治淮第一年，就有220万农民加入治淮行列。经过8年奋战，在淮河流域建成大大小小的水库几百座，极大地提高了防洪泄洪能力。

新中国成立时，全国只有大中型水库23座，到1976年，全国建成大、中、小水库85000多座。中国今天的农田水利基础设施，大部分都是在那一时期建造完成的，至今依旧发挥着抗洪抗旱和农田灌溉作用。

发挥好“一盘棋，一竿子”的体制运行优势，对国家决策质量的要求相当高。怎样才能做好重大决策呢？新中国领导人有两个富有特色的共识：一是决策方法，要体现“实事求是”;一是决策机制，要体现“民主集中”。

所谓实事求是，就是在决策过程中，最基本的、需要始终关注的，就是“实际”。必须采取务实的态度，观察和总结实际情况，据此拿出切实可行而且真正有效的决策;在决策实施过程中，还要根据实际情况的变化，及时改进和调整。

1958年发生的“大跃进”运动，如果从决策方式上找其失误的原因，就是“情况不明决心大”。对此，毛泽东十分自责，曾痛心地总结说，过去这几年我们犯错误，付出很大代价，首先就是因为情况不明，结果只凭想象和估计办事，政策就不正确，方法也不对头。因此他下大决心，要在全国范围内“大兴调查研究之风”，把1961年搞成全党的“实事求是年”。

实事求是地调查研究只是第一步，以它为基础形成决策，还要经过一个“民主”和“集中”的过程。概略地讲，就是制定决策的过程，相关各方充分发表意见，研判分析，集体讨论，这就是民主;然后归总，达成多数一致、少数服从多数的意见或决策，这就是集中。

当然，这样的过程如果只做一次，也还不放心，还要再做多次。就像陈云说的那样，“不唯书、不唯上、只唯实，交换、比较、反复”。前三句讲提出办法要实事求是，后三句讲形成决策要民主集中。“交换”，就是交换正反各方面意见;“比较”，就是对比各种方案的利弊;“反复”，就是初步决定对策后，还要再找反对意见“攻一攻”，多推敲和考虑，使认识更正确、决策更完善。1953年，陈云为解决粮食紧缺问题，提出“统购统销”的建议，就是在“交换、比较、反复”了8种方案后，才下定决心，报中央讨论通过的。

在实事求是和民主集中的基础上，新中国还摸索出一种边试验边改进的决策方式，叫作“试点”。所谓“试点”，就是由点到面，积累经验。具体做法是，有了一种决策方案后，先在小范围试验一下，看效果如何;或者是某个地方自己搞了什么创新的思路，先不忙制止，让他们大胆地试着干。搞“试点”的好处是，如果成功了，就总结经验，普遍推广;如果不成功，也不会造成大的影响，还有时间和机会进行纠正或调整。

坚决纠正“文化大革命”这样全局性的错误

“一盘棋，一竿子”的体制运行，带来强大的社会组织动员能力，很方便通过群众运动的方法来实施决策。一般说来，如果决策方法能够体现“实事求是”，决策机制贯彻了“民主集中”，制定和实施正确决定，在全国大范围从上到下迅速铺开，其政治优势不言自明;反之，造成的损失和影响面也会比较大，甚至会陷入纠正起来很困难的局面。

1966年爆发的“文化大革命”，便属于后者。

“文化大革命”这场运动，实际上是“给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱”“使党、国家和人民遭到了建国以来最严重的挫折和损失”。

毛泽东发动“文化大革命”那年73岁。他之所以做出这样大的错误决策，主要是认为党内出现了一个走资本主义道路的当权派，危及到社会主义的前途，只有发动群众，才能把被走资本主义道路的当权派在各个领域占有的权力重新夺回来。这个判断，并不符合党内实际，也不符合当时中国社会的实际。

毛泽东做这个决策，违背了他一贯倡导和运用的“实事求是”的思想方法。同时，在决策过程中也没有经过各个层面的充分酝酿讨论这一民主集中程序，几乎就是“一竿子通到底”。

这场“革命”，当时被冠以“文化”之名，主要因为它是从思想文化领域的批判运动开始的。在当时新成立的“中央文化革命领导小组”（简称“中央文革小组”）的煽动下，以大中学生为主的红卫兵运动迅速蔓延全国，煽动“停课闹革命”“破四旧”“批斗封资修”，进而发展到抄家、打人、砸物。一些被视为“反动学术权威”“走资本主义道路的当权派”“反革命修正主义分子”的人，受到批斗和侮辱。

随后，各地出现大批造反派组织，掀起了夺取各级党政领导机关乃至工厂、农村领导机关权力的狂潮。造反派的大规模武斗，造成了大批人员伤亡，酿成严重社会灾难。各级政权机关普遍陷于瘫痪、半瘫痪状态。

局势越来越往难以控制的方向发展。毛泽东原本设想，“文化大革命”像以前的运动一样，搞个两三年就可以结束了。1969年3月筹备中共九大时，他明确表露了这个心迹，还撤销了此前起了极坏作用的“中央文革小组”这个机构。但终归是树欲静而风不止，中共九大后，“文化大革命”运动并没有结束，仍然以不同的形式继续进行。

毛泽东也意识到这场运动有错误。在1971年出现“林彪事件”后，他开始在某些方面调整政策，为一些被当作“走资派”打倒的老干部平反，請他们出来重新工作;特别是推荐复出后的邓小平担任中共中央副主席、中央军委总参谋长和主持国务院工作的副总理，支持他对乱糟糟的局面进行整顿;最后，在周恩来总理逝世后，提议中央政治局委员华国锋担任中共中央第一副主席和国务院总理，没有把党和国家的大权交给极左的“四人帮”。

今天回过头来看，毛泽东时代国家治理和政权运行的一个鲜明特点，是坚持中国共产党这个政治核心的领导作用。这一点非常重要。即使在犯“文化大革命”这样大的错误时，党内的健康力量仍然进行了抗争，并努力维持着国家机器的基本运转，维护着基本民生和国家安全。

晚年的毛泽东，内心充满矛盾。他认为“文化大革命”的错误只是局部的而非全局性的，即三分错误，七分成绩。因此他不愿意也不可能从根本上否定这场运动，再加上得益于这场运动上升到党和国家领导人位置的“四人帮”推波助澜，致使“文化大革命”一直到他1976年逝世后才得以结束。

对“文化大革命”，应该彻底否定。出现“文化大革命”这样的乱局，固然是毛泽东晚年的悲剧，从治国之道的角度讲，也确实有一些教训值得总结，有一些问题值得思考。比如，“实事求是”的思路路线，“民主集中制”的运行原则，极端重要，然而要真正做到，不是一件很容易的事;在社会主义基本制度建立起来以后，工作重点是“以阶级斗争为纲”去“继续革命”，还是搞经济建设和发展生产力？在中国共产党执政的情况下，通过轰轰烈烈的大规模群众运动来解决一些问题对不对？已经建立起来的政治体制机制，是否需要进一步完善发展，特别是民主法制建设是否得到重视，按法律办事的原则是否得到落实？还有，高度集中的计划经济体制在中国的工业化进程中确实功不可没，但它本身是不是越来越僵化而束缚了社会生产力的发展，是不是需要对它进行改革？

“文化大革命”的形成和发展，说明当时对这些比较宏观的治国之道，认识上存在误区，做法是错误的。中国共产党在1978年作出以经济建设为中心、实行改革开放的伟大决策，正是从澄清这些问题，对过去的错误认识和做法进行拨乱反正开始的。

世界上没有不犯错误的人，也没有不犯错误的政党。毛泽东时代的中国，波澜壮阔，但也有不如人意甚至让人痛惜扼腕的挫折;杰出非凡的人物，也有令人唏嘘的失误和造成历史顿挫的错误。但伟大人物之所以伟大，在于其失误和错误从来不是从个人利益得失的权衡中产生的，而是缘于主观认识的错误和难以摆脱的历史局限。对这样的历史，这样的人物，需要科学的分析。

为此，在毛泽东诞辰120周年的时候，中共中央总书记习近平提出：“革命领袖是人不是神。尽管他们拥有很高的理论水平、丰富的斗争经验、卓越的领导才能，但这并不意味着他们的认识和行动可以不受时代条件限制。不能因为他们伟大就把他们像神那样顶礼膜拜，不容许提出并纠正他们的失误和错误;也不能因为他们有失误和错误就全盘否定，抹杀他们的历史功绩，陷入虚无主义的泥潭。”习近平总书记还强调，中国共产党对待自己历史的顿挫和曲折，对待领袖人物的失误和错误，“历来采取郑重的态度，一是敢于承认，二是正确分析，三是坚决纠正，从而使失误和错误连同党的成功经验一起成为宝贵的历史教材”。

2017年10月31日，党的十九大刚闭幕一周，再次当选为中共中央总书记的习近平，带领新当选的其他几位中共中央政治局常委，专程前往上海和浙江嘉兴，瞻仰中共一大会址。嘉兴南湖上的那一只红船，正是毛泽东等13名全国党代表秘密开会、宣告中国共产党正式诞生的地方。

习近平总书记对人们说：这里是我们党梦想启航的地方。我们党从这里诞生，从这里出征，从这里走向全国执政。他引用了毛泽东在党的七大上引用过的一句中国古话：“其作始也简，其将毕也必巨。”毛泽东那一代人的艰辛探索，正是中国共产党治国征程中的重要部分。

正如习近平总书记所说，从总体上讲，那个时代的中国，“为我们探索建设中国特色社会主义的道路积累了经验和提供了条件”“为中华民族阔步赶上时代发展潮流创造了根本前提，奠定了坚实的理论和实践基础。”

这样的评价，完整而又深刻，成为当今中国人的普遍共识。