2020年国家立法路线图

阿计

刚刚过去的2020年，在国家立法史册上注定写下刻骨铭心的篇章。这一年，十三届全国人大及其常委会此起彼伏的立法修法，绵延不断的“重大决定”，写下了荡气回肠的立法传奇，也为历史留下了回味无穷的精神记忆。

构筑权利保障

2020年最牵动人心的立法成果，莫过于5月28日在十三届全国人大三次会议上诞生的民法典。这是共和国历史上第一部以法典命名的标杆性大法，寄托着几代国人呼唤“权利法典”的梦想。

自2015年3月正式启动后，民法典编纂便成了近五年立法建设的重心。2017年3月，民法总则以开篇之势率先告成。一年半后，由物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编构成的分编草案又掀起了拆分审议的高潮。最终，民法典炼成了凝聚社会共识的人民法典，也向世界法治文明贡献了与时俱进的中国智慧。

从更长远的视野看，担当民事基本法的民法典，也为民事特别法等相关立法提供了新的起点。2020年10月进入一审程序的个人信息保护法草案，其精神渊源便来自民法典为个人信息权所打造的原则框架。可以预计，循着民法典所设定的权利经纬，保卫民权的立法、修法行动，必将进一步走向更广、更深的天地。

回望2020年的公共生活，抗击新冠疫情无疑刻下了最难忘的烙印。面对史无前例的疫情挑战，国家立法机关以紧锣密鼓的立法、修法节奏，为举国抗疫源源不断地提供法制利器。

2020年2月24日，全国人大常委会以高效行权的方式，紧急出台了《关于全面禁止非法野生動物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。4月下旬，全国人大常委会发布的“强化公共卫生法治保障立法修法工作计划”，则勾画了更为宏大的立法蓝图。

4月和10月，动物防疫法修订草案和野生动物保护法修订草案，先后进入一审程序，力图从多个方向强化公共卫生安全机制。与此同时，抗疫之战的诸多成功经验和制度需求，纷纷植入民法典、生物安全法、固体废物污染环境防治法等法律的立法修法进程，以持续发力之势，不断为决胜抗疫战争、保护国民安全凝聚法制合力。

2020年，以“未成年人”为关键词的两部法律的修法行动，解开现实困惑，守望国家未来，以全面升级的保护机制，见证了法律的温暖情怀。

10月完成修法的未成年人保护法，条文扩容近一倍，可谓拆筋动骨式的大修。细化国家监护制度、创设监护人报告义务、完善委托照护制度、构建校园欺凌防控制度……直面社会痛点，回应公众关切，字里行间处处大写着“保护”和“责任”，全面提升了未成年人保护的法治化水平。两个月后，堪称未成年人保护法“姊妹篇”的预防未成年人犯罪法亦大修完毕，全方位加固了家庭监护、学校管教、国家保护、社会参与的责任链条。

铺设权力轨道

2020年，国家立法在各个领域开疆拓土的同时，围绕人大自身权力运行和制度完善的变革亦在与时俱进，塑造了一道鲜明的立法景观。

2020年2月24日，全国人大常委会果断作出了推迟召开全国人代会的决定。这一打破最近35年稳定会期的非常决策，彰显的正是抗疫大局为重的理性精神、人民利益至上的行权本色。两个多月后，随着疫情趋于平缓，全国人大常委会再次通过决定，重启全国人代会的时间表。这一重大决策的深意还在于，在政治层面确认举国同心的抗疫成果，释放全面复苏的鲜明信号，为重振人民信心、恢复社会常态提供强大的精神动力。

相比应对特殊时期的人大会期决定，与人大制度息息相关的修法项目，则展示了推进民主政治的长远目光。8月，已实施30多年的全国人大组织法和全国人大议事规则，以联袂之势启动修法初审程序。修法草案围绕人大组织制度、工作机制、运行模式所设计的改进方案，无不蕴含着提升议事质量效率、强化政治公开机制、充分激活代表作用等远大目标。这是践行人大权力的历史总结，也是完善人大制度的崭新动力。

此外，选举法已于10月修法告捷，其最核心的修法成果，乃是针对行政区划的现实变迁，适当增加县乡两级人大代表名额基数，以彻底扭转基层人大代表数量逐届减少的趋势。这一重大改革，不仅改善了人大代表的群体面貌，也为民主政治的良性运行，奠定了更为扎实的基础。

梳理2020年的立法脉络，极具亮色的是与“公权”有关的立法修法努力。

6月诞生的公职人员政务处分法，标志着监察法的配套法律建设迈出了至关重要的一步，其最大亮点是将所有行使公权的公职人员纳入规制之列，进而实现对公权力监督的全覆盖。与公职人员政务处分法相似，12月提交一审的监察官法草案，掀开了落实监察体制改革的又一立法篇章。相比之下，6月和10月已经历两次审议洗礼的行政处罚法修法草案，则面临着如何把控公权行使尺度的重大抉择。

早在1996年就已出台的行政处罚法，堪称推进依法行政的里程碑式立法。此次修法是法律实施20多年来的首次大修，除了确认行政执法改革成果、增加行政处罚种类、完善行政处罚程序等修法设计外，最引人关注的改革构想是，赋予乡镇街道部分行政处罚权，扩大地方立法的行政处罚设定权，以解决基层执法陷入“梗阻”、地方治理“有过难罚”等困局。但这两项放权之举，也潜伏着公权滥用、处罚失控等巨大风险，因而成为社会舆论和立法审议的争辩焦点。也正是经由这样的公共讨论，推动修法草案不断改进“放权”方案，增设了更为清晰、有力的约束机制。

捍卫国家利益

2020年，以“国家安全”为使命的立法行动高歌猛进，聚焦重点议题，突入多个方向，在立法史册上写下了浓墨重彩的篇章。

其中极为引人瞩目的是应对香港时局的立法之作。全国人代会于5月28日出台了《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，明确宣示了诸多底线原则。依据该决定的授权，全国人大常委会于6月30日迅速出台了香港特别行政区维护国家安全法，就相关问题作出了全方位的制度安排。时至8月，面对香港立法会换届选举因疫情推迟进而导致立法机关空缺的困局，全国人大常委会再次通过决定，为香港现有立法会继续履职打开通途。11月，全国人大常委会的一纸决定，又对香港立法会议员的法定要求和资格条件作出清晰界定。这一系列立法进展，不仅是维护国家安全的及时之举，也为“一国两制”行稳致远提供了全新的法制支撑。

国家安全立法正在向更为专业、细分的领域挺进，其中的代表作当数10月同时问世的生物安全法和出口管制法，前者直面生物技术谬用等现实威胁，构建了防控生物安全风险的全链条机制;后者对核、军品等特殊物项设置了最严格的出口管制措施，以履行国际义务、维护国家安全。

国家安全立法的背后，隐含着国家的尊严、爱国的力量。10月同步修法告成的国旗法和国徽法，完善国家标志制度的同时，也锲入了强化国家观念、凝聚爱国情感等深远价值。

2020年，以“强军卫国”为目标的国防立法集中发力，构成了有别于往年立法的一道崭新气象，也标示了国家立法着力推进的一个重要方向。

率先登场的是6月修法告成的人民武装警察法，其修法动因则源自武警部队最近几年的改革实践，诸多制度更新正是对改革措施的立法确认。与此同时，10月、12月已经历两次审议的海警法草案，最终将为海警捍卫国家主权利益的维权执法行动，提供强有力的法律支持。

12月完成大修的国防法则肩负着更為宏大的使命。作为国防领域的基本大法，修改后的国防法紧随不断深化的国防和军队改革，犹如改革成果的立法总结，为强军卫国奠定了一块重量级法制基石。

11月问世的退役军人保障法，以专门立法形式系统构建退役军人权益保障制度，堪称历史性的突破。更具风向标意义的是，12月下旬的本年度最后一次立法审议议题中，兵役法修订草案、军事设施保护法修订草案、军人地位和权益保障法草案集体亮相，启动了初审程序。这波年末立法大戏预示着，国防立法正在多维突进，其全面升级完善已指日可待。

开辟治理通途

2020年，环境资源领域的法制建设一修一立，写下了功在当代、利在千秋的立法篇章。

4月，固体废物污染环境防治法完成了时隔15年后的又一次大修。其中最为耀眼的修法亮点，当数生活垃圾分类制度的确立，不仅为方兴未艾的城市垃圾分类提供了国家法律的有力支持，也从一个侧面传递了倡导绿色生活方式的观念力量。

12月，为长江流域量身打造的长江保护法立法告捷。作为我国第一部流域立法，严格禁渔管制、严惩违法采砂、严禁污染转移等诸多制度设计，无不直面伤害母亲河已久的顽疾。不仅为长江流域的生态保护奠定了法制基石，也为整个国家的生态安全打造了至为关键的法制一环。

2020年，深入经济、民生等多个领域的国家立法和人大决定，承载着保障经济权益、护航改革开放、推进社会发展等时代使命，结出了丰姿多彩的法制硕果。

10月和11月接踵修法完工的专利法、著作权法，促进专利实施运用、扩大著作权保护范围等制度创新，旨在催动知识产权转化为现实的科技、文化生产力。经历二审的乡村振兴促进法草案，书写的则是“重农固本”的立法大文章，其立法设计正是对诸多升级农业、复兴农村、惠富农民政策的立法确认和升华。

引人瞩目的还有聚焦海南这片改革热土的法制工程。4月，全国人大常委会一纸在海南自贸区暂时调整实施相关法律规定的授权决定，为一系列突破现有法制的试点改革政策颁发了“通行证”;12月，人大再次通过决定，为设立海南自由贸易港知识产权法院颁发了“准生证”。同时，海南自由贸易港法草案亦进入一审程序，护卫海南改革大业的法制羽翼，正日趋丰满。

2020年12月，随着刑法修正案（十一）的诞生，最近二十多年来不断补充、完善的刑法演变进程，再次迈出前行的脚步。

最为令人瞩目的是，多年以来，时有曝光的低龄恶性犯罪案件，屡屡因未达刑责年龄门槛而深陷无法惩处的困局。此次刑法修正作出“个别下调”决策，最低刑责年龄由14岁下调至12岁，但其适用严格控制于特定情形，并以特别程序加以严格约束。正是这样的立法平衡，在维系少年司法原则的同时，也激活了个案正义的实现。

2020年底出台的刑法修正案（十一），当可代表这一年国家立法旅程的一个圆满句号。但这并不意味着刑事法制建设的终点，就在刑法修改曲终之时，反有组织犯罪法草案已奏响了初审的序曲。这连绵接力之势，仿佛一个隐喻——岁月或将逝去，立法未有穷期。回眸2020年的立法容颜时，更多的立法风景已经浮现在远方。

（来源：《民主与法制》杂志）