论国家治理的若干基本问题

2021-06-08金东日

北方论丛 2021年3期

[摘要]行动者、制度、秩序以及此三者间关系，是考察国家治理问题的基本出发点，因为通过前两者才能说明人类社会不可或缺的秩序，而国家治理是属于秩序范畴的问题，但直接决定某种秩序状态的是相关领域的机制。在讨论国家治理问题时，有必要分开国家能力和国家治理能力，而国家治理能力是由政府、市场、社会等在制度平台上通过竞争与合作，以和平的方式解决公共问题的综合能力。正是由于这一点，治理又与信任密切相关，而国家治理所需要的信任应该建立在制度和共识的基础上。必须强调，国家治理并不只是富强的手段，富强只是现代化的一个结果，而现代化与国家治理在根本上是同一个过程，这个过程伴随着社会领域的自治，这就要求必须推动社会的组织化，从而可以提升整个国家的理性化程度。

[关键词]机制国家治理能力信任普遍的理性化精细化

引言

自从治理理论引入之后，其在中国得到了“蓬勃”发展，以至于还出现了滥用“治理”一词的现象，但这种现象的出现并不是第一次，如清末民初时期对“科学”的扭曲理解，甚至在当下也有把科学当作“富强”之手段的思维倾向。究竟为什么出现这种现象？这一问题本身并不是本文要探讨的主要问题，在此要说的是，某种理论的产生肯定有其社会和時代背景，因此在引进或运用某种理论时必须认真探讨这些背景，尤其是在国家治理这么重大理论问题上。不然，我们有可能重蹈将西方定性为“科技”而忽略其社会文化背景（“中学为体，西学为用”）的覆辙。阿伽西说，孙中山所追求的社会—政治结构是一种传统结构，但他把科学作为技术来接受，即孙中山所追求的实际上是附着着现代技术的传统结构，他强调指出，科学有助于发展自治、民主和文化的和平共处，这深刻地包含着科学的不完满性[1]6，497。由于科学的这种性质和其他一些特征，科学只能依靠批判和自由才能得到发展。

在国家治理究竟包括哪些内容的问题上，只要我们阅读该理论产生时期的一些文献就不会有误解，但是我们还需要进一步讨论有别于国家统治的国家治理及其能力意味着什么、为提升这种国家治理能力都需要哪些条件等问题。特别是由于“国家治理现代化”这一提法，我们还必须把国家治理问题置于国家现代化脉络上讨论。在以上问题得到解决的前提下，我们才能寻找到可以实现“善治”的正确途径，然而，以上所提及的各种问题还取决于考察国家治理的基本视角应该是什么的问题，因为如果在基本视角上发生错误，在理解某种理论以及相关实践上肯定会出现某种偏差、甚至严重的方向性错误。

一、制度与行动者

与高度专门化的动物不同，由于人类的非专门化而必然具有不确定性，这种内在不确定性的必然结果就是人的自由，即人能够决定自己的行为模式，这同时意味着人具有创造性，因此这种自由也包含着自我毁灭的可能性，但自由又是人的“尊严”的基础，也使人负起责任的重担，而创造性和自由是人类特征，即人之所以为人的特征[2] 201-203，211。此可谓人类所具有的根本的自由，而迄今为止人类所取得的所有成就皆来自人所具有的创造性，因此必须为之提供制度保障，但人类又必须防止自我毁灭的可能性，这又是通过制度来约束人类行为并将其限制在一定范围的理由。实际上，人类曾经拥有过的或现实中的所有组织和国家等社会实在，都是通过人类独有的构成性能力而建构的制度性事实，而制度性事实的结构就是一种权力关系的结构[3]25，35，80，82。换言之，包括国家在内的所有社会事实的建构质料，就是制度。

这里所提到的组织和国家等社会事实，显然是互不相识的人们为共同的某种目的而建立起来的，正因为如此，需要以创造性的活动建构所必要的和可能的一定共同体，而这种创造性是根据现实的需要而产生，也依赖于人们的心智结构。而且，在人类所建构的组织或国家等共同体中，必然体现人类社会实在之特有品性及其理智和道德价值[4]60-61，必将涉及人类行为和共同体的制度，原本就包含着这些诉求。由于历史上的经验教训或现实中的某种原因，促使人们反思人应该是什么或应该过着何种生活等问题，为此通过共同的努力而建构各种制度来建设国家在内的人类共同体。由于所处环境和走过来的不同历史等原因，所建造的共同体在形式和结构及所追求的价值等方面必然表现出不同，而人们的生活由此表现出完全不同的状态。由于国家这种社会实在必然介入权力关系，而且人们的利益和价值观各不相同，还由于在相互间的互动中会出现意想不到的偶然因素的干扰等原因，正如波普尔所说，像国家这种人类制度不是有理性的，但我们可以下决心争取使它们成为较有理性的制度[5]340。另一方面，虽然并不是人类所独有，但又在人类身上表现得很突出的一个特征就是社会性。人所具有的社会性意味着，在上述根本性自由的基础上必将形成丰富的人与人之间关系和互动，而在互动中衍生出利益和权力关系并更加清晰起来，而且又建立起相互间的责任和对共同体的义务等。正是由于人类所独具的根本自由和这种社会性，通过人所独有的行动能力而摆脱了动物种群那种自然系统之部分的性质，其最突出的特征就是通过制度来建构自己共同体的努力及其成果，这就是区别于自然状态的，即被我们称为“文明”的东西。当然，这种共同体的性质和具体内容在不同社会中的差别很大，但其最突出地体现在传统社会和现代社会的区别上。

在传统社会中之所以人类处在“匍匐爬行”歌德的观点，转引自[德]弗里德里希·梅尼克著：《历史主义的兴起》，陆月宏译，南京：译林出版社，2009年，第505页。的状态，至少从结果上看，由于人类尚未通过解放而获得自由，或者说，由于根本的自由被人为的等级制压制，因此为“创造性”所必要的理性没能充分发挥自己的作用。通过宗教改革和启蒙运动而获得自由，并在这一基础上理性主义确立了自己的应有地位之后，人类才实现了突飞猛进的发展。之前的人类社会并不是没有“理性的成分”，但问题的关键在于，其“只是局部性的，而且，它们都以转瞬即逝的方式流于各种非理性了”[6]39。而现代性最重要的特征之一，就是其简单而又深奥的自我修正的潜能，在其最初的方案中都无法想象的正视问题的能力这是格莱的观点，转引自[以]S.N.艾森斯塔特著：《反思现代性》，旷新年、王爱松译，北京：生活·读书·新知三联书店，2006年，第65页。。这种能力是以理性思考为基础的，其在传统社会中不可能具备，因为传统国家或社会的构成和运行原理根本上是信仰或权力，因此不能摆脱普遍的蒙昧状态，而改变这种状态的就是现代化进程。

通过以上讨论，我们至少可以确认传统社会和现代社会的重大区别，而这种区别主要在于有关人的本质和与之相关的诸多观念的转变，并通过制度建构来保障来之不易的自由权利，又根据这种自由权利来进行“横向”的积极互动，从而在社会和国家建设方面取得了如今的成就。如果排除这种观念转变基础上的制度差异，我们无法说明传统社会和现代社会的根本区别，甚至人类社会的任何共同体和活动都无法得到充分说明。制度是考察社会实在的基本视角。

以上的简要考察无疑证明了维柯的如下思想：我们所称制度的本质，不过是它们的历史，它们在某些时间以某些方式产生出来的，即时期和方式是什么样的，产生的制度也就什么样，而不是另一种样子维柯的观点转引自[英]以赛亚·伯林著：《启蒙的三个批评者》，马寅卯、郑想译，南京：译林出版社，2014年，第177页。。人类是通过这种制度建构自己所需或向往的社会实在，这又说明这种建构行为肯定与人们的某种观念密切相关。人们是在一定观念的指引下采取某种“行为方式”，而传统社会和现代社会在“行为方式”上的主要区别就在于“纵向”与“横向”的向度，而这种区别的根本原因在于从不同观念出发建构起来的不同制度。对于黑格尔来说，“行为方式”和“目的”在理解历史的真实意义中起到很大的作用转引自[美]海登·怀特著：《元史学：19世纪欧洲的历史想象》，陈新译，南京：译林出版社，2013年，第386页。。自然不会有什么“行为方式”和“目的”，这是人类所独有的，而且是在行动者及其互动中所体现的，因此在我们的话题中，这实际上与建构和建设何种人类共同体及其秩序的问题密切相关。无论传统的社会，还是现代的社会，制度建构的目的就是为某种社会共同体提供秩序，而这种秩序是通过人们的行动来实现并得以维系。

综上，制度肯定是人类社会所独有的，而且与行动者及其行为相关。只要是涉及人类社会的任何研究，甚至包括人与自然的关系等也都与制度相关，尽管对制度的具体理解上存在很多差异。制度和行动者之所以这么重要，就是因为由此才能说明人类社会不可或缺的秩序，而秩序的性质是决定某一人类共同体的兴亡以及生活质量的关键。行动者与制度及秩序以及三者之间的关系，是我们的研究出发点。

二、秩序与机制

一定的秩序来自产生这种秩序的根源，这是要建立何种秩序的根本依据，然而，这种秩序根源必须通过众多环节才能在现实中得以展现，某种秩序最终是由各种组织和个体行动者的行动才能在现实中得以展现。与此同时，还要具备如下一些条件：行动者必须拥有一定的行动自由和权利，而各类行动者的行动必须通过某种制度予以保障，由此形成行动者之间互动关系的稳定结构，而且，由于秩序毕竟是由人的行动来构成，因此所要遵循的制度必须得到多数人的同意道格拉斯·C.诺斯、威廉·萨默希尔、巴里·R.韦恩加斯特：《秩序、无序和经济变化：拉美对北美》，[美]布鲁斯·布恩诺·德·梅斯奎塔、希尔顿·L.鲁特主编：《繁荣的治理之道》，叶丽娟、王鑫等译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第22页。在后面有关政治秩序与可信承诺之间关系的观点，来自该文，见同上书的第19页。，但这种制度要符合秩序的根源或根本性制度，这是某种秩序得以建立和维系的基础。

在现代社会，通常把秩序的根源和根本性的制度以宪法的形式予以确立，而这里所言根本性制度实际上是体制，正是这种体制的不同，现实的秩序呈现出各种不同的形态，但我们知道，即便在根本性原则方面很相似，各国的秩序差异还是很大。其原因是不是由于行动者的不同？从作为自然人的个体行动者是各种社会行动的最基本“单元”的意义上，我们不能否认其意义，这就是诺斯等人强调公民权利的原因，但问题在于，促成某种秩序的直接原因并不是根本性制度，根本性制度必须借助其他次级制度来实现，而制度的最大功能就是消除行動者的个体差异，由此才能形成一定领域中的某种秩序（在此暂不考虑文化对一定秩序的影响）。也就是说，在根本性制度和秩序之间由于介入次级制度，现实中的秩序差异也就呈现出各种各样的状态来。那么，这种次级制度究竟是什么呢，其又是从何而来？诺斯等人与公民一起特别提及的机构或组织及其权利，给我们提供思考这一问题的线索。在此，把这种机构以更一般名称的行动者，即组织来进行讨论。

组织是为达到某种特定的目的而建构的，其内部的机构设置、整体结构及运行等必须满足这一要求。人们为了实现同一个目标聚集在一起，给一定的位置赋予相应的职能或角色要求以及权限，并通过相互间的分工和协作才能达到所制定的共同目标，而不同岗位或部门发挥各自的作用并在组织整体的结构中方能显示出组织的整体功能来，作为行动者的组织之行为及其后果由此得到显现。还有，组织为了维持自己并发挥自己的整体功能，必须搜集和整理为自己的生存和发展所必要的物质、能量、信息，并通过复杂的过程将这些融合在一起生产出自己的特定产品，以此来对自己的环境产生影响或与环境进行某种交流。在这一过程中，组织在其内部发展出很多不同类型的组织行为。诸如，根据搜集到的信息和组织所预设的目标状态，组织制定政策并通过复杂的过程予以落实，而且为了维持自己还要选拔所需各种人才并安排他们在一定的岗位上，还要给组织成员提供包括经济报偿在内的各种激励措施，为了维持组织的正常运行还必须建立某种问责制等。以上所提到的几个方面行为，都需要由专门的部门和人员来负责。

虽然我们可以而且通常把组织当作单一的行动者，但从组织为生存和发展必须采取的以上几个方面来看，在其内部会发展出具有相对独立性的，既区别于组织整体的也不同于个体行为者的行动者，这些行动者承担组织生存和发展所必需的某种特定行为类型的功能。在组织规模较大而稳定的情况下，通常以某种组织部门的形式固定下来并配备专门人员，而组织为这一行为类型的顺畅而提供行为规范和程序。这就是机制，机制的作用对象是同类的行为而不是自然人的具体行为关于机制的内容，详见金东日，“论机制”，《广东社会科学》，2014年第5期。。当然，这些是组织内的。如果把这里的讨论扩展到组织之外，以上的逻辑也是成立的。也就是说，如果我们把一定的组织看作单一的行动者，而这种组织在所处环境中为自己的目的而采取某种行动时，就与其他相关的组织发生某种关系，这就是组织间关系。如果组织间关系没有规范和程序，就会陷入无序状态，即蔓延通过各种不讲规则或赤裸裸的力量来获取各自利益的可能性就会很大。当然，组织内的机制和组织间关系中的机制是有区别的。组织内的各种部门是为实现组织整体的目标而安排的，因此这些各种部门相对于组织整体的自主性较弱，而组织间关系中的各类组织的目标是自定的，因此具有较强的自主性，而且为这些组织互动所必要的制度平台必须考虑这些组织的特殊性。以上所提及的各种行动者所具有的自主性，在前现代社会和现代社会中的表现具有本质的区别。

可见，正是由于组织的介入，而这种组织的目标和内部安排的不同，以及众多组织间的关系又演化出新的各种组织行为，因此即便在秩序根源或根本性制度上很相似，也会表现出很不一样的秩序。也就是说，直接决定现实秩序的，就是组织内的和组织间的机制安排。我们知道，作为自然人的个体行动者是通过自我实施某种观念或社会规范等来调整自己的行为，或者行动者之间用双方协议的形式来守护某种承诺等都可以实现一定的秩序，但是这些秩序肯定是小规模的，而且是通过长期的伦理规范灌输才可以实现的。如果超出这种小规模的秩序，则必须借助专门的组织设计相关制度来实施。

上述机制的基本含义表明，不管将与此相关的行动者及其相互关系看作组织中的部门，还是组织外的或甚至是国家之间的，都有一个共同点，其是为从事某一领域的多数行动者提供一定的规范和程序等来实现相关领域秩序的安排。也就是说，一定领域的秩序是由机制促成，因此秩序的好坏主要取决于相关机制的完善程度。

根据以上的讨论，可以提出“体制—机制—秩序”关系模式“体制—机制—秩序”模式，见金东日：《政府责任及其实现途径的研究视角探析》，《上海行政学院学报》，2016年第4期。其完整表述是“体制—机制—制度←秩序表象→心态—素质能力—方法措施”。。这一模式告诉我们，在稳定的国家中某一领域的体制只能有一个（即在体制并不处在转型期的情况下），其是框架。由于这种框架的整体性，性质迥然有别的框架在一种领域共存是不可能的，但在某种体制下的机制会很多，因为这种体制下的各种行为类型很多或维持这一体制需要众多行动者的努力，由此必然产生各种行为类型，而这一点又说明，机制的多样性取决于行为类型的多样性。而且，由于围绕某一问题的互动过程中会有诸多机制交织在一起，如决策机制与政策执行机制、信息沟通机制、利益表达机制等，因此一种机制的作用顺畅与否还有赖于同其他机制的匹配程度。

在此有必要强调，以上提及的各种机制根本上是由于行为类型上的功能分化导致的，根据这种功能分化的清晰度和社会必要性，有些还发展成规模庞大的专门组织，如专门负责政策执行和管理社会的功能的政府官僚制。由于这种政府官僚制的特殊性，为此所作出的制度安排完全不同于主要负责物质生产和产品交易的市场机制。这种分化还表现在政治和行政领域以及社会中的诸多具体领域。这几种领域的分化实际上与现代化进程是同步的，而在各自领域中又根据行为类型的分化程度建构更多的各种机制，如监管机制、信息公开机制、公论化机制等，由此促成并建设稳定的相关秩序。

总之，秩序的“根源”是给一定体制注入的精神原则，而体制是体现这一精神原则的框架。不同领域各有自己的核心价值和运行逻辑，这是产生不同领域的根本原因，而各种领域的行动者必须把这种核心价值和运行逻辑作为自己行动的基本前提，但是这里所提到的各种组织及其内的部门都拥有一定程度的行动自主性并享有为此所必要的权利和自由。之所以特别强调这一点，是因为只有在这一前提下，才能展现行动者之间的互动，而这种互动中产生建构和建设某种制度平台的必要性，由此才可以建立和守护具有稳定性的一定秩序。

三、国家能力与国家治理能力

卡岑斯坦认为，国家有着稳定的制度结构、特定的权限范畴并具有一定实力，而且国家是国家和社会的政策网络中的一部分，而这种网络结构以意想不到的方式影响着国家能力彼得·卡岑斯坦：《开放的国际经济中的小国——瑞士与奥地利国家与社会的趋同均衡》， [美]彼得·埃文斯、迪特里希·鲁斯迈耶、西达·斯考克波编著，《找回国家》，方力维、莫宜端、黄琪轩译，北京：生活·读书·新知三联书店，2009年，第311页。。这里所说的具有一定实力的国家显然是被当作一个行为主体，而作为行为主体的国家肯定会涉及能力问题，如同其他行动者。政策网络肯定会牵涉其他行动者，而且政策过程本身不能割裂与政策对象的关系，因此在这一过程中体现的国家能力也绝不是局限在国家这一行动者范围以内的问题。而且，行动者的能力只能在追求所定目标的过程中，并且在与这一目标相关的行动者之间的互动中才能显现，而这一过程充满着各种行动者之间的相互协作和竞争等各种行为。有关国家能力的问题上还有一点值得注意，如埃文斯所說，国家角色的扩张并非等于是国家能力提升，无效的干预、腐败和为其他社会行动主体所俘获，都是国家角色扩张的可能后果彼得·埃文斯：《跨国联系与国家的经济角色——对“二战”后发展中国家与工业国家的分析》，[美]彼得·埃文斯、迪特里希·鲁斯迈耶、西达·斯考克波编著，《找回国家》，方力维、莫宜端、黄琪轩译，北京：生活·读书·新知三联书店，2009年，第273页。。实际上，这种“可能后果”我们在各国的实践领域中看得很多，然而在此重要的是，我们不仅不能将国家角色的扩张等同于国家能力，还必须分开国家能力与国家治理能力。

关于国家，历来说法众多，在此不必详细讨论相关内容，但是我们至少在概念上可以而且必须分开拥有主权的政治共同体和作为行为主体的国家，以及国家的主权者和在一定时期代表国家行使权力的政府等。在作为共同体的国家中虽然有很多行动者，但其本身并不具有作为行动者的意涵。即便像奥尔森那样把国家看作组织的特殊形态[7]121，由此可以把国家看成行动者，我们也要分开主权者与政府。沃格林说，在一个主权者之下联合成为一个国家，这种联合可以用法律的形式来表达，但从本质上说，这是联合者们的一种心理上的转变，在契约行为中，将他们的权力动机融入一个新的人格，亦即国家，它的代表就是主权者 [8]188。在现代国家，主权者和政府的区别实际上各自表现为政治领域和行政领域中的主要行动者。这当然是一种简化的表述，特别是政治领域的主要行动者和主权者是不能简单画等号的，在此仅仅是在沃格林所说的国家之“代表”的意义上“忽略”这两者间的重要区别究竟如何看待主权者的问题很复杂，其根本问题就在于法治与否。在此所说的法治，主要采用哈耶克的如下观点：“法治本身不是法律的统治，而是有关法律应该如何的规则，是‘元法律（metalegal）的学说，或是一个政治理想。”他还说，法治原本就含有限制立法范围的意思，是指政府的强制权力只能在事先由法律限定的那些情况下，并按照可以预先知道的方式被行使。参见[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克著：《自由宪章》，杨玉生、冯兴元、陈茅等译，北京：中国社会科学出版社，1999年，第325页;《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，北京：中国社会科学出版社，1997年，第82-83页。由于法治的以上含义，在如何理解主权者的问题上，至少还有如何确定主权者及其权限范围以及主权者的“选择”或“产生”途径等非常重要的问题。不过，由于这些问题对于这里的话题而言太过复杂，在此只是在基本的意义上提出正文中的观点。还有，根据法治的以上含义，可以认为，法治并不是与“人治”相对而是与“权治”相关的概念，更是应该以及如何建构和建设何种国家的问题。。有一点可以肯定，虽然程度不同，但当今世界的大部分国家采取区分政治和行政的基本格局，而这两个领域是功能分化的不同领域。从基本政策过程的角度上看，政治专门承担决定政策方向的功能，而行政则担负具体落实政策内容的角色。就一个国家稳定的一定时期而言，这两个领域的不同表现为完全不同性质的行动者，即在一定体制框架下激烈的政治斗争中获胜并掌控立法系统和任免政府主要负责人的行动者就是政治功能的主要承担者，而掌握行政权的就是具有一定任期的政府，而根据“公务员法”等法律保障其“终身制”的官僚制又与这一政府有所区别，但在此以官僚制为主体的政府来统称。

由于以上区别，现实中的国家能力主要体现在以下几点：主权者不仅根据自己的政治理念来决定具体政府的政策方向以及主要政策内容，还为政府活动符合自己的政治要求而积极建构政府的运行轨道。而且，国家必须为政府部门及其成员提供制度平台，并根据所定的程序与具体步骤来监控和管理具体政府及其官员的行为。国家的这一活动原本就是任何国家自古以来的首要工作，其典型表现就是中国历朝历代经常提及的“吏治”。这也是再怎么改朝换代，历朝历代都可以借鉴上一朝代治国经验的主要原因。而且，特别是在以纵向管控为主的前现代社会，国家的“治理”程度主要取决于吏治，由此不仅可以巩固王朝社稷，还为“以吏为师”而又被排除在政治领域之外的百姓提供一定的生活秩序。即便是现代国家，也丝毫没有减弱这种活动;相反，通过各种可能的手段和途径强化这一活动，其手段主要是法制，其途径主要有媒体、社会组织、代议制等，这些是现代国家区别于传统国家的重要内容。不管怎样，这种活动主要是作为主权者的国家根据自己所处环境和所要从事的工作需要等的判断而提升自己整体素质和能力的努力，而这种能力主要体现在政府过程的顺畅与否和清廉度以及解决问题的效率等方面。实际上，包括国家在内的任何组织为了自己的生存和发展，都致力于这种活动。

根据以上讨论，可以将这种围绕国家运行的基本轨道和政策方向的活动称为“内治”。对于一定的国家来说，“内治”是国家能力的主要内容，这也是“统而治之”意义上的统治能力。还有，虽然具体政府部门也做完善对内工作程序和其他制度等方面的工作，而且也有可能社会其他成员如学者等可以参与这种活动，但这些行为不得违背主权者所确定的原则和制度，在这种意义上应该说，“内治”是由主权者来承担的职能，而且是无法推卸的责任。

行政领域中的行动者就是以官僚制的形式来存在和运行的政府。从上述有关主权者的内容上看，政府是“代行”主权者委任的权限，是主权者所限定的范围内和政策方向上履行自己的职责，但在现代社会，主权者与政府的关系也不是这么简单，因为有关政府的权限范围也是由宪法规定的。也就是说，在宪法的意义上，现代国家无论主权者还是政府，其地位和职能都是“平等”的。这也是在上面的注释中所说的，法治与否是使得主权者的问题很复杂的主要理由之一。不管怎样，政府的主要工作是对外的，即主要是针对国家内外环境中出现的整体性问题而制定相关制度和政策并予以落实等过程来展开，而且政府是代表国家来承担管理社会的职能。因此，政府所承担的职能以及与此相关的活动，肯定是国家能力的重要部分。特别是在把国家看作单一的行动者，而且又是在同其他国家进行军事或经济等方面竞争的情况下，国家能力的外延应该包括“内治”与“外治”兩个方面，因为这是作为单一行动者的国家整体的能力问题。由于市场和公共领域必将牵涉各自所关心的政策议题，这两个领域的行动者及其独立性程度和行动能力也肯定会影响政策过程，而这里所提及的行动者之间的关系会形成相关的政策网络。也就是说，既要解决所面临的整体性问题，也为管理社会，政府必须同政府之外的行动者进行互动和交流，也为他们提供相应的行动规范和程序。可见，在参与“外治”的行为主体方面，既有政府，也有经济和社会方面的各种组织。在这一点上，“内治”意义上的国家能力是以通过政府的间接方式来与市场和社会发生关系，而且只能如此。如果说主权者与市场和社会发生直接关系，那也只是在获取为其统治地位或为制定基本政策而汲取包括信息在内的各种资源的情况下，而不是在政策执行或管理社会的层面上。这也是政治与行政的主要区别之一。因此，与上述的“内治”不同，“外治”不可避免地牵涉政府之外的各种行动者及其需求，而且只有在与这些行动者的互动中，才能显示出国家治理的某种状态，由此产生的国家治理能力有别于上述的国家能力。

可见，在国家层面上，“内治”含有较强的统治之义，而20世纪末开始盛行的国家治理明显偏向于这里的“外治”。虽然由于上述的理由而不能把这两种能力截然分开，但大体的划分是必要的，因为这有助于我们探查影响这两种能力的不同原因，并寻找提升这两种不同能力的各自途径。

通常将政府的行为对象划分为市场和社会，而到了现代社会，这两大领域中出现了大量的组织。现代社会发展的历史原本就是组织发展的历史，组织既是社会变化的产物，又促进了变化的产生，而且组织为各种基本社会进程提供了框架[9]140，7，这种情况明显区别于传统社会。企业是随着产权结构的变化而出现，产业革命的技术是这种结构变迁之后得到重大发展的参见[美]道格拉斯·诺思著：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2003年，第162页，第166页，第167-177页，第190页，第225页。，“社会”和“公众”也是与“民族国家”同一个时期的产物。例如，法国是通过统一度量衡和法语的语法化等措施，使得民族空间均质化，由此出现了远距离地联结着成百万个体的社会参见[法]热拉尔·努瓦利耶著：《社会历史学导论》，上海人民出版社，2009年，第7-8页，第13-14页，第48-49页。，而且启蒙运动及法国大革命也同印刷术和出版业规章、世俗化之间等密切相关，而德国的“阅读革命”与去神圣化也是紧密相连的关于法国大革命同印刷术和出版业之间的密切关系，主要参见[法]罗杰·夏蒂埃著：《法国大革命的文化起源》，译林出版社，2015年，第3、4、5章的内容。，由此产生了之前并不存在的公共领域。以上情况说明的是，与中国的皇权专制主义不同，与现代化进程一同生成和发展的市场和社会一开始游离于国家（之前的欧洲是碎片化了的中世纪）并形成了自己独立的领域。在这种各自的领域中获得独立性的企业和社会各种组织，为了自己的生存和发展首先要做好“内治”，即以各自的建构目标为核心而采取能够有效达到这一目标的制度安排和其他各种措施。各种组织通过“内治”而提升各自的能力也是完善相关领域的重要内容，而这些也是国家治理能力的重要内容。

具有特殊运行规律的市场和社会中的组织，仅凭各自的“内治”无法得到长久发展，其原因主要在于这种自发的努力如果没有具备一定的条件，就会很容易陷入无序状态。我们应该承认市场和社会具有一定的自我净化能力，而且这种能力是市场和社会能够长久发展的主要动力。问题在于，在市场和社会中始终存在一些力量雄厚的组织将自己的意图强加于各自领域的可能性，而且市场和社会并不具有惩办违规者的合法权力;更根本的问题在于，在功能分化的现代社会无论哪一种组织都无法割裂与其他组织的关系，即组织间关系是现代社会各种组织生存和发展的宿命，由此必然产生建构和完善相互间关系的必要性。这就是各类组织必须从事“外治”或作为第三方的外部强制介入其中的必要性，也是政府必须介入市场和社会的基本理由，但必须强调，这种介入也不能违背市场和社会的运行逻辑，更不能以政府意图来完全替代市场和社会的特殊性。

“外治”与“内治”的最大区别在于，与“内治”是由其组织的最高当局（即“主权者”）从组织整体的需要出发安排组织各部门和整体结构不同，“外治”是在必须考虑其他组织之特殊性的前提下建立组织间关系并进行各种组织互动。由于不同领域本身具有无法否定的特殊性，而这些领域中又有地位“平等”的行动者，即都以宪法确定的自由权利为基础而求生存和发展，因此必须提供既能符合这些领域运行需要又能满足各种行动者互动要求的制度平台。所谓国家治理能力，就是包括政府在内的各种组织在“外治”上体现的，并在一定的制度平台上而且在竞争或合作的过程中，以和平的方式有效地解决公共问题的综合能力。

可见，与“统治”原本就含有较强的权力逻辑在起主要作用不同，“治理”则更多地依赖于行动者的自觉行为和相互协调。如果我们不否认这一点，那么无论如何，都不能排除信任与治理的关系。

四、信任与治理

卢曼认为，显示信任就是为了预期未来，而信任作为一种资本积累起来，它为更大范围的行为开放了更多的机会，但它使使用者对值得信任的自我表现作出承诺，它要摆脱这种承诺将面对极大困难[10]12，41，85。卢曼所说的守护承诺实际上是在形塑自我的对外形象，这成为与人进行交往的基础，而承诺与责任肯定是反映社会关系的概念。谢林也说，守护承诺就是对未来行动进行约束，承诺意味着要放弃一些选择和对自己未来行为的一些控制，以此来影响别人的选择[11]1。在谢林这里，放弃自己的一些选择并控制自己未来一些行动的目的，就是为了获取别人作出自己所希望的某种选择，但重要的是，由此获得自己和别人都能满意的某种秩序。两位学者的以上观点都涉及一个重大问题，即如何建立和维系稳定的秩序，特别是在强调这一过程中信任的重要性。诺斯等学者在前引的论文中也说，“政治秩序的根源在于国家能否做出可信的承诺”。可以看出，以上学者们所讨论的信任是“工具性”或“策略性”的，而尤斯拉纳所提的如下观点则有所不同。他认为，信任的最重要作用就是它的约定性，这种信任是道德性的，其更多的是与文化相关的话题[12]4，327。可以肯定，道德性的信任在任何社会和文化类型中多少都存在，不然就无法建立某种基本秩序，更不能维系一定的共同体。由于在“工具性”或“策略性”信任中介入某种意图以及各种利益和权力关系，而在现实中很难截然分开这两种类型的信任，因此秩序和信任之间的关系实际上非常复杂。还有一点，这两类信任之间存在重要区别，道德性的信任主要在个人之间发生，而“工具性”或“策略性”的信任对象则是不特定的，而且已经超出了个人之间的关系，其所涵盖范围也更宽泛。因此，我们还是主要以“工具性”或“策略性”为主要内容，并将话题限定在国家治理的范围上来进行讨论。

波特等人指出，信任对于促进大机构中的合作是非常迫切的，因为其成员只是不经常性地相互联系，为保证合作就需要實质性的信任，而对于民间组织来说，由于参与是自愿的，其成功也依赖于合作参见拉斐尔·拉·波特、弗洛伦西奥·洛佩斯—德—西莱纳斯、安德烈·施奈弗、罗伯特·W·维西尼：《大机构的信任》，帕萨·达斯古普特、伊斯梅尔·萨拉戈尔丁编：《社会资本——一个多视角的观点》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第395页，第405-406页。。这就是说，如果信任很缺乏，至少在大机构和民间组织中很难顺利进行行动者之间的合作，国家治理能力也将严重受损，甚至根本谈不上什么国家治理。换言之，如果缺乏信任，就很难形成以自觉或自愿基础上的合作，那么就只能动员强制性的手段来维持一定的秩序。这就是在传统社会状态下，通过从上而下的强制性权力系统并排除百姓以政治领域之外来维持其统治秩序，也是在这种情况下不能产生国家治理局面的基本原因;反过来看，正是由于纵向等级的强制性而必然产生相互间的不信任或猜忌与提防，实际上这两者是互为因果的。从另一个角度来看，强制性的等级制之所以在漫长的人类历史中能够成为秩序形成的主要机制，由此可以得到合理的解释。不管怎样，从历史的和整体的角度上看，主要通过强制性的手段来维持秩序与基于信任的秩序相比，前者所付出的成本肯定更大。如果我们再考虑强制性的手段通常带来的压迫和销蚀人性以及其他消极影响等情况，那么其代价简直就无法估量了。

不过，为了维护共同体，即便是基于合作的秩序也需要一定程度的强制性，如金迪斯等人所说，即在“共同体”中实行的“强互惠”，由此必然介入“第三方强制”如国家的干预等，这种情况无论在传统社会还是在现代社会都存在。正如他们明确指出的那样，这种当代合作是以多边对等交往和第三方强制的实施为基础，并由现代国家来实现[美]赫伯特·金迪斯、萨缪·鲍尔斯等著：《人类的趋社会性及其研究：一个超越经济学的经济分析》，上海：上海人民出版社，2006年，第92页，第178页，第67页。“强互惠”行为的特征是：与他人合作并花费个人成本去惩罚那些违反合作规范的人，甚至在预期这些成本得不到补偿或是在一个较迟时期才能得到补偿时也这么做。他们主张，这是解释人类利他主义的关键。。也就是说，虽然“第三方强制”在传统社会中也可以而且确实存在，但并不存在“多边对等交往”，其只是到了现代社会并在“多边”拥有平等权利时才可以出现的现象。无须多言，传统社会中的强制主要是单方向的，上级对下级拥有绝对的支配权，平民百姓对于官方的裁决不能提出任何异议。

为了维护共同体的基本秩序所需要的“第三方强制”，只有在满足公正性与权威性的情况下才能发挥其有效性。不然，很有可能产生不服从，或这一“第三方”难以获得信任，其有效性将大打折扣。因此，“第三方强制”不仅要具备正当性和合法性，而且还要在社会中获得广泛的信任并要维持这一形象。获取这种信任的基本途径，除了长期积累和精心维护可信任的形象以外，就是“第三方强制”主体在作出某种判断时的依据和自身的行为态度。如果没有可信度，“第三方强制”只能退化为传统社会中不存在“多边对等交往”的那种强制。而在我们的话题中，由于国家治理是发生在“多边对等交往”的社会中，而可信度必须是取决于“多边”的社会，这里的判断依据又是由“多边”可以接受的，因此只能是公认的法制或其他的公理或共识。举例来说，如果作为第三方的“强制者”腐化或明显偏袒某一方，或者由于行为过程不公开或其行为态度太过强势，就不可能获得普遍的信任。因为，不公开意味着有发生被公理或共识之外的某种“歪理”扭曲真相的可能性，也有可能发生不正当或不合法的幕后交易的可能性，而太过强势的情况下则会出现“有理说不清”的局面。而且，在作出某种判断的依据存在明显缺陷或不被“多边”所认可等情况下，不可能得到“多边”行为主体的信任。又如，如果“第三方”明显依附于掌权者或其他资源的掌握者，那么其立场受到某种怀疑是难免的，因为这种资源依赖意味着，其行为有可能偏袒这种资源的掌握者，因此不可能得到广泛的社会信任。在这些简单的例子中，除了“第三方”的独立性、运行上的公开透明（这些又依赖于主张的依据、程序及相关行为规则等的广泛社会共识和预先公开）等以外，还有一点很重要，这就是根据这些社会共识和公开的程序而第三方的言行也必须面对批判，即在批判和反驳的过程中树立起自己可信任的形象，这才是真正的信任。如果没有批判和反驳的情景，那么至少意味着某种程度的压制或倾轧在起作用，由此产生的是强制而不是信任，或者说，其是缺乏信任的强制。

普特南和塞利格曼指出，信任不会在一个高度划分阶层的社会建立起来，信任不能在一个等级文化中生根普特南和塞利格曼的观点，转引自[美]埃里克·尤斯拉纳著：《信任的道德基础》，张敦敏译，北京：中国社会科学出版社，2006年，第43页。。其原因可以解释为：纵向的阶层之间是由于“当然”的等级压迫而不可能扩散信任精神并发展信任机制，而同一个等级之间是由于阶层机制和等级文化而基本上是相同等级的人们之间以“向上”的竞争关系为主轴。与合作的核心概念是“互补性”不同，竞争的核心概念是“替代性”参见汪丁丁、罗卫东、叶航：《导读一：人类合作秩序的起源与演化》，[美]赫伯特·金迪斯、萨缪·鲍尔斯等著，《人类的趋社会性及其研究：一个超越经济学的经济分析》，上海：上海人民出版社，2006年，第9-10页。。虽然我们不能否认在基本合作关系中可以存在一定的竞争或在基本竞争关系中的部分合作的可能性，但由于这种替代性包括地位在内的各种利益，因此普特南和塞利格曼的上述观点是可以接受的，但在此要强调的是，即便是竞争，如果没有某种确定性的制度以及对此的基本信任，这种竞争必将陷入无序状态。可以肯定，摆脱这种为利益而有可能产生的“战国”状态的过程，也就是人类进化出各种制度秩序的过程，也是与文明同步的发展进程。

国家治理是多元主体参与下的，因此在这种多元主体之间既有合作也有竞争，而在这种状态中行动者之间存在某种不信任也是正常的。也就是说，多元主体参与下的状态也必然是信任与不信任共存的状态。在此我们关心的问题是“为国家治理所需的信任是什么样的”。

桑内特告诉我们，“公共”意味着向任何人的审视开放，而“私人”则意味着受到遮蔽的生活区域，支撑这两种领域平衡的是启蒙运动之后发生的观念变化，而这种变化是18世纪末的大革命和18世纪之后国家工业资本主义的兴起所带来的[13]20，24。由于包括政府在内的任何组织都是为一定的目的而建立起来的，其内部又有自己特殊的运行程序和规则等，因此存在与自己的环境相区别的某种边界，也就存在一定程度的封闭性。这种封闭性也说明实行“内治”并建设信任机制以有助于内部合作的必要性和可能性，但由于这些组织都产生或多或少的社会影响，尤其是因为其“公共”性质而原则上不具有“遮蔽”的权利，因此必须承担起与这种影响相应的责任。这种责任促使这些组织必须获得并维护相应的信任，而社会其他行动者也应该以不信任的态度要关注这些组织是否充分履行自己的义务，尤其是对那些与“公共”密切相关的组织，因为盲目的信任可能给自己带来重大损失。无数经验又告诉社会成员，包括政府官员在内的各种组织成员有可能以权谋私，而且某种决策和程序可能存在不合理的地方，甚至严重的错误。正是由于以上理由，我们有必要确立一种立场，即在国家治理上，信任是必要的，但并不是也不应该是盲目的，而且在由众多行动者参与的公共领域，一定程度的不信任也是正常的和必要的，这种不信任实际上是“验证”信任的必要环节。还有，不同的行动者在价值诉求和各自的立场等方面肯定有区别，而且只有在为这种“验证”所必要的批判和讨论正常而制度化的公共领域中，国家治理才能走向健康的轨道。为此，公共领域还必须保持一定程度的宽容精神。

基于以上讨论，我们可以得出如下结论性的观点：由于是公共领域，任何参与其中的组织都无法逃脱基于制度和共识的监管，因此制度和共识才是建立信任的基准。这就是为国家治理所需要的信任。这种制度和共识也不是一经达成就可以获得“神圣”地位，还可以进一步讨论并使之更加完善，但尚未改变之前必须对此予以信任，这是社会获得基本秩序的基础。由于问题层出不穷，我们可能永远不能达到完全的“善治”状态，但肯定是在这种轨道上才能更接近这种状态。

五、现代化与自治领域

自从治理理论引进之后，“治理”在中国已经成为如公共管理学等学科和一些政府官员讨论最多的概念之一了，如国家治理、社区治理、城市治理、环境治理、技术治理、数据治理等，真是五花八门，而其中的大部分很可能是对“国家治理的现代化”这一官方倡导的“积极响应”而出现的。在此先指出一点，其中如技术治理等，原本就是与治理理念背道而驰的，其主要理由就是技术所反映的社会制度和所谓技术专家的行为倾向。在此，只根据默顿关于科学的如下一句话来理解技术所反映的这些特征。他说，科学具有如下四项制度性规则，即普遍性、共有性、无私利性、有条理的怀疑主义[14]712-722。我们只要把科学所具有的这些特征与技术的相关内容对照一下，就可以理解关于技术治理的上述主张。不管怎样，从本文的研究主旨上看，我们不仅有必要了解现代化的本质，还需要理解社会自治领域，而从历史上看，现代化和自治领域原本就存在无法割裂的关系。

我们知道，中国的现代化起始并不是从20世纪70年代“四个现代化”（余英时说，“四个现代化”全是“科技”方面的事，所追求的仍是用“科技”来达到“富强”的目的[15]17）的提出才开始，实际上起始于19世纪末，当时是以另一个名称来推动的，即“富强”。中國的现代化进程包括清末推动的洋务运动及“新政”、民国时期的系列改革以及梁漱溟等人的乡村建设，但这一切都是把现代化看成是“富强”的手段，即要在不改变原有体制和文化模式的前提下引进科学技术来要实现“富强”，而这里所说的科学也是“唯科学主义”意义上的。我们真是有必要认真思考西方的现代化是怎么来的，但在此不能全面考察这一重大课题，只是根据学者们的主要观点来理解现代化的基本含义。

在中国，通常与“富强”联系在一起的对科学的崇信，在19世纪末和20世纪初就已经形成胡适在1923年出版的书中说，在三十年来的中国，“科学”几乎成为全国一致的崇信。见[美]郭颖颐著：《中国现代思想中的唯科学主义（1900-1950）》，雷颐译，南京：江苏人民出版社，1995年，第8-16页。，但这是一种错误的观念，其是“对科学的方法和语言的奴性十足的模仿”[英]弗里德里希·A.哈耶克著：《科学的反革命：理性滥用之研究》，冯克利译，南京：译林出版社，2003年，第6页。哈耶克在该书从理论和思想史的角度详细讨论了“唯科学主义”的思想根源及其危害。。卡西尔明确地指出，自然科学是人类思想的一个非常迟到的成就，甚至在17世纪，伽利略、开普勒、笛卡尔和牛顿的伟大时代，它的地位还没有牢固地确立起来[德]恩斯特·卡西尔著：《国家的神话》，范进等译，华夏出版社，1999年，第128-129页。详见该书的第八章，第355页。。实际上，科学的发展是基于理性主义的胜利和观念的根本转变，而这种转变的关键契机是路德宗教改革以及此后推动的启蒙运动，这一宗教改革才是西方现代化启动的标志性事件。为什么呢？

宗教改革与个人的信仰无关，而是与公共领域相关。宗教改革的意义在于，在公共领域中消除了神圣化，找回了没有神圣化的，即世俗化的也是以人为中心的公共领域参见：[美]汉娜·阿伦特著：《过去与未来之间》，王寅丽、张立立译，译林出版社，2011年，第66-67页;[加]查尔斯·泰勒著：《自我的根源：现代认同的形成》，韩震等译，译林出版社，2012年，第23页;查尔斯·泰勒著：《现代社会想象》，林曼红译，译林出版社，2014年，第43页。。艾森斯塔特指出，在传统文化向现代性的文化转型需要角色调整，由此必须强调人的自主，这又必然与人的解放相关联，即从传统的政治、文化权威的束缚中解放出来，这种自主需要有以下维度：反思意识和探索精神;对自然和社会的积极建构和控制[16]8-10。可见，由于在中世纪的欧洲，在反抗教会压迫中获得的解放必将肯定人及其共同体中的言说和行动之意义，因此通过宗教改革而获得人的自主性及与之相关的自由权利，而世俗性、理性主义的胜利、反思意识和探索精神以及在前面提及的自我修正的潜能和正视问题的能力等，是这种人的解放和自主性及自由的必然结果。而通过这些来积极建构和控制自然与社会，就是现代化过程，而“富强”只是这一进程的结果之一。有必要强调，现代化的影响绝不仅限于此，而且绝不是简单地用物质方面的“进步”来可以衡量的问题，其是关系到人类的社会制度和观念转变等的重大问题。在有关现代化的问题上，阿隆的如下观点很值得深思：西方文化的本质、成功的根源和影响的中心都在于自由，而这种自由是因为研究和批评的自由而逐渐扩展，其中世俗权力与精神权力的二元性、国家权力的有限和大学自治是产生这种自由的历史条件 [17]244。

宗教改革除了以上根本性的意义以外，还在破除大一统主义的观念方面也很明显，而这一点对欧洲的现代化进程起到了重要影响。丹皮尔说，罗马帝国虽然亡了，但它的灵魂仍在天主教会中活着，后者既继承了前者的组织结构，也承袭了大一统主义的理想，即在政治和组织上说，天主教会是专制罗马帝国的后裔和继承者 [18]82。沃格林也说，在历史观和观念王国里，把中世纪帝国理解为罗马的延续，并非一种模糊的历史残留物，这种观念还存活了几百年，直到十七世纪末[19]117。也就是说，欧洲的中世纪实际上是披上宗教外衣的一统体制，尤其是在观念层面上，但在政治现实中是碎片化了的封建状态，即便是“组织”上的大一统主义理想也是教会组织而不是世俗领域，其时的欧洲并不存在民族国家。欧洲的封建状态正是在宗教改革及其后的启蒙运动中被打破的，而观念领域中的大一统主义也在这一过程中彻底予以抛弃。有意思的是，欧洲于17世纪中期通过一系列会议签署《威斯特伐利亚和约》并确立国家主权原则，而在这一原则下的国家不再是君主的私人领地，而是一个公共实体[20]254。看来，罗马帝国在观念领域中的彻底被抛弃和国家主权原则的确立是有关联的，这并不是偶然的巧合。也就是说，大一统主义的唾弃同现代化进程的起始是相衔接的。宗教改革之后的启蒙运动以及大革命等数世纪的努力，实际上是为以人为中心的自治领域寻找理论依据并确立其观念的过程，而在这一过程中获得主权的民族国家走上了各自的现代化道路。

重要的是，正是在抛弃大一统主义并确立主权国家的范围内同时出现了公共领域，而在其中又逐渐分化出了多层领域。如泰勒所说，对社会第一个独立的看法是把社会看成是经济，也就是它不再是王国里的统治者经营的特殊领地，被理解为是延伸的家庭，而是一种遵守其自身规律的相互联系的交易系统[21]140。艾森斯塔特指出，欧洲的公共领域不仅是区别于国家的“私人的”领域，还是以社团的发展为特征，同时以这些领域的相对开放和自治为特征，而且其是多重的，而大多数这类领域以可自治地进入主要的政治领域为特征[22]475。还有，欧洲最早的大学实际上是教师和学生的行会或社团，而这些大学还能享有特权、豁免权和尊严有必要强调，这里出现的经济、行会或社团、大学等，都是相对于国家的自治领域[23]7-18，21-22。

通过以上考察要说明的是，摆脱传统状态并走向现代化的过程是同步的，而且在这一过程中确立了人的自主性和自由权利，由此出现了多元分层而各种领域分化又自治的社会状态。这些恰恰是国家治理的基本前提。

在此，有必要提及组织理论中的“松散的结构”思想，这一思想来自维柯等人的研究。他们认为，松散耦合组织中的耦合是指各个元素相互连接并且保持了一定的确定性，而松散是指各个元素受到自发变化的影响并且保持了一定的独立性和不确定性。松散耦合的组织结构有以下功能：可以降低作为整体的组织对于环境中每个小变化回应的可能性;提供一种敏感的感知机制;是一种适应本地化的良好系统;可以保存元素更多的特性，系统可以保持相对集中组织更大量的变化状态和创新解决方案;一部分松散組织的崩溃是相对封闭的，不会影响到组织的其他部分;给予组织中的行动者更大的自由裁量的空间;松散耦合组织由于可以减少组织协调的必要，因此所需要的协调等运行成本也比较低以下有关“松散的”组织结构的内容及所具有的七个方面的功能，参见Orton， J. Douglas and Karl E. Weick 1990， Loosely Coupled Systems： A Reconceptualization， The Academy of Management Review， 15（2），pp.203-223;Karl E.Weick.1976， Educational Organizations as Loosely Coupled Systems， Administrative Science Quarterly， 21（1），pp.1-19。。以上内容的研究对象是具有整体性的一般组织结构，而各种组织根据自己的目标和性质可以采取多种形式，但如果把话题扩大到国家层面上，那么在其范围内的社会包括诸多在核心价值或运行逻辑等方面完全不同的领域。因此可以肯定地说，“松散”的价值在国家层面上的意义远远超出以上所论及的功能范围。不管怎样，上面所提到的每一条都给这种组织提供增强其能力的种种机会，也足以说明与之相反的状态将给整个国家可能带来的巨大风险和成本。与松散耦合的结构不同，紧凑的结构通常遇到的一个主要问题在于，缺少社会应有的弹性和缓冲，阻碍全方位发展的可能性，而在面临外来冲击时又难以灵活应对。

现代化的进程表明，人类社会突飞猛进的发展得益于专业化基础上的分工和协作，这无论是在各种学科专业方面，还是在社会领域中，均可随处找到相关证据。各种专业领域都有自己的核心问题和价值，并围绕这些开发并发展出有别于其他领域的思维模式和话语系统以及与这些相应的行为模式。很显然，专业化程度低，意味着相关领域的发展也相应地落后，但在国家治理及其现代化的问题上，自治领域的缺失可能带来的问题在于，难以发展出基于自身特征的机制。根据前述的机制与秩序的关系来看，这种状态下的某种领域秩序也必将受到阻碍或抑制。与自治状态相反，“他治”状态下的各种组织难以清晰地认识到自己的利益所在，更由于缺乏自决权而不能自行安排各自的行动，因此也不可能產生各种组织间的有效互动，只能等待或听从强有力的“他治”之指令，发展不出横向互动机制。

在国家层面上，自治领域缺失的更为根本性的问题在于，不可能产生国家发展所必需的张力，从而终将导致一个国家的落后。关于这一点，艾森斯塔特提出了很好的观点：中国的中心是由皇帝与文士间联合构成的，而文化精英和政治精英之间几乎没有区别，因此没有产生像拜占庭帝国所具有的那种巨大张力，即国家与教会、文武贵族的明显区别，而这同相对自治的城乡群体共同创造了完全不同的动力[24]207。

当然，像自治领域的建构这么重大的事情并不是具备了理论上的必要性和可能性而就能够轻易实现的，重要的是其可以转变成现实的条件。从现实的角度上看，相对于政府的优势地位，作为单个人的公民的影响力显然有限，因此仅仅鼓励分散的公民积极参与公共事务显然不能形成自治领域。能够弥补单个公民的这种弱势地位的，唯有众多的自组织，而且政府的行动也要限制在法律所确定的权限范围以内。由此看来，能够实现并保障自治领域的基本条件很清楚，这就是宪法明确赋予公民的包括结社自由在内的各项自由权利以及政府机构和其他社会各种组织的权利。也就是说，如果确实在追求国家的现代化并要增强国家治理能力，而且不否认在这一问题上自治领域的必要性，那么给社会自组织的发展提供可靠的制度保障，是必需的和唯一的选择，而能够做到这一点的就是法治，或者说，是在前引哈耶克阐述的法治精神基础上的法制。

我们已经看到，有关国家治理的话题在中国很多用法的语境上具有国家“富强”的手段之意，近来在多种场合以国家为主体“整治”某一方面问题的意思来使用。没错，国家治理对于一个国家的“富强”确实具有重要意义，而且国家层面上的问题当然要去解决，但从国家治理的原本含义上看，更重要的就是其与现代化的关联性。毋宁说，在国家层面上，尤其是在公共领域中，现代化与国家治理就是同一个过程，而这一过程伴随着社会领域的自治。至少在逻辑上，若无自治就没有公共领域，而公共领域欠缺的国家治理是无法想象的，更不必提及国家治理的现代化。必须强调，与自治领域的衰弱相伴的是，终将导致一个国家作为整体的能力之衰退。

六、国家治理精细化

精细化这一概念出自企业管理领域，企业管理层面上的精细化并不难以理解，但能否将这一概念引入国家治理层面，或者说，国家治理能不能精细化？我们可以换个方式来提问，如果国家治理不可能精细化，那么所谓“善治”（即其是我们要达到的，至少是令我们基本满意的某种状态）是在国家的哪一个层次上可以得到显现？或者说，如果存在没能精细化的国家治理，那么能否在游离于具体秩序（即与市场和社会的行动者直接相关）的某一个层面上可以显现？即便有这种可能性，那也已经超出了国家治理的原本含义了。因此，国家治理的精细化是当然要接受的。不过，如果国家治理精细化的概念能够成立，那么其含义是什么，而且能够实现国家治理精细化的条件都有哪些？后一问题实际上是为实现国家治理精细化的路径选择问题。

根据前述的“体制—机制—秩序”关系模式，国家治理肯定受体制的影响，但其状态并不是体制直接决定的。按照前面考察过的国家治理概念，国家治理是属于秩序范畴的问题，是有别于统治秩序的状态。关于国家治理的这种“定位”实际上暗含着其精细化的可能性。

为了探讨国家治理，我们在前面一开始考察了与之相关的基本问题，即“制度与行动者”“秩序与机制”。在这里，作为自然人的行动者在国家治理问题上确实有意义，因为公民所拥有的自由权利是能够作出社会行动的前提，而且作为行动者的人也是集体行动的基本单元，但其肯定不是国家治理中的行为主角。显然，这一社会行动的主角是组织，组织也是传统社会转型为现代社会的基本标志。正是由于行动者的这一转换，一般意义上的制度在国家治理问题上也具体化为组织内的和组织间的机制，而解决公共问题的过程也可以从人与人之间的小规模的共同体秩序转变成国家治理层次上的超大规模秩序或陌生人之间形成的共同体秩序。虽然在小规模秩序中也存在为相互交往所必要的机制，但这种机制难以在大规模共同体的建构和建设中起到什么重要作用，因为在前者那里无法承载在后者那里所表现的利益关系和权力关系。这里出现的几个关键词，如组织、组织间关系、组织内的和组织间的机制、利益关系、权力关系以及这些得以形成和展开的公共问题等，已经说明了国家治理精细化的可能性。也就是说，根据与国家治理相关的组织和组织间关系的机制设计，以及有关公共问题和与之相关的利益关系和权力关系结构等方面的深入分析，寻找国家治理精细化的路径是完全可能的，但另一方面我们也必须看到，这里所涉及的以上内容同时意味着，国家治理精细化的路径非常复杂和不确定。因此，研究设计一个完整的国家治理精细化体系，实际上是不可能的。无须多言，国家治理精细化的可能性和研究设计完整的国家治理精细化体系的不可能性，是两个不同层面的话题，不能混为一谈。

国家治理精细化不仅是可能的，还是必要的。

首先，在形成国家治理基本格局的三方中，政府是较为封闭而又系统化的行动者，但其行动必须与其他两方的具体行动者进行交流和互动。也就是说，只有在这种情况下，才能实现政府的政策执行和管理社会的职能，并形成某种治理状态。因此在现代社会，特别是基层政府必须具备回应性并满足至少一定程度的公开性要求。如若不然，势必导致给政策对象或管理对象带来作出行动时缺乏预期的局面，在这种情形下行动者之间也难以形成基本的信任关系，而这些既会带来与其程度相应的秩序混乱，也给基层政府履行职能的活动带来不利影响。不必多言，这种回应性和公开性，特别是在公共领域中的其他两方行动者那里也同样适用。在现代社会，那种“绝对”意义上的封闭性和单方面的强制行动是必须排除的。因此，特别是在以政府为中心必然形成的同其他两方的关系上，必须做到以政府运行和管理为中心的制度精细化。

其次，基层政府直接面对现实的社会秩序，而另外两方是“多边对等交往”的众多企业和社会组织，这些组织都有自己的利益诉求或所追求的目标，因此这些众多行动者之间的互动中肯定产生仅靠自己的力量难以解决的公共问题。我们知道，政策过程是以问题为导向，政策网络的形成也是以问题为中心，而这些问题又是在各种行动者的互动中更加深化和多样化。因此，必须对这些问题进行分类，还要对围绕这些问题的相关行动者及其行动取向和要求，以及相互间关系等进行深入分析，而这些就是国家治理精细化的主要内容，在此基础上才能建构和建设为行动者互动所必要的制度平台。

最后，无论三方中的哪一方，为了维护一定共同体的持续存在必须保持自己的连续性，而在某種共同体秩序的连续性中最重要的就是各种行动者所遵循的行为准则的连续性，这种连续性本身是某种秩序的表征。也就是说，保持一定连续性的各种组织在一定制度平台上的长期互动中才能积累稳定的关系，而在关于问题、相关行动者及其相互间关系等的精细化过程中，不仅可以学习和积累相关知识，还可以寻找增加信任的途径，从而完善互动秩序。这并不意味着放弃某种变化，变化在一定程度上也反映某种发展。可以说，人类的某种共同体只有在这种连续性和变化的平衡中，才能得到治理并走向完善。至于要保持何种连续性和应该或必须发生什么变化，只有根据环境状态和组织间互动以及组织本身的具体情况，才能得到较为合理的说明。

我们知道，重建国家时期的中国精英们强调的是国家集中权力。如果我们考虑当时中国所处内外环境，可以充分理解这种思维倾向，但是，当时精英们忽略了来自社会组织化的力量，必须看到，国家组织化和社会组织化是两个不同层次的概念，而在中国是把这两者融合在一起，导致后者的消失。与肯定具有整体性和体系化的国家组织化不同，社会组织化则既不能具备整体性，也无法实现体系化，这主要是因为社会太过繁杂，而且不断处在分化的状态中。如果社会真的实现了整体性和体系化，就意味着它已经丧失了作为社会的自我。这并不意味着社会各领域和各部分不可能实现组织化，不用说企业组织，社会其他领域也越来越走向组织化，西方是19世纪末通过“组织革命”实现了社会组织化。必须看到，无论社会被“吞没”于国家，还是停留在碎片化状态，都会严重影响一个民族国家的整体实力。我们有必要记住如下观点：对于民族国家来说，要避免失败和地位恶化，建立精细复杂的组织是十分关键的罗纳尔德·L.杰普森、约翰·W.迈耶：《公共秩序与正式组织的建构》，[美]沃尔特·W.鲍威尔，保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海：上海人民出版社，2008年，第227页。他们所说的“正式组织”当然包括政府和企业以及社会各行各业中的组织。。

真正的力量来自组织化，但由于国家当然会组织化，因此作为力量之源泉的组织化主要是社会的组织化。通过促进社会组织化可以提升国家整体的理性化程度，因为组织化本身至少伴随着理性化的过程，而组织化了的各种行动者之间在制度平台上的互动，必将促进整个国家的理性化程度。虽然人类社会难以排除意志和感情以及围绕利益和权力的争斗，但通过理性化可以降低由此产生的各种风险。普遍的理性化原本就是现代化的另一种表述，而且是通过国家治理来达到的应然状态。

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