易地扶贫搬迁减贫：成效、经验与展望——以广西来宾市A村为例

王 仓，王 健

(南通大学 马克思主义学院， 江苏 南通 226019)

一、引言

贫困问题是几千年来一直困扰人类社会的顽疾与难题。中国减贫取得了巨大成就，为全球减贫治理提供了可复制的中国方案。改革开放40年以来，中国成为世界上减贫人口最多的国家，贫困人口数量由改革开放初期的2.5亿降到2019年底的551万人，贫困发生率急剧下降[1]，直至2021年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务[2]。之前，我国贫困人口主要集中在西部农村，广西曾是国家扶贫开发的重点省份之一，贫困人口基数位居全国前列。易地扶贫搬迁从2001年开始实施试点工程，经过20年的努力，已取得成效。

目前，关于易地扶贫搬迁贫困对象后续脱贫问题研究虽未形成完整统一的理论，但已引起我国学界的关注。学者们通过调研，先后对宁夏、贵州、重庆、新疆、湖南等省市部分地区易地扶贫搬迁成效进行了分析[3-7]，指出移民搬迁面临着搬迁与设施配套、安置发展、就近就业、综合改革、社区治理“五个不同步”的挑战[8]，进而针对不同地区情况提出了对策建议。学者们特别关心易地扶贫搬迁的后续发展问题，指出易地扶贫搬迁的后续发展，依赖于作为社区或村社的“共”在“公—共—私”三位一体的社会治理主体结构中扮演关键性角色[9]，需要优化搬迁群体就业能力培育、整体产业就业布局、就业岗位创造等就业减贫路径[10]。然而，学界针对广西地区易地扶贫搬迁的成效关注相对较少。基于此，笔者利用带队前往广西开展贫困大学生家访的机会，对来宾A村的易地扶贫搬迁减贫效果进行个案调查，总结其成效及经验并提出展望。

二、广西来宾市A村易地扶贫搬迁减贫效果调查

(一)调查目的

真实反映移民搬迁后的村民真实想法和减贫成效，了解移民搬迁前后的生活状况、移民的满意度、移民对政策的理解等内容。进而对比移民搬迁前后的生活状况、工作情况、人际交往等，总结易地扶贫搬迁减贫的效果、经验，并进行展望。

(二)调查方法

主要采用问卷调查法进行调查。运用匿名的调查问卷外加访谈的方式对来宾市A村移民进行调查。依据概率抽样方法抽取105位村民组成样本，并在2019年7月对选取对象进行问卷调查，收回问卷102份，剔除无效问卷后最终获得有效问卷95份，并收集和整理了5份访谈记录，有效调查材料100份。调查对象中60岁以上老人占比30%，40～60岁占比30%，20～40岁占比20%，20岁以下占比20%。同时，2021年1月因撰文需要，联系村委统计人员，对相关数据进行了最新校正。

(三)调查对象基本情况

实施易地扶贫搬迁之前，由于生活环境较差，A村80%的劳动力外出务工，剩下的大多是中老年人、儿童、中小学生，靠低保救济过日子。A村位于广西来宾市兴宾区迁江镇最西面，是一个坐落在大山里的“五难”小村落。那里土地贫瘠，环境恶劣，交通不便。全村127户共404人，人均耕地才1分多，且零星分布在石头旮旯里，只能种些玉米、花生等农作物。该村没有通自来水，没有通电，村民喝水要到5公里外去挑水，晚上点蜡烛或者油灯照明。村中没有中小学，学生上学困难，一般要走1个多小时的路才能到达学校。中学有学生宿舍，可安排学生住宿。但小学环境较差，没有宿舍，学生每天早起带上饮食去上学，晚上回家。雨天路滑，出行具有危险性。村里没有诊所，村民都是小病扛着，大病才进医院。村里没有公共娱乐场所，村民生活方式单一。

目前，A村所有人经过整体迁移，已搬到移民安置点生活。笔者走访了安置点，发现那里的生活环境比之前好很多。安置点位于来宾市兴宾区柳来二级公路迁江华侨工业园区，地理位置优越，孩子上学方便。安置区外有菜市场、超市等，生活方便。安置区附近建有公共活动中心，品类繁多，村民们精神生活得到了满足，实现了老有所乐。安置区离图书馆也不远，为学生、村民提供了丰富的图书资料。表1为A村搬迁前后基本生活设施情况对比。

表1 A村搬迁前后基本生活设施情况对比

(四)A村易地扶贫搬迁减贫成效

A村是典型的大山中的村子，在实施易地扶贫搬迁之前，村民都是低保户，政府的扶贫方式较为传统，脱贫实效不够突出。2012年，来宾市政府投入3 000万元，在柳来二级公路边建了一个移民新村，经过半年多的努力，6栋漂亮的新式住宅楼顺利完工。新村的住房被设计为40、60和80平方米3种规格，按村民人口进行分配，家中有两人的分得40平方米，3至4人分得60平方米，5人以上的分得80平方米。村民只需交1万、1.5万元或两万元，就可以永久拥有一套房子。2013年春节前夕，村民全部搬进新房。最新数据显示，截至2021年初，原来全村127户404人已全部脱贫，当地贫困发生率从2014年10月份建档立卡时的16.55%下降至0，村人均年收入由2012年的960元提升到1.2万元，减贫效果相当显著。

1.移民生活环境逐渐转好

A村在搬迁之前，所居住的地方在深山之中，土地贫瘠，环境恶劣，典型的“穷山恶水”，村民们面临“五难”(行路难、吃水难、上学难、就医难和住房难)、“三苦”(九分石头一分地、喝水要挑五公里、晚上油灯苦度日)问题。搬迁后，这些问题得以解决，安置区交通便利、水电齐全，吸引大批外出打工村民回村，“三留守”问题也得到改善。搬迁时村民只需拎包入住，生活用品由政府解决，村民生活得到改善，摆脱了“光棍村”这个称号。安置区楼房共6层，1楼为商铺，主要用于出租，租金归村委所有，用于新村的建设和完善；2～6楼为住宅区。为保证村民有稳定的收入，政府出资在安置区不远处建设大棚蔬菜项目，占地76亩；周围还有一些政府征用的土地，让村民发展种养业，缓解他们的生活压力，村后还建了一个灯光球场，提供给村民闲暇时间运动。随着生产规模化、种养结构越发完善、商铺的装修出租，移民的收入增加了，贫困人口已全部脱贫。A村村民对安置区的生活环境基本满意(表2)。

表2 与以往相比对现居环境的满意度

2.安置区配套公共服务水平有所提高

来宾市在易地扶贫搬迁工作中探索出有特色的4种模式(1)来宾市易地扶贫搬迁4种模式：一是依托工业园区搬迁，整合资源安排就业；二是依托城镇化建设进行搬迁，城乡一体同步发展；三是依托旅游线路搬迁，培育产业促进增收；四是依托新农村建设进行搬迁，完善基础加快发展。。A村依托工业园区进行搬迁，整合资源安排就业，即将村民搬到相应的工业园区，就近安排就业，并发动干部“一对一”帮扶解决搬迁户子女入学、医疗保险等难题。实施易地扶贫搬迁后，移民均居住在同一社区，相距不远，有别于之前的分散居住，实现了社区化服务和管理，为移民在后续扶持、医疗、教育等方面提供了保障。搬迁之后，自来水已经普及，移民的饮水不安全问题得以解决。安置区设有公共卫生诊所，解决了移民看病难的问题。易地扶贫搬迁户子女可以就近入学，享受同等教育资源，可免学费就读中职，同时享受中职国家助学金1 000元；若考上大学，可以享受大学生新生资助；高考成绩在全区贫困户中排名前1万的还可享受“泛海助学”项目，一次性补贴5 000元，同时可叠加“雨露计划”资助；每人每学年还可在学校申请贫困助学金，上不起学的问题不复存在。除此之外，安置区附近还建设了一个灯光球场，供搬迁户闲暇时间散步、锻炼使用，使搬迁户的娱乐活动增加，精神生活得以丰富，生活质量得到提高。A村村民对政府补助和优惠政策基本满意(表3)。

表3 对政府补助和优惠政策的满意度

3.移民群众综合素质逐步提升

实施易地扶贫搬迁项目，不仅在短时间内改变了移民的生活环境，且逐渐提升了移民的综合素质，例如：生产生活方式、思想观念等随之发生巨大的改变。在政府的引导下，村民大都改变了过去靠天吃饭、靠领低保生活的观念，对生活充满希望，自力更生意识增强(表4)。政府还不定期开办实用知识技能培训，鼓励自主创业，并在就业和创业方面有优惠政策。移民不仅提升了知识技能，而且提升了教育意识、经济意识、发展意识、科技致富意识等，保守的思想观念发生了改变。收入来源也从一元化逐渐转变为多元化。安置区有广播、电视、网络，村委定时播放时事新闻、优惠政策等，使移民能更加了解当代文化、时代风采。于是，移民的综合素质逐步提升，逐渐地摆脱老一辈固化的思维，接受新的生产生活方式，加速向产业职工转变，防止贫困代际相传。

表4 对迁移后生活困难的看法

三、易地扶贫搬迁减贫的经验

易地扶贫搬迁效果显著，表现出后续扶持可持续性高、移民融入度高、制度系统化等优势。如何充分利用这些优势，保障移民能够搬得出、稳得住、能致富，使移民能够安心搬迁，是进一步促进乡村振兴亟待解决的问题。

(一)减贫政策持续性高，扶贫重在扶智和扶志

易地扶贫搬迁主要是针对自然环境条件恶劣、自然灾害频繁等一方水土养不活一方人的地区进行的，不是一次性的，而是要使移民能够长久地脱贫致富。对于生活在这类环境的农民来说，解决住房问题、给予一定的补贴能够在一定程度上有效缓解移民生活困难的问题。广西易地扶贫搬迁政策详见表5。

表5 广西易地扶贫搬迁政策

易地扶贫搬迁项目实施过程中，大多数政策的实施需要足够的资金支持，若资金不足，尽管政策非常好，最终将“昙花一现”。从易地扶贫搬迁的财政投入政策可知，减贫政策的实施主要依赖地方政府。当地方政府有足够的资金，减贫政策就能得到顺利落实。通过对A村移民C的访谈，得知政府不仅给移民提供了相应知识技能的培训，而且得到培训的人数多，培训时间较长，使很多移民有了一技之长，能够靠自身劳动生存下去。因此，移民虽然工作流动性大，但是就业信心和能力较强。政府不仅能为移民提供短期的劳务输出，而且还能长期有效地解决移民的就业和收入问题。另外，完善的就业机制能给移民提供及时、畅通的就业信息，让移民掌握更丰富的就业信息，从而在一定程度上提高移民自身解决就业问题的能力。移民D主要面临的是医疗保障问题。虽然目前看病难看病贵形势依然严峻，家里如果有人生大病，则可能导致因病致贫，但是政府的医疗保障措施还是能够有效保障移民搬迁后的日常生活。在访谈中还得知，搬迁后政府给予了一定的补贴，有的人靠着这些补贴顺利地找到工作，逐渐摆脱了贫困的生活，并且靠自己的努力存下积蓄；有的移民思想觉悟高，就业积极性强，不再从事传统农业耕种，主动接受环境变化带来的改变。移民的观念实现了彻底的转变，充分体现出实施易地扶贫搬迁的意义所在。由此可知，政府制定的减贫政策可持续性强，尤其在扶智和扶志方面。移民搬迁后面临的最大问题无疑是就业问题，怎样保证移民搬迁后能够稳定就业，彻底摆脱贫困，这是易地扶贫搬迁的一大难题。智和志是扶贫的内力，政府在初期会不定期给移民讲解专业知识与技能，进行思想教育。A村移民在政府的引导下思想有了一定的改变，“等、靠、要”的思想相当程度地减弱。同时，由于政府提供的资金充足，能让政策长期实施下去，加上技术培训到位，移民的知识技能水平大幅度提升，很多移民的主要生产方式实现彻底转变，移民的“智”有着明显提升。另外，移民的斗志得到充分激发，虽然自身能力不足，但是移民脱贫的积极性和主动性较高。所谓人穷穷一时，志短短一生。政府对于移民的思想教育成效显著，移民的自信心得以增强。政府补贴虽不可能使移民长期脱贫，只是短时间使其脱贫，但在物质上给予一定补贴，能够激发移民强烈的脱贫自信心，缓解移民脱贫压力，从而扶起移民的“志”，让他们靠自己的双手脱贫致富，早日奔向小康。

(二)减贫移民融入度高，稳定性强

移民搬迁后的社会适应性问题是易地扶贫搬迁工程的关键问题。移民由于长期生活在贫苦的环境，养成了特有的生活习惯和文化心理，搬迁到新的环境后需要政府帮助他们尽快融入到新的环境中，消除他们回迁的心理。

生活方式是指在生活中形成的固定或者半固定的习惯方式，如饮食、居住、语言、风俗习惯等。我国是一个文化大国，每个地区的生活习惯多种多样，移民搬迁不仅是人口迁移和生存环境的变化，更是一种社会和文化的变迁和适应过程[11]。移民在搬迁前大多数吃穿是自给自足，需要花费较长时间在农活上，很少外出花钱购物，但搬到安置区后，环境的改变，很多移民开始花钱买菜，节约出许多时间。通过访谈得知，有的人觉得自己买的菜吃得很放心，蔬菜水果的种类更丰富、肉类更新鲜；有的移民在安置区附近做起了小买卖，如卖菜、卖肉等，赚到了更多的钱，移民的生活变得丰富多彩，这些在搬迁前是不敢想象的。由于环境的改变，移民的风俗习惯也发生了改变，不仅住房环境变好了，而且家具家电更多了。以往，很多家庭家里的空间不大，每逢有喜事只能邀请乡亲们到家门口、马路上，而搬迁后是密集居住，虽然家里的空间容不下很多的人，但安置区设有专门的场地可摆宴席，而且空间和条件都非常好。

心理适应是影响移民融入的另一因素，集中体现在人际交往方面[12]。从一个与世隔绝的小村庄搬出来，面对陌生的环境和新的人际关系，有人会有一种胆怯心理，且社交能力较弱，但是在政府的帮助下，移民意识到自己和原住居民一样，便乐意与别人接触，很快就克服了心理上的困扰，融入新的环境。通过访谈A村安置区附近的居民发现，居民们喜欢与移民来往。居民们由于和移民的生活习惯、文化等差异较大，故希望了解不同类型的风土人情。甚至有的人觉得一些移民的习惯比较特殊，有一定的趣味性，所以更加渴望了解。移民在新环境中得到相应的尊重与理解，很快就适应了新的环境，不再有回迁的心理。访谈中60岁以上的老年人不想回迁的原因都属于幸福感因素。虽然他们在迁出地居住的时间很长，祖辈也居住在那里，但是安置区的生活更加多元和便捷，各方面的条件都比以往要好，生活幸福感明显提升。并且，一些移民信奉神、佛，搬迁前每家每户家里都有一个神位，逢年过节都会祭拜，搬迁后他们仍然可以在家里安置神位，心里觉得很踏实。综上可知，幸福感是移民能够稳定居住下来的基本条件。

(三)制度系统化，形成系统合力

易地扶贫搬迁政策的执行不是由某个政府机构单一负责，而是多个部门联合行动(表6)，这就要求各部门协调、配合，否则将影响政策的执行效果。实践中，各部门权责对等、利益均衡，形成政策合力。虽然各部门的目标和规划不尽相同，面临着不同的工作压力、部门压力、考核压力等，在协调分配部门权责时配合难度大，但是各部门始终能够相互配合，完成系统化治理。例如，扶贫过程中农业补贴的申请需要经过多道审批才能拿得到钱。村民Q说到，移民大多文化水平不高，过去，申请农业补贴需要跑好几个部门，准备很多材料，还需要在指定的时间才可以办理，现在一体化办公，各部门相互配合，能够为移民提供针对性的指导，帮助移民把材料备齐，并且及时提醒移民在申报时间截止前按时提交各项材料。整个资金过程中的审批程序和环节简易，制度系统化，机构设置完备，职能相互补充，相互整合，每个部门各司其职，公务员素质高、执行力强，使得系统合力充足。

表6 扶贫政策项目实施机构

在项目实施过程中，政策依靠系统合力确保顺利实施。A村村民S说，他得知养殖能拿补贴，便高兴地到农业部门申请。在申请过程中，村干部告诉他准备好养殖场备案登记、动物防疫条件合格证、养殖档案等材料去申请，就能够成功拿到养殖补贴。在扶贫过程中，制度的系统化给移民带来了很大的方便，产业政策、职业教育培训政策、生活救助政策、财政投入政策都被很好地组合在一起。

另外，虽然易地移民扶贫搬迁以政府为主导，决策主导权在政府手中，但是政府在决策前会征求移民意见，落实人民意志，民主性十分明显，实事求是的精神凸显。在中央、地方和农民三者之中，中央政府的目标是消除绝对贫困，实现社会稳定发展。地方政府，有着与中央政府相同的目标，就是早日完成脱贫任务。因此，地方政府建立起有效的监督体系，再未发生盲目应付上级任务的事情，农民的利益得到充分保障。另外，由于移民在维护自身利益方面知识有所欠缺，地方政府为了农民的利益能够得到最大程度的保障，往往会将政府利益和政绩放在农民利益之后。例如，搬迁用地考核制度，地方政府对迁入地进行充分的调查，科学地确定迁入地选址。虽然有些移民的生产用地更适合被用于产业投资项目，但是一些地方政府往往选择让农民的耕地得到满足，使大多以种植为生的移民生活得到保障，避免让移民再回到迁出地耕种。

四、易地扶贫搬迁减贫推进乡村振兴的展望

(一)推动特色产业发展，加强就业和创业扶持

新时代的扶贫任务不应走老路，进行简单的救济，而应增强贫困人口的发展能力，以实现贫困人口的自我发展，最终摆脱贫困[13]。产业是一个地区经济的支撑，把易地扶贫搬迁与发展产业结合起来，既能推动特色产业的发展，又能让移民实现就业。安居乐业，只有“乐业”才能“安居”，移民只有得到充分就业，有了基本生活的保障才能在新环境中安稳下来。

搬迁后移民要接受新的思想观念，发展新型农业、电商服务、文化创意体验等。例如，发展观光农业，种植连片油菜花田既能吸引附近游客前来观看，同时还可以收获油菜籽，达到双赢；种植果园，让游客自行体会田园摘水果的乐趣，既能收取门票费，又可以省时省力减少采摘和转卖过程。通过新的文化理念、文化创意、销售渠道创新等，提高移民的内生动力，塑造新型农民。要发展特色产业，首先要遵循因地制宜原则，根据安置区的特色来选择合适的产业，如休闲农业、乡村旅游业、规模化种植业、地方手工业等，同时可与重点城镇、旅游景区、产业园区进行合作，大力发展餐饮、农产品加工等二、三产业。对农户自办的加工企业进行重点扶持，鼓励自主创业，创建具有安置区特色的绿色品牌，如特色农产品、特色服饰文化以及各种手工创意，灵活地利用各种现有资源。

移民搬迁后最担心的无疑是就业问题，要想移民能够安心生活，就要帮助解决就业和创业难题。由于移民们的文化水平大都不高，知识技能水平较差，这就需要对移民进行知识技能的培训。政府可依托学校、企业、培训机构、行业等，对移民进行实用知识技能培训，提高职场竞争力；并为移民提供良好、畅通的就业渠道，发布就业信息，让就业更容易。对于想继续进行农业生产的移民，针对性地开展农业生产技能培训，提高技能水平，把传统农业转化为现代农业。教会移民使用现代化设备，培养新型农民。同时，鼓励创业，对于有创业意愿的移民，开展创业技能培训并给予一定的补贴；降低自主创业门槛，如适当减免税收和行政事业性收费；在贷款方面提供一定的优惠政策，让移民有足够的资金进行创业；对与移民合作的企业进行贴息，为移民创业提供便利条件。

(二)关注移民动态，重视社区文化重建

政府要时刻关注移民的动态，及时发现并解决后续问题。要充分考虑移民的经济和心理承受能力，与安置区附近居民进行沟通，让其尽可能地接受移民的生活方式，不搞区别对待，要和谐相处。移民也要更多地了解和接纳当地的风俗习惯、风土人情。政府应主动服务，加强联络，定期在社区召开思想交流会，在关于安置区的建设、完善、管理和服务方面多征求各方意见，激发社区原有居民和新居民参与的热情。负责安置区建设和管理的部门要主动对移民进行人文关怀，如各种节日的问候等，让移民感受到温暖。重视社区文化重建，在社区里开展丰富多彩的活动，邀请移民和附近村民联谊，促进交流，增加理解，使移民尽早融入当地，产生归属感。还要增强移民建设社会主义新农村的自觉性。可以在社区建立农家书屋和在线学习平台，提供现代生产生活技能学习视频或者娱乐方面的书籍，以提高移民的生产技术水平，丰富精神生活。例如，为安置区专配一支艺术队伍，用方言戏剧的形式表演与群众相关的戏曲、小品、歌曲，用幽默的、群众喜闻乐见的方式述说与群众相关的创业励志故事或民间趣事，以及新老居民社区邻里互助和谐故事；对于有兴趣表演节目的人，为他们提供道具支持和教学指导。增加活动的趣味性与群众参与的积极性，使移民群众能够更快地融入到现在的环境中。用脱贫典型的宣传与扶志项目的观摩与实践，打开贫困群众的脑洞，拓展他们的眼界，以实现新型农民塑造与新的环境塑造的互动与良性转化。

(三)完善易地移民搬迁制度，推进乡村振兴

易地扶贫搬迁领导小组要充分发挥组织领导作用，对各部门的力量进行统筹，有序推进整体工作。同时，建立有效的政策执行部门联合行动机制，明确各项工作目标与执行责任主体，完善多项制度之间的衔接，把碎片化的易地扶贫搬迁制度进行有效整合。各部门要协调好部门利益与扶贫工作的关系，产业政策、职业教育政策、生活救助政策、财政投入政策等应该组合，推动易地扶贫搬迁工作均衡协调发展。另外，完善移民安置规划，实行移民参与式的安置模式，并且将政府与个人的决策相结合，建立有效的移民量化制度。移民是易地扶贫搬迁项目的对象，政府是实施该项目的主体，地方政府要按照十九大精神以及《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》的决策部署，构建乡村振兴新格局，加快农业现代化步伐，发展壮大乡村产业，健全现代乡村治理体系，从而推进乡村振兴，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦。