黑龙江省水土保持规划实施效果评价

周 宁，李 超，李铁男，吕志学，史彦林，樊 华

(1.黑龙江省水利科学研究院，黑龙江 哈尔滨 150070；2.黑龙江省水利学会 水土保持专业委员会，黑龙江 哈尔滨 150070)

2012年6月，黑龙江省水利厅商省发展改革委等有关部门成立了省水土保持规划编制工作领导小组，启动了全省水土保持规划编制工作。2016年7月，黑龙江省人民政府以黑政函〔2016〕77号批复了《黑龙江省水土保持规划(2015—2030年)》(以下简称《规划》)。2016年12月，黑龙江省水利厅、发展改革委、财政厅、国土厅、环保厅、农委和林业厅以黑水发〔2016〕648号联合印发《规划》。《规划》基准年为2014年，近期水平年为2020年，在全国水土流失重点防治区和水土保持区划基础上，新增划定8个县(市、区)为省级水土流失重点预防区，20个县(市、区)为省级水土流失重点治理区，划定水土保持区划一级区1个、二级区5个、三级区8个，规划近期(2015—2020年)目标任务为：基本形成与全省经济社会发展相适应的水土流失综合治理体系，基本实现重点预防区和重点治理区的水土流失得到有效治理，生态进一步趋向好转，水土流失面积和侵蚀强度有所下降，人为水土流失得到有效控制，林草植被得到有效保护恢复，林草覆盖面积有所增加，输入江河湖库的泥沙明显减少。

1 规划实施保障

1.1 法律法规体系

《黑龙江省水土保持条例》(以下简称《水保条例》)自2018年3月1日起施行，规定各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施保护地表植被，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失；规定县级以上人民政府应当根据水土保持规划，保证水土保持投入，加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改造、侵蚀沟治理等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。《水保条例》为《规划》近期目标任务的落实提供了有力的制度保障[1]。

《黑龙江省耕地保护条例》(以下简称《耕地条例》)自2016年7月1日起施行，规定县级以上水行政主管部门应当根据水土保持规划，开展水土流失综合治理；县级国土资源行政主管部门应当要求并监督建设单位对所占用耕地的耕作层土壤进行剥离，剥离的土壤应当主要用于土地复垦、苗床用土，以及改良中、低产田和被污染耕地的治理；县级农业行政主管部门应当对剥离土壤的利用进行监督管理；县级以上林业行政主管部门应当加强农田防护林、水土保持林建设。《耕地条例》对有关部门在耕地水土保持上法律责任及法定职能的明确和对行为人和政府破坏耕地不利于水土保持行为做出的法律约束，是《规划》得以具体落实的强有力支撑和保障。

1.2 规划体系及水土保持考评

《水保条例》明确了专项规划的编制范围和对总体规划的支撑作用，为黑龙江编制印发并组织实施水土保持专项规划提供了法律依据。为细化落实《规划》，黑龙江省水利厅先后组织编制并印发实施了《黑龙江省侵蚀沟治理工程实施方案(2017—2020年)》《牡丹江流域水土流失防治实施方案(2018—2020年)》《黑龙江省黑土耕地保护水土流失治理三年实施方案(2018—2020年)》《黑龙江省水土流失综合治理分区实施方案(2018—2020年)》和《黑龙江省水土流失动态监测规划(2018—2022年)》等5个实施方案和专项规划。截至2020年底，黑龙江省全部市(地)和县(市)编制完成并印发实施本级水土保持规划，形成了“从上而下”和“从下到上”的综合规划体系，为《规划》目标任务付诸实际奠定了坚实基础。

2018年起，黑龙江省委将水土保持工作内容纳入市(地)经济社会发展主要责任指标考核，对黑河市、伊春市和大兴安岭等3个生态类城市进行年度考核。2019年黑龙江省政府出台《黑龙江省水土保持目标责任考核评估办法(试行)》，对全部市(地)开展水土保持目标责任年度考评。省委、省政府对水土保持工作的高度重视和考评的指挥棒、风向标、助推器作用[2]，有效增强了政府的水土保持工作主体责任，强力推动了《规划》近期目标任务的落实。

2 综合治理

2.1 水土流失治理

《规划》近期水土流失治理任务为18 500 km2。根据历年《黑龙江省水土保持公报》和相关统计数据，2015—2020年黑龙江省共完成水土流失治理面积22 570.49 km2，达标率122.00%。对历年水土流失治理完成情况(表1)分析表明，全省年度完成面积呈线性增加趋势(R2=0.69)，农业农村部门和社会力量年度完成面积所占比例呈线性增加趋势(R2=0.91、0.61)，林草部门和水利部门年度完成面积所占比例均呈线性减少趋势(R2=0.80、0.59)。按完成主体，农业农村、林草、水利部门和社会力量完成水土流失治理面积较大，合计占完成总面积的93.72%。2015—2018年，自然资源部门、财政部门、发改部门和生态环境部门累计完成水土流失治理面积1 417.55 km2，占完成总面积的6.28%，受机构改革影响，2019—2020年以上部门不再参与水土流失治理。

表1 《规划》近期水土流失治理完成情况 km2

对《规划》近期实施的水土流失治理措施(表2)分析表明，保土耕作实施面积最大，占总治理面积的68.30%；水保林和封禁治理次之，分别占总治理面积的14.86%和12.64%；种草、坡改梯、经果林和地埂植物带实施面积较小，合计占总治理面积的4.19%。保土耕作措施主要为深松和秸秆还田，年度实施面积线性增加趋势明显(R2=0.91)，这与黑龙江省实施的黑土耕地保护三年行动计划(2018—2020年)关系密切；水保林、封禁治理、种草、坡改梯、经果林和地埂植物带年度实施面积均呈线性减少趋势，这与黑龙江省水土保持生态建设由小流域综合治理向侵蚀沟专项治理倾斜有关，受国家投资强度降低影响，坡改梯、封禁治理和种草面积减少较多；受占地矛盾制约，水保林、经果林和地埂植物带等坡面水土流失治理措施实施面积减少明显。

表2 《规划》近期水土流失治理措施类型及实施面积 km2

2.2 重点工程

《规划》近期，黑龙江省实施坡耕地水土流失综合治理工程、水土流失重点治理工程和东北黑土区侵蚀沟水土流失综合治理工程等3类国家水土保持重点工程，涉及项目70个，累计完成投资5.47亿元，其中中央资金4.69亿元、地方匹配资金0.78亿元，治理水土流失面积166.92 km2(含坡改梯面积111.00 km2)，治理侵蚀沟1 022条。以“两大平原”现代农业综合配套改革试验为契机，整合涉农中央资金1.99亿元、配套0.34亿元用于水土流失治理，实施项目56个，治理水土流失面积421.63 km2，治理侵蚀沟488条。《规划》近期，全省48个项目县(市、区)实施水土保持重点工程，其中国家级贫困县(市)15个、省级贫困县(市)5个、革命老区县(市、区)32个(其中8个同为国家级贫困县、5个同为省级贫困县)，用于贫困地区和革命老区的水土流失治理资金达6.45亿元，占全省水土保持重点工程总投资的82.87%，水土保持扶贫支持力度为历往之最[3]。

从黑龙江省水土保持区划层面(表3)分析，除西部平原防沙农田防护区范围内无水土保持重点工程外，其他7个区划分区范围内均实施了水土保持重点工程，其中，西部低山丘陵土壤保持区包括的3个县(区)全部实施了水土保持重点工程，其他水土保持区划内实施水土保持重点工程的行政区数量比例由高到低依次为东南部山地水源涵养减灾区(57%)、三江兴凯湖平原生态维护农田防护区(55%)、东南部山地丘陵水质维护保土区(43%)、中部漫川漫岗土壤保持区(38%)、大兴安岭山地水源涵养生态维护区(20%)、小兴安岭山地丘陵生态维护保土区(17%)。在中部漫川漫岗土壤保持区、东南部山地水源涵养减灾区和东南部山地丘陵水质维护保土区范围内实施的水土保持重点工程数量占到总量的81.75%，投资额度占到总量的87.11%，侵蚀沟治理数量占总量的86.42%。高强度的投资和水土流失治理力度，在改观以上三个分区较高的水土流失面积占比(分别为31.85%、21.99%和25.64%)方面起到了积极作用，并对发挥分区水土保持主导功能起到了典型示范作用。

表3 《规划》近期水土保持重点工程实施情况

3 综合监管

3.1 行政审批

《规划》近期，黑龙江省深化生产建设项目水土保持方案行政许可改革，不断精简申办流程和压缩办结时限[4]，全面推行网上审批、不见面评审和承诺制管理。2015—2020年黑龙江省共审批生产建设项目水土保持方案1 516个，分析表明(图1)，全省年审批数量和增长率双递增，省级、市(地)级和县(市、区)级审批数量占比分别为15.50%、24.01%和60.49%，省级和市(地)级审批数量明显少于县(市、区)级，县(市、区)级年审批数量呈较明显线性增加趋势(R2=0.78)。

图1 《规划》近期生产建设项目水土保持方案审批情况

变异系数的大小可描述历年省、市、县审批数量的变异程度：变异系数<10%表示呈弱变异性，变异系数>100%表示呈强变异性，10%≤变异系数≤100%表示呈中等变异性。经计算，审批数量变异系数省级为45.80%，市(地)级为37.29%，县(市、区)级为114.86%，可见省级、市(地)级审批数量呈中等变异性，县(市、区)级审批数量呈强变异性。

综合分析，以上特征与2015年和2020年黑龙江省2次大规模下放生产建设项目水土保持方案行政审批权限相关，权力下放后省级审批省政府审批、核准、备案和跨市(地)以及水利部下放项目，市(地)级审批跨其所辖县(市、区)项目，县(市、区)级审批除省政府审批、核准、备案外全部隶属本行政区的项目。目前，生产建设项目水土保持方案属地化审批比例已达78.91%，县、市、省生产建设项目行政审批权呈现“金字塔”结构，权力下沉，监管紧靠实地，省级抓大放小、市(地)级承上启下格局基本形成。

3.2 退耕还林还草

《水保条例》规定，禁止在15°以上的坡地开垦种植农作物。在15°以上坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。已在15°以上的坡地开垦种植农作物的，县级人民政府应当制定限期退耕还林、还草计划，并组织落实；退耕前，应当根据实际情况采取水土保持措施。《耕地条例》规定，禁止在15°以上的坡地开垦耕地。县级人民政府应当对15°以上已经开垦并种植农作物的耕地制定退耕计划，逐步还林、还草。需要退耕还林、还草和还湿的耕地，不得划入基本农田保护区。据此，黑龙江省编制并印发了《黑龙江省十五度以上坡地退耕还林还草三年行动计划(2019—2021年)》《黑龙江省十五度以上坡地退耕还林还草工作实施意见》。截至2020年底，各市(地)人民政府完成了辖区内15°以上坡地面积核查和数量认定工作，已经完成退耕面积14 728.60 hm2，暂时无法退耕还林、还草的，采取水土保持措施(含签订退耕协议)面积2 844.05 hm2。自然降水在15°以上的坡地容易形成地表径流，加之耕作活动、长时间地表裸露及顺坡垄作等不合理耕作方式导致水土流失易发[5]，《规划》近期实施的15°以上坡地退耕还林、还草是以问题为导向、解决当前坡面水土流失“标本兼治”的方法，实现了区域生态趋向好转、水土流失面积和侵蚀强度有所下降、人为水土流失得到有效控制、林草植被得到有效保护恢复、林草覆盖面积有所增加的规划目标任务。

3.3 水土保持监测和信息化

《规划》近期，黑龙江省水土保持监测和信息化建设增速明显、实效显著，省级财政投入专项资金3 536.59万元，用于更新改造全省监测站点设施设备，加强动态监测和信息化监管网络平台建设，水土流失动态监测和生产建设行为信息化监管的常态化、精细化，极大增强了对政府决策、社会经济发展和公众服务的技术支撑作用。按照《黑龙江省水土流失动态监测规划(2018—2022年)》，自2018年起连续开展年度全省水土流失动态监测，重点实施了黑土核心区和水土流失重点防治区水土流失动态监测，截至2019年底全省水土流失面积74 929.43 km2，较《规划》基准年(2014年)减少了619.10 km2，减幅为0.82%。2017年起，黑龙江省水土保持信息化建设步伐明显加快[6]，制定了《黑龙江省水土保持信息化工作2017—2018实施计划》，2018年完成牡丹江地区生产建设项目“天地一体化”监管示范，2019年自主开展全省4 221个生产建设活动疑似扰动图斑的解译和核查工作，《规划》近期累计完成水利部下达的4 351个生产建设活动疑似扰动图斑核查工作。

4 结 语

黑龙江省以水土保持分区防治为抓手，以强化水土保持法律法规体系建设为根本，以“防治水土流失，合理利用、开发和保护水土资源”为主线，实行水土保持目标责任考评，为加快水土流失综合治理步伐，深化生产建设项目水土保持方案行政审批改革，推动15°以上坡地退耕还林、还草，强化水土保持监测和信息化建设，全面落实《规划》近期(2015—2020年)目标、任务，夯实了各级政府水土保持主体责任，为保护黑土耕地资源、规范生产建设行为、增强防灾减灾能力、加快生态文明建设、保证粮食和饮水安全、助力经济社会发展提供了基础支撑。