推动新固废法落地生根的思考与政策建议——基于新固废法问卷调查结果的分析

■文 / 曾红鹰 张琳 樊伊睿 胡天蓉

作者单位：生态环境部宣传教育中心

固体废物污染防治是打赢污染防治攻坚战的重要组成部分，事关人民群众生命安全和身体健康。2020年9月1日，新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“新固废法”）正式生效。这是在固体废物领域践行习近平生态文明思想、落实党中央决策部署的重要成果，也是健全最严格最严密生态环境保护法律制度的重要举措。学好用好新固废法对于进一步强化固体废物污染环境防治，依法打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国具有重要的推动作用。

为进一步了解基层生态环境局局长对新固废法的认知及理解情况，推动新固废法全面、有效贯彻实施，2020年9-10月，在生态环境部行政体制与人事司主办的全国地市级和县级生态环境局局长培训班（共3期）中开展了“新固废法专题问卷调查”。本次调查采用问卷星软件进行网络发放、回收调查问卷为主，访谈调查和专家咨询为辅，问卷设计采用客观选择题与主观问答题相结合，力求全面系统了解基层生态环境局局长所在地区固体废物污染防治情况、法律宣贯情况和对相关内容的认知理解、掌握情况以及执行过程中的困难与建议，可为“十四五”期间固体废物污染防治相关配套文件及政策的制定提供有益参考。

一、调查问卷回收情况及相关结果分析

（一）调查问卷回收情况

本次调查共发放问卷236份，回收有效问卷230份，有效率为97.46%。问卷调查对象覆盖全国28个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的122个地级市以及98个县级市的生态环境局局长。

（二）新固废法修订内容认知结果分析

新固废法核心修订内容相关题目的正确率可反映基层生态环境局局长对不同类型题目的掌握程度。分析如下：

基层生态环境局局长在医疗废物监管、危险废物跨省转移、固体废物进口管理、固体废物污染防治原则、垃圾分类基本原则等基础知识方面掌握程度较好。但是，基层生态环境局局长在固体废物处置方式、新增执法手段、企业要求以及固体废物危险废物定性处罚等实操技术方面认知较为模糊，掌握程度欠佳。其中，99.5%以上基层生态环境局局长认为企业将固体废物甚至危险废物出售他人的行为属于违法处置，而实际上此行为属于非法交易行为。此外，97%以上基层生态环境局局长认为新固废法对于企业有“考核评价制度”的要求，实际上“考核评价制度”的要求是对地方各级人民政府的监管要求，而非对企业的要求，这反映出绝大多数基层生态环境局局长对这一法律要求的某些条目的适用对象存在明显误解。

二、基层生态环境部门在贯彻落实过程中面临的问题

问卷中关于“您认为在新固废法贯彻落实过程中存在哪些困难”的主观问答题，在230份问卷中收集到了188条有效回答，具体可归纳分类为如下四类较突出的问题：

（一）主体责任落实不到位、固体废物监管难度大，执法队伍专业能力不足、监管力量薄弱

42.02%的基层生态环境局局长提出当前固体废物监管难度大、监管能力不足、监管手段落后等问题。一是一些地方由于地理条件和行政区域面积的局限性，固体废物跨省及跨区域转移以及移交移送的监管难度较大；二是部分企业由于利益驱使，为了规避环境监管及治理责任进行非法转移、倾倒和处置；三是监管领域人员专业素质参差不齐、装备滞后、信息化手段落后，基层执法专业能力不足；四是相对于固体废物的环境监管，基层执法队伍更侧重对水、大气环境的监管，导致监管不能全覆盖。特别是在2020年新冠肺炎疫情影响下，固体废物尤其是医疗废物的监管责任与压力加剧。

（二）设施规划编制不科学，固体废物及危险废物的处置能力不均衡

19.15%的基层生态环境局局长提出中国固体废物处置产业缺少战略性规划布局，有些地方政府规划编制过程中没有充分征求属地政府、其他相关部门的意见，也没有结合各地区固体废物实际产生类别和数量合理规划当地固体废物处理处置设施能力，造成部分地区产能不足、资源浪费。此外，有些省级、市级行政区域产废种类和总量与自身的处理处置能力不均，处理技术薄弱。由于跨省转移审批周期长，有的地方为了防止非法清废或者不达标处理处置，禁止外省危险废物转移到本省，这些都客观上导致了危险废物处理处置能力资源的浪费。

（三）监管权限边界认识不清，部门联动协调机制不畅

17.02%的基层生态环境局局长提出了权责不统一、部门协同不到位、联动困难大等问题。当前中国固体废物管理涉及生态环境、住建、工信等多个职能部门，且不同种类固体废物、不同处理环节，其主管部门也有不同，从而增加了固体废物污染防治工作的复杂性。部门权限边界认识不清，导致联动协调不畅。一旦发生污染环境危害，生态环境主管部门往往被追责。这说明生态环境部门对新固废法明确赋予的“统一监管”职责，理解尚不深刻；监管工作仍然囿于固有思维，缺乏统管意识和担当精神；启动联动协调机制的能力和魄力有待进一步提高。

（四）公众思想上不重视，新固废法宣传培训工作有待加强

有61.3%的基层生态环境局局长表示之前没有参加过新固废法相关内容的培训，37.39%的生态环境局长表示其所在生态环境局仅有1次面向企事业单位的相关培训，24.79%的生态环境局局长表示其所在生态环境局没有或不知道是否有面向企事业单位组织开展过相关培训。虽然有些地方生态环境主管部门已通过现场宣讲、新媒体、线上推广等方式开展了一些专题宣传工作，但仍有20.2%的基层生态环境局局长表示，目前地方在新固废法的宣传培训方面存在不足，企业重视不够，公众意识薄弱。

三、推动新固废法落地生根的建议与对策

基层生态环境局局长对固体废物相关法律及配套文件的再行修订提出了有关建议，230份有效问卷中收集到116条有效政策建议，主要可概括为以下四个方面。

（一）实施全方位监管与信息化追溯，严厉打击固体废物环境违法行为，强化监管力度

继续加强全过程全方位固体废物监管，加大源头管理力度，强化针对产废单位的监管，保证固体废物得到有效处置。尤其是危险废物的全方位监管，包括危险废物的安全生产监管和生态环境保护监管，对于危险废物去向不明的，要予以回溯，严格查处，全面推广固体废物管理信息系统应用，通过大数据分析、人工智能等技术，加快固体废物治理信息化、闭环化转型。加强行政司法协调，创新执法手段，提升执法效能和依法行政水平。大力推动固体废物监管纳入环境信用制度，将违反新固废法规定的各类环境违法行为纳入企业环境信用管理体系，建立多部门环境信用联合奖惩机制。

（二）科学规划固体废物处置设施建设，强化危险废物监管和利用处置能力，补齐各地固体废物处置与应急能力短板

编制固体废物处置设施建设规划时应充分结合本地区人口情况、经济发展现状和产业结构分布状况，通过企业自查上报、第三方技术核查等形式摸查底数，分析设计处理处置产能与实际处理处置产能之间的关系，结合属地政府、相关部门的意见，科学地有针对性地编制处置设施建设规划，实现处置能力与产生废物情况整体匹配。同时，应升级现有固体废物特别是危险废物处理处置格局，推进企业、园区危险废物自行利用处置能力和科技水平的提升，强化危险废物全过程环境监管；基于新冠肺炎疫情防控经验，建立突发环境事件（重大疫情）防控体制机制，提升危险废物应急保障处置能力；建立医疗废物协同应急处置资源清单，切实补齐各地固体废物特别是医疗废物处置与应急能力短板。

（三）强化主体责任，加强部门联动，推行跨行政区域的联防联控机制

一是强化地方政府治理责任和监管责任，明确目标责任制和考核评价制度、联防联控、规划引导等制度。二是明确各部门的监督管理责任。最大限度地将各部门的分管职责进行了细化分工，不再是多头治废。三是压实生产企业的主体责任。加强推进落实固体废物的全生命周期管理，实施生产者责任延伸制度，实现末端治理管理向源头防控、清洁生产与资源化利用全过程管理转变。四是开展跨行政区合作，通过辖区间协商，实现处理处置设施共享，共同探索完善配套相关政策措施，建立危险废物分级分类管理体系。

（四）以“无废城市”建设为抓手，加强新固废法的宣传教育与培训力度，推动公众参与

要按照“谁执法谁普法”的原则，各级政府和有关部门应切实担负起新固废法的宣贯责任和任务，针对新固废法修订重点内容，分类施教，针对行业企业、社会公众等不同对象，充分发挥传统媒体和新媒体的各自优势，创新宣传方式，提升普法宣传的渗透力。以“无废城市”建设为抓手，加大生活垃圾分类基础设施投入，加强宣传教育和舆论监督引导工作，形成全民参与垃圾分类的机制，积极开展绿色消费、绿色社区、绿色学校等绿色创建活动，推动形成简约适度、绿色低碳的消费、生产和生活方式，助力碳达峰、碳中和目标愿景的实现。同时，应强化固体废物领域环境信息公开，发挥公众参与和媒体舆论监督的作用，发挥绿色低碳先进典型示范的正面宣传与引领作用，推动全社会迈向绿色低碳循环发展。

四、结语

固体废物污染防治是生态环境保护工作的重要领域，是保障人民群众环境权益的重要举措。加强固体废物处置是践行习近平总书记关于贯彻新发展理念、推动高质量发展、构建新发展格局、打赢污染防治攻坚战的具体体现。生态环境部门作为主管部门要认真落实监管责任，应摸清固体废物处置情况，压实企业主体责任；需要全面提升固体废物处置能力和全过程信息化监管水平，实现全过程精细化管理；并且应强化部门联防联动，加强区域协同，树立“区域共治”理念，创新监管手段和机制，加大普法宣传和环境信息公开力度，推动公众参与，切实加强媒体舆论监督，方能把新固废法制度和要求贯彻落实到固体废物防治的全过程中，推动新固废法真正落地生根。