跨区域大气污染的财税治理

摘要：根据我国的大气污染呈现出多种污染物混合交叉污染，空气流动进一步扩大污染范围的状况，恶劣的大气环境已经威胁到人的身体健康，治理刻不容缓，但原有的以政为界，各辖区独立治理的模式已经达不到高效治理的水准。因此，跨区域大气治理机制应运而生，本文在分析大气区域协同治理作用的基础上，结合京津冀地区的大气污染治理状况案例和对目前已经实施的某些财税措施进行总结，针对现行治理中出现的问题，提出优化从财税改革治理大气污染的建议。

关键词：大气治理 跨区域  协同  财税政策

1引言

党的十九大报告指出，要着重加强生态文明建设，提出防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战，作为大三攻坚战之一的污染防治，中央经济工作会议上明确表示：“打好污染防治攻坚战，要使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善，重点是打赢蓝天保卫战，调整产业结构，淘汰落后产能调整，能源结构加大，节能力度和考核调整运输结构”，蓝天保卫战就是要重点解决大气污染的防治问题，财税政策作为政府进行宏观调控的主要工具之一，其在大气污染防治中是必不可少的。因此，合理的财政政策和税收政策是政府开展大气污染治理行动的立足点，这就奠定了财税政策在促进大气污染防治的必要性，同时，大气的治理不能仅仅依靠单独的辖区，要打破原有的行政界限，建立起跨区域的联合治理，下文将区域协同治理和财税政策相结合，提出对大气治理的看法和建议。

2跨区域大气污染治理的财税作用

根据我国的现状，对大气污染联合防治的财税政策方面包括政府投资治理，转移支付，税收优惠等措施。投资治理方面，政府间的合作对于缓解各地区大气污染状况各异而产生的负外部性问题具有导向性功能，且投资这种实质性的拨款方式，能在改善大气质量方面发挥更为直接的作用。转移支付方面又分为纵向转移和横向转移，作为一种协调政府间权责关系的机制，实施财政补贴，能够优化公共资源的配置，在大气污染的联合防治时，适当的转移支付能够缓解地方政府资金不足的情况，同时也能抑制高能耗、高污企业的过量排放和加快企业技术开发，引导促进产业结构升级。税收优惠政策也算是一种财政支出，通过税收抵免、优惠退税、减免税，延期纳税等方式作用于节能排放、绿色生产的行业技术领域、以此达到企业改进技术，实施低污染甚至零污染，不仅能实现大气污染的防治，而且也有利于企业长期发展。

3我国大气污染协同财税治理区域现状及问题-以京津冀为例

3.1大气污染协同治理的财税现状

（1）专项投资治理资金

2013年国家财政部表示将50亿资金全部用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，具体包括京、津、冀、晋、鲁和内蒙古六个省份，并重点向治理任务重的河北省倾斜，该资金将以“以奖代补”的方式按上述地区预期污染物减排量，污染治理投资，PM2.5浓度下降比例三项因素分配，并于年度结束后，对上述地区的工作绩效进行考核，突出绩效导向作用。2014年和2015年又将此项资金分别加大到98亿元和106亿元，随后2016年又下达专项资金112亿元，支持京津冀，长三角，珠三角等重点区域落实大气十条。为了规范大气污染专项资金的使用程序和提高该项资金的使用效率，发布了《大气污染防治专项资金管理办法》实施细则，规定专项资金的支持项目应当信息公开，公布资金安排和使用详细情况，要求财政部、环保部门建立健全调度监督及档案管理制度，并且规定了一系列的惩罚制度。

（2）转移支付

中央对地方的大气污染专项资金的转移支付起始于2017年，相对来说起步较晚，但在此之前，为应对大气污染的联合防治，京津冀地区的地方政府之间出现过同级横向转移支付，由于北京和天津的发展程度高于河北地区，河北省自身发展能力不足于协调与京津同步治理，所以形成了北京和天津对河北的转移支付，2015年协作小组发布了《京津冀及周边地区大气污染联防联控重点工作》，拟建了核心区2+4帮扶机制，成立北京，天津以及河北省唐山，廊坊，保定，沧州污染防治核心区，给予河北地区以资金和技术的支持。北京主要帮扶廊坊，保定，对两市转移了2.3亿大气污染治理资金，天津市帮扶沧州，唐山，2015年一共转移四亿，对沧州燃煤锅炉治理和散煤洁净化治理投入两亿，对唐山燃煤锅炉淘汰及清洁能源代替民用燃煤，洁净煤代替投入两亿。京津冀地区大气污染联合防治地方横向财政转移支付是打开地方政府资金合作帮扶的良好开端，加快了区大气污染治理的步伐，为以后大气联合治理提供了借鉴经验。

（3）税收相关政策

我国目前设立的环境保护税，消费税，资源税，车船税等都与大气污染治理相关。2018年1月1日实施环境保护税法改变以往征收排污费的形式，根据《环境保护税法》中对大气污染征税的规定，应税大气污染物按照污染排放量折合的污染当量数确定，对大气污染进行幅度定额税率征税，收费标准从1.2元至12元，具体税额的确定和调整，由省，自治区，直辖市人民政府自行加以规定，此项规定有利于统筹考虑本地区环境的承载能力，结合经济社会状况防治大气污染。目前纳入征收范围的大气污染物占据44种，其中包括二氧化硫，氮氧化物，一氧化碳一般性粉尘，烟尘等主要大气污染物，但对环境影响最大的温室气体致使全球变暖的主要因素二氧化碳，没有纳入到征税范围之内。在消费税法中规定的对大气污染相关的税目包括焰火，鞭炮，成品油，摩托车，小汽车，游艇，涂料，一次性筷子，实木地板，在消费税所有税目中占比较大，对大气污染治理有一定抑制作用。自2016年7月1日改革以后，资源税主要采用比率从价计征，实施级差调节原则，通过差别税率或差别税额标准进行调节，主要税目包括原油，天然气，煤炭，金属矿和其他非金属矿物5大类，对这五类资源的开采冶炼会形成二氧化硫，一氧化碳，粉尘等多种危害大气质量的污染物，资源税的开征有利于提高资源利用效率，改善大气状况。车船税对大气污染的防治主要是通过其是不是优惠政策和排放量征收在消費理念上促使消费者转变对高能耗机动车的消费欲望。E9B8F959-D547-4B76-B934-6CF830CAA07E

3.2大气污染协同治理的财税问题

根据前文了解到国家设立了大气污染防治的专项资金，对京津冀，长三角，珠三角等重点污染地区实施治理，而大气污染防治的资金来源不光是中央政府的投资治理和转移支付，更大部分还是来自于地方政府的财政收入，就实际情况来看，河北省的财政能力相对较弱，相应的治理大气污染的资金也会出现不足的情况。治理大气不仅要看投入资金量的大小而且也取决于资金使用的效率问题，虽然相关政府规定了专项资金的管理办法，但是仍然出现了挪用，骗取资金，违反扩大开支范围和专项资金制度管理不严的现象，就比如2015年，天津市环保局扩大开支范围，对中央发布的专项资金425万元用于黄标车淘汰工作中产生的交通、邮电办、公费用。

现行有关大气污染的税收政策也有不合理的现象，就比如环境保护税的征税主体地位不够明确，应税大气污染监测设备不齐全，涉税信息平台不够完善，资源税从量计征容易导致偏离资源价格联动机制，税率过低，车船税征税的区分度不高等。在京津冀的大气污染协同治理税收分享方面，表现在总部经济税收政策导致税收和税源相背离，而且目前总分机构税收分配的制度框架下，北京向天津和河北地区转移了重型工业企业，津冀地区难以完全享受，通过产业转移带来的税收收入增加而且还要承担可能带来的大气治理等环境污染代价。

4大气污染协同治理的相关建议

4.1构建区域内补偿机制

区域间的补偿机制构建为各地政府部门展开高效合作奠定了经济基础，避免了合作过程中因利益损失产生的冲突。就应该本着谁污染，谁治理，谁受益，谁付费的原则，可以加大政府间的横向转移支付，碳排放权交易，排污权交易等补偿措施将补偿机制逐渐建立起来，形成区域间共同治理，共同付费，共同享受，保障补偿机制合理合法，既不损害某一方的利益又体现照顾原则。要以谁主要获益为中心，要求承担应付主要责任，其次是有污染就治理，做到有责任不推诿，最后就是经济发展水平较高的地区，可以适当照顾其他地区，推动治理主体间的利益共享，责任共担，除了从政府层面建立的补偿机制以外还要扩大到市场，作为能够弥补政府失灵的工具，市场对大气污染的防治也起到非常重要的作用，社会企业，公益性组织无一不从清洁空气中受益，但他们同时也是污染的制造者，有义务担起治理责任，多方筹集大气污染治理资金，吸纳区域内可利用的社会资源，建立过度污染排放惩罚机制，对造成的过度排放收费罚款以弥补政府补贴不足，取之于民，用之于民，将从社会取得的资金做专项管理，用于补偿因技术改造或加大成本投入源头治理的企业，赏罚分明。补偿机制的建立，包含政府主体和社会公众的参与，更彰显协同治理的决心。

4.2完善相关税收制度

税收作为国家宏观调控的主要手段之一对产业结构，地区结构，资本市场结构有重要的影响，且税收是国家筹集资金的主要手段，在大气污染的联合防治中不仅能够集资，而且还能发挥导向作用，增强一些高污染，高能耗企业的防控意识。科学的税制体系和政策能够为大气污染提供制度性保障，现行税收体制中不合理的规定应当逐步完善，就比如对于环境保护税，要完善涉税信息共享，资源税要细化从价计征，适当提高税率，扩大对资源征税范围等。对于工业企业迁出迁入问题，就应当完善好税收分享政策，迁出地要继续保持说收费政策，保证迁出后，土地供給，利益分配和政策落实等问题，对迁入地实施税收分享分成，保证迁入地污染情况能够有所补偿。在完善总体税收政策的基础上，也要扩大财政力度投入，保证专项治理资金的高效使用。作为大气污染治理的重要工具，资金短缺必然会造成各项工作滞后，基于此，可适当扩大投资治理规模，并由中央政府明确使用权限，防止资金挪用，做好监管工作，使专项发挥专项作用，地方政府也可适当增加地方税收额度，扩大财政收入。

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作者简介：王维潼，（1999.06-），男，职称：在读硕士，籍贯：重庆市南岸区，民族：汉，学历、学位： 本科、学士，研究方向：税收理论与实务。E9B8F959-D547-4B76-B934-6CF830CAA07E