省思中国智库建设中的知行关系

2021-06-06程宏刘志光

智库理论与实践 2021年1期

程宏刘志光

摘要：[目的/意义]中国智库快速发展经历了近10年的探索，此时省思中国智库建设中的知行关系，理清智库理念，梳理智库实践，对中国智库的现代化发展很有裨益。[方法/过程]本文从理清智库的基本理念入手，分析了中国智库实践现状，比较了中美智库建设的4个理念，指出了中国智库需要治理的4个方面。[结果/结论]当前智库生态环境中，组织形态、经费来源、人员交流等体制机制很难有大改变，但思想多元化、方法科学化和成果去功利化等方面可以先行改善。

关键词：省思智库建设知行合一

1 引言

从2013年4月中央批示启动智库顶层设计算起，中国智库快速发展已将近10年，美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”的《2019全球智库索引报告》中报告美国智库1，871家，印度和中国分别是509和507家，若按南京大学《2020 CTTI来源智库年度成果征集》，中国智库数量已达941家，可算世界智库大国了。可是中国智库的数量与其发挥的作用相比，社会大众总还是有些失配的感觉。这大概就是业内学者所称正逢“七年之痒”[1]，此时省思中国智库建设中的知行合一，对其进一步发展很有裨益。

2 智库研究对象的分类理念

由于智庫始终没有形成一套独立的知识体系，没有“智库学”学科分类地位，所以智库业内许多研究对象的分类都在各自表述，没有统一的标准，似乎分类问题不值得做文章。但是，对研究对象的分类是所有科学的基础研究，是一个哲学问题，是一个科学研究范式问题。尽管智库不是一门学科，但也是一项科学活动，如果在基本问题上把握不住哲学原理，那么在进一步的深层问题的研究上，就会很难遵守科学研究范式，从而研究结果就会出现非科学的结论。

很多问题分类时，首先要建立相互“正交”独立的分类维度标准，其次维度数量要完备。这是说维度不能多余，也不能欠缺，分类结果既不能产生交集，致使某研究对象既可算A类又可算B类，也不能发生遗漏，导致某研究对象无类可归。

2.1 智库种类的分类

国内有学者按照社会大领域将智库分为5类：经济发展、公共政策、社会发展、管理科学、学科战略等[2]。这种分类就有重叠交叉，公共政策涵盖了其他的4类，至于这5类是否完全覆盖全部社会领域还要另说。智库分类比较流行的方式还有党、政、军、科研院所、高校、企业、社会智库的7类，但这仅仅是官方考察和提到了这7类，不能算是智库的学术分类标准。将党政军三位一体的智库分为3类智库似乎没有实质意义，科研院所和高校智库有时也难以区分。所以实际中，按智库运营资金来源性质做分类标准似乎比较实用，将智库分为官方/财政、半官方/半财政、社会/非财政等3类，可满足一般研究的需要。

随着越来越多领域资本加入到智库建设实践中，各智库名称加上了领域性标签，例如外交智库、高校智库、科技智库、金融智库、媒体智库等。这使人产生了疑惑，他们究竟是研究外交、高校、科技、金融和媒体的政策的智库？还是由这些领域机构投资运营管理的智库？给智库冠以领域名称不是不可以，但应看到，由领域机构投资运营管理的智库，其研究的内容往往不局限于本领域的政策。在研究智库整体发展状况时，按领域划分智库的学术价值和应用场所有待商榷。

此外，有一些非学术名词，如特色、一流、新型、高端智库的说法也比较新潮流行。如果只是在媒体报道中为了建设智库而鼓鼓士气或无不可，但在学术文章中似乎不宜频繁使用。

2.2 智库文章的分类

智库文章分类讨论的较多，有学者将智库研究分为基础性、应用性和对策性[3]，还有分类很复杂，有“回音壁”“进行时”“解读政策”“示警”“描述”“内参针砭”“建议评价”“拼凑行业报告”“大百科年度报告”等9类[4]。本文认为应该将智库文章的功能和作用作为分类维度标准。

第一类是智库实践文章（智库研究报告），其包含实证研究（政策比较研究、政策方案设计）和预评估报告（政策可行性和不可行性评估报告）。这类文章属于智库的主线核心产品，它决定了智库的基本影响力。如果辅以时间坐标轴划分，智库研究报告有3类，一是现在时态的政策修正和建议方案，二是将来时态的政策评估预判，三是过去时态的政策回顾性调查报告。

第二类是智库基本理论文章，其包含科学层面（调查、统计和分析方法等）和哲学层面（基本理念、定义、功能、伦理和公理化方法等）。这可以算是智库的半主线产品，由于智库报告中所使用的方法都是借用其他学科的方法，而且智库活动主要以实践为主，智库基本理论方法的研究文章不会成为“大宗产品”，短时期内难有较大突破。

第三类是研究智库的文章，包括：智库建设政论文、工作汇报、经验总结、国外智库介绍（含中外智库比较）、智库史、智库索引报告、发展报告（白皮书）、评价报告、智库批评、智库相关（新闻）报道等。这类文章因其仅仅对建设智库有影响，而对国家治理没有直接影响，所以应该归于智库的副线产品。

2.3 智库专家的分类

智库为公共政策服务，所以很多与公共管理和公共政策沾边搭界的人都泛称为智库专家学者。广义上讲是可以的，既然数学、哲学领域的学者是数学家、哲学家，智库领域的学者也有理由算智库专家。可是智库作为一种社会组织的实践活动，不同于纯学术研究，就像律师不同于法学家，作家不同于文学评论家，智库研究和研究评价智库也有所不同。狭义上讲，只有产出智库研究报告的才是“智库专家”（expert in the think-tanks），而研究智库本身的历史、现状、未来及评价等的是“研究智库的专家”（expert on the think-tanks）。任何国家智库，最急需的是狭义智库专家，他们才是智库领域的主力军。

2.4 智库影响力的分类

目前业内有文章将智库影响力分类细化为：决策影响力、学术影响力、社会影响力、国际影响力、综合影响力、分项影响力、系统影响力、专业影响力、研究议题影响力、媒体影响力、智库成长能力等十几类[5]。

从智库的基本功能出发，其影响对象一是政府，二是社会。因此决策影响力和社会影响力就是智库的基本影响力。其他所有影响力，都是在这两个基本影响力上外延出来的，其中有些影响力并不单独成立，并且很令人费解，例如媒体影响力、智库成长能力影响力，其影响对象是谁？影响了什么公共政策？

智库对政府和社会的影响力还可以按照影响程度分为显影响和潜影响。显影响是指对政府和社会产生的立竿见影的实时影响，决策者对智库报告马上做出反应，修改政策，引发了民众的赞同和拥护。潜影响是指对政府和社会产生了潜移默化的延时影响，引发了决策者和民众的深度思考，提高了他们的认知水平，决策者开始警觉和调整思路，民众学会放长眼光。智库思想就算产生不了实时显影响，只要能产生延时潜影响也算达到了目的。

3 智库的基本实践

3.1 政策实证研究与问题意识

智库作为表现国家软实力和治理能力的一种组织形式，至今都没有统一的科学界定标准，大多时候被认为是个从事公共政策研究的研究机构（public policy reseach organization，PRO），很多沾邊公共政策的研究机构都可被称和自称为智库，于是智库成了一个时髦标签。智库的实践性非常强，单纯的PRO很难承担智库的功能。公共政策研究分为理论（theoretical）研究和实证（empirical）研究。智库属于政策实证研究，大多是从微观层面入手的问题导向型研究，解决公共政策实际挑战的研究，而不是纯理论研究。

爱因斯坦曾说：“提出一个问题，往往比解决一个问题更加重要。”因为解决问题也许仅是一个数学上或实验上的技能而已，而提出新的问题，却需要创造性的想象力和探索力，它是有限的知识能得以无限地扩充进化的源泉，唯它标志着科学的真正进步。

智库实践性大于理论性的特点决定了智库产品应该从研究实际问题中来，到解决实际问题的方案结论中去。如果说科学的价值在于发现真理，技术的价值在于发明器物，那么智库的价值在于发现政策问题并提出对策方案。智库研究路径是以国家治理中的问题意识为导向，以对政策影响的局势进行评估和预判为方法，以做出前瞻性的研究报告为结果，去影响政策的制定和修正。

中国智库与西方发达国家智库的差别很多，诸如人员旋转门机制、管理运营模式、研究报告质量控制机制、社会捐款资助机制、院外游说机制、出版发行机制等，但是千差别，万差别，最大的差别恐怕还是智库的问题导向意识的差别。问题导向意识既是思想认识问题，也是工作方法、工作能力和工作水平的问题。问题导向意识是智库研究的要素，前瞻性结论是智库研究的成果，这两点构成了智库研究报告的起点与终点。

增强问题导向意识，说来容易做起来难，这与智库专家学者的生活阅历、工作经历和个人性格有关系，更与智库文化生态环境因素有关系，这是一个长久的话题。

3.2 智库思想传播的双通道

智库的宗旨之一是弥补政府和民众之间在国家治理问题上出现的知识裂隙。业内对智库功能有很多不同表述，却只有两个能达成共识：一是咨政，二是启民。实现这两个功能需要传播智库研究成果，但是传播不是简单的宣传。宣传是宣布和传达的意思，是为特定事物而运用各种有意义的符号去反复强化传播一定的观念，以影响人们的思想立场，引导人们行动的一种信息扩散行为，它包括政治宣传、公益宣传和商业宣传等，宣传一般不太关注信息受众的反馈意见，其特性是：信息由上及下、有来无往地单向信息传输。智库传播自己的思想，应采用双通道模式。以智库为原点，智库思想传播可分为上下两区段，一是智库对决策者的上区段，二是智库对民众的下区段，每个区段都有上行和下行两条通道。在上区段中，上行通道是游说决策者，影响政策决策，下行通道是理解政策，储备研究问题资料。在下区段中，上行通道是收集民意，凝聚民众智慧，下行通道是诠释政策、用智库思想启发民众。

智库思想传播交流必须坚持双通道并行，否则既不能产出也无法传播科学民主决策的思想。例如，若上行通道堵塞仅下行通道畅通，智库就会成为决策者的代言人和推行者，提不出有品味的诤谏，影响不了政策决策，彰显不出智库的价值，从而国家治理也很难走向“政策颁布实施 — 政策评估评价 — 政策修正完善”的良性生态环境。

3.3 智库话语权的实质意义

权力是平衡的力量和能力，广义的权力是指某种影响力、支配力和强制力，有国家权力和社会权力之分。社会权力明显地不可与国家三大权力相提并论。话语权，按照汉语词典的解释就是说话权，即控制舆论的权力。话语权掌握在谁手里，谁就决定了社会舆论的走向。在当代社会思潮中，话语权又指影响社会发展方向的能力。因此，如果说智库话语权是指对政策、民众思想和社会舆论的影响力，也不妨大碍。但是应该明白的是：影响民众思想与引导舆论是两码事。智库、媒体和网络舆情民意联合起来，可以形成对国家三大权力机构的三股影响力，但影响力不等于是权力。美国有学者将智库说成为立法、司法、行政、媒体之外的“第五种权力”[6]，这在理论上是站不住的，在实际上也难以做到。如果越过边界，赋予智库过大的职能，对智库健康发展没有积极作用。

过分强调智库引导舆论容易失去与民众和学界交流的身份。如果智库一味追求舆论对政策的影响，就可能出现激发民粹主义，利用舆论绑架政策的现象，反之，如果智库一味追求政策对舆论的影响，则可能促使政策宣传压抑舆论，使科学民主治国的理念落空。

关于智库话语权的说法，频现于外交领域[7]。虽然智库专家在国际上提高声压级，大声说话，讲好故事，是在一定程度上为国争夺了话语权，参与了全球治理，引导了国际舆论，提升了中国影响地位。但是其实各国的话语权是各国政府之间以硬实力为主、以软实力为辅进行博弈的结果，与各国智库没有太大直接关系。外交智库只是本国外交政策咨询机构，只需利用时机释放本国外交政策气球，回收他国反应信息，探测国际问题风向，研究外交对策，给本国外交部门提供可行性建议方案，这是外交智库的基本使命，而提高国际影响力则是本国政府的外交职责。

西方有不少智库专家潜心研究，提供政策咨询意见，极少出头露面，甚至周围朋友都不知道其具体工作。深厚睿智的智库思想才是话语权的实质。

4 中美智库行为理念比较

4.1 研究智库的理念

美国的智库经历了二战后的快速发展，但迄今能查到有价值的研究智库基本理论的学术文章不多。有理由认为：首先，美国智库活动一直推崇实用性，一些智库书籍多为社会组织现象的综合论述，较少深入性理论研究，整个智库界反倒是集中精力对国家和社会治理政策和策略进行有实质意义的实证研究;其二，美国智库是在无顶层设计倡导的状态下逐渐自然而然发展起来的，并且组织形态和运作机制也都比较成熟和固定了，智库本身的发展实在没有太多内容可研究。

国内研究智库基本理论的学术文章也不多，总结研究智库建设经验和工作汇报的文章却不少，不少文章频频使用一些观点，例如智库的三大功能、四大功能、五大功能等等，却很少论述其理论根据。

4.2 评议评选智库成果的理念

美国对科技成果的认定标准主要是看在不同级别的专业期刊上的发表情况和学术界同行的公认程度，评奖也大多由民间专业学会之类组织进行，政府不参与，对人文科学的成果的认定更是淡化得多，哲学、社会学和政治学的研究成果鲜有评奖的情况。智库研究属于公共管理和公共政策范畴，几乎没有对智库成果评选评奖。可以这样理解：其一，智库研究报告的价值常常具有较大的时间滞后性，无论对决策者产生什么影响，都很难立即判断，需要等待实践验证。其二，智库研究报告成果是一个广泛的民主参与过程，上到决策者，下到民间智者，参与评议评定的人群如此广泛，难以组织起来有公信力的评议机构。仅仅由智库业内同行组织评奖就会形成一个封闭的自己跟自己玩的小圈子。其三，智库研究报告的结论涉及不同人群所代表的不同利益，评定指标相对较软，观点立场分散，标准难以统一。总之，美国智库似乎不认可智库成果评选会有什么科学和积极的作用。

中国智库研究报告评选出的成果数量不少，其中“批示崇拜”现象比较盛行，领导人对智库研究报告做出的批示，常被当作成果转化成功的标准，并视领导人行政级别而判定成果大小。实际上暂不说批示的内容是什么，先说不同领导对相同报告的认知不一样，同一领导在不同时期的认知也不一樣，而且领导的批示往往是机密，就算是百分之百采纳了智库意见，也会变成官方语言，以红头文件、行政规章、法规法律的形式公布予以实施，不可能像学术文章列出参考文献那样列出有贡献的智库名单。

不少业内外人士已经觉察到很多智库成果水分较多，同质化严重，能否得到决策者的关注都是个问题，更不用说发挥启民的作用了。

4.3 评价排名智库的理念

美国对智库评价排名似乎表现出一种漠然置之和不屑一顾的态度，全国仅仅有宾夕法尼亚大学的“智库与公民社会项目”小组在研究评价全球智库及排名，其智库排名结果在美国政学两界都不像在中国这样被热捧，原因似乎可以这样解读：一是从学术上看，方法很难标准化和科学化，参评人员很难有代表性和满足样本数量统计要求，因而评价排名的公信力权威性不高，业内对此多有认识[8]。二是在吸引运营资金上看，美国社会对智库运营的资金投入和政府部门对产品的采购，基本上取决于对智库研究报告的兴趣，不会参照某个机构的评价排名。于是智库将注意力基本上都放在智库思想创新上，并不关注智库排名。

中国对智库排名表现出较高的热度，追捧推崇智库综合排名、顶级智库排名、最值得关注智库、最佳政府智库、杰出政策研究智库、最佳国际经济政策智库、最佳国际事务智库、智库大数据影响力排名……除外还有对美国宾大《全球智库（索引）年度报告》名称的中文翻译问题上，译者将原文中的index（索引）一词省去，看起来像个智库研究报告的效果，为自诩“智库中的智库”提供了包装。其实该报告最大价值仅仅是提供了智库索引信息而已。

智库评价对规范行业操行和提高产品质量有一定意义，评价应该是一种绝对指标的常模化考评，重在评价智库研究报告的质量，评价不等同于排名。如果评价机构过多，评价名目过滥，评价频率过快，则极易失去评价的原本意义，将智库导向庸俗浮华和记功取利的歧途。

4.4 建设智库联盟的理念

美国结社没有主管部门，比较普遍比较随意。在美国各行各业的学会、协会和联盟很多，尤其是在科学、技术和商品生产行业多如牛毛，这些都是纯民间组织，政府不管，也管不了。在智库领域，业内没有“智库学家”“智库咨询师/分析师”之类的专业技术职称，这大概是没有成立智库学会、“智库咨询师”协会等的原因。同时由于智库产品没有经济市场性质，智库同行之间没有资源交换互助合作的基础，没有上下游产业链的关系，没有抢占市场的目的。这大概成为没有智库行业协会、智库联盟之类团体会员机构的原因。虽然美国有名为某某联盟的智库，但那只是个别智库挂出的一个牌子名称而已，实质上并不是多家智库的联盟。

中国近年来，建立智库行业联盟的呼声出现。行业联盟属于行业社团，是一种行业间沟通、监督、公正、自律、协调的非政府组织。在中国所有行业团体都要由政府相关部门或科协，或由文联和社科联（国家层面没有社科联）等党委序列的人民团体主管。中国社会团体常见有4种：（1）学术性学会，例如物理学会。（2）职业性协会，例如律师协会，这两种都是以个体会员为主，具有非经济性质。其中学会侧重以学术研究为导向，偏重理论和研究，职业性协会侧重以专业实践为导向，重视实践和应用，汇集具有明显职业背景的专业人才为社会提供服务。（3）行业性协会，例如科技咨询协会。（4）联合性结盟，例如大健康产业联盟等，这两种都是以团体会员为主，具有行业经济市场性质。其中行业性协会侧重行业信息交流、行业发展规划、行业自律协调、共同权益维护等。联盟则侧重进行互补性资源交换，共担风险、共享利益，获得长期市场竞争和垄断优势。企业联盟可既有同行间的联盟，也有产业链的上下游联盟。

中国智库在走向现代化时，不是不可以创新国际上没有的东西，但是要提出必要性和可行性的论述。

5 中国智库的治理

智库是为国家治理服务的，但智库自身也是需要治理的。近些年不少学者在智库热潮中[9]将中国智库治理问题提到桌面上来了。

5.1 智库国际化的起点

中国智库国际化已成为中国智库现代化建设中的努力方向，但是国际化理念似乎不太清晰。业内又有文章说智库的国际化是人才国际化、语言国际化、知识结构国际化、交流和传播方式国际化等[10]。的确，这都是智库国际化的一些内容，但是归根结底，智库首先要思想多元化，在研究选题、视野视角、方法理念和分析问题思维上，更多的是从世界看中国，这才能触摸到现代智库的前沿，才是智库国际化的起点。

5.2 智库研究去功利化

人类的生产和商业行为免不了功利性，计算成本、注重实际效益和经济效果，但在科学领域，功利性容易导致急功近利和科学作伪行为。

功利主义行为的诱惑主要来自不切实际的倡导与考核机制。一般来说，在自上而下推行的大干快上项目，在基础环境条件不具备，上不去还要硬上时，结果就极易诱发功利主义思潮。

智库研究格调应该是报忧而非报喜，谏言而非谄言，即便有获得决策者青睐的意愿，也不应有揣摩迎合决策者意旨的行为。目前不少智库研究报告呈现出低水平、同质化的现象，背后原因少不了功利主义作祟。由于中国智库运行模式的特色，功利主义一时难除，现实可行的是尽量减少智库报告的成果认定和评奖等炒作。

5.3 智库研究去非科学化

智库高速发展建设中，智库文章中出现一些非科学（unscientific）的东西。所谓非科学一般指那些不同于科学或者没有按照科学范式的认识方式去认识事物，靠直觉、简单、偶然的观察，主观臆测，模糊概念，事实错误，任意联系，以及不合逻辑的归纳等推出的结论判断，例如，如果单纯将网络监测结果作为民意调查结果，就可能会导致其他客观真实民意被忽略的情况。尽管非科学不都是伪科学（pseudo-science），其结论判断中也有正确的，但更多更普遍的情况是错误的。智库研究初始，应该站在对基本事实的全面認识的起点，接受科学共同体的基础范式是智库研究的必经之路。

5.4 智库研究去泡沫化

智库文章每年数以10万计，内容明显偏向于那些专业性极强，数据密级很高，远非专业智库所能涉及的宏观经济、外交关系、发展规划等“高大上”问题，且不乏高谈阔论，较少给出解决问题的路径，其结论在若干年内难以证实或证伪，例如说中国将在2049年建成世界留学中心。业内已有学者认为“中国智库建设出现了一定程度的泛化、泡沫化、低水平传播等倾向”[11]。实际上近年来，智库业内确实存在重数量、轻质量问题，重形式传播、轻内容创新问题，还有的流于搭台子、请名人、办论坛等形式主义的做法[12]。

中国智库的泡沫现象主要表现在智库主线产品的产量上，涉及针对当前政策，以问题导向进行实证研究、制定前瞻性政策棋谱、提出针砭和修正政策的报告有待进一步加强。中国智库的运作经费大多是上级财政拨款，不少研究项目是命题作文，交差了事。

2019年各类智库成果142，900多项[13]，如果其中10%的智库成果具有深厚的创新思想，能够转化成有价值的政策建议并为决策者所吸纳，国家治理软实力将会极大提升。根据南京大学《2020 CTTI来源智库年度成果征集》，国内163家智库申报的成果类型中，咨询建议已经超过30%。然而同时值得注意的是，申报的智库成果中“十四五规划”类占88%，智库建设类占12%。不管这些咨询建议是走一步看一步，还是走一步看两步、三步，是否具有较强的实证性、创新性和前瞻性，总比空泛的智库建设工作经验报告进了一大步。

对智库的研究、评价和排名机构过多也对智库泡沫化有推动作用。中国发表过研究评价智库报告的机构有十几家，而全球智库最发达的美国，其评价智库的团队只有麦甘团队比较知名，尽管没有确凿数据，推论全世界评价排名智库的机构总数之和不及中国的数量可能不为过。

6 结语

审视中国智库建设中的知行关系，有以下几个值得担忧的状况：（1）宣传诠释政策的多，评估修正政策的少;（2）研究发展规划的多，探讨改革治理的少;（3）研究宏观问题的多，研究微观问题的少[14]。如果智库研究停留在“纸上谈兵”[15]，智库的实战能力就将会发生进行性萎缩。

除外，智库业内常常听不到圈外人对智库的负面评价，有人调侃：智库业呈现新“三自一包”现象，“自我封闭，自我欣赏，自我膨胀，包领导满意”，还有“中国智库除了‘高端智库就是极力想攀上‘高端的智库”这样阴阳怪气的语言。智库常常希望决策者善于听取忠言逆耳的谏言，轮到智库，是不是也应该有气量地坚守我们的“三保持”精神 — Keep hungry，Keep foolish，Keep communication（保持求知若饥，保持虚心若愚，保持交流沟通），倾听一下这些对智库的讥讽？

朋友若在任何时候所有观点都保持一致，就会失去了君子之交的思想价值。同理，智库若时时揣摩决策者意志，那也就违背了智库伦理，失去了智库的思想价值。中国智库处于现代智库的初级阶段，量大不等于强大，重量不等于质量，也不等于力量，智库高速发展应与智库治理并行。智库治理既有包括组织结构、运营模式、运营资金、沟通渠道、人员流通等的“硬治理”，更有包括思想多元化、方法科学化和成果无功利化等的“软治理”。

参考文献：

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[2] 东北大学图书馆. 《科学智库》数据库[EB/OL]. （2019-06-17）[2021-01-20]. http：//www.sohu.com/a/321175901_720111.

[3] 薛瀾. 智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道[J]. 党政视野， 2015（2）： 51.

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